楊東

內(nèi)容提要陜甘寧邊區(qū)縣長作為大時代背景下產(chǎn)生的干部群體，他們的產(chǎn)生與任用，群體結(jié)構(gòu)與施政要務(wù)，工作方式與工作作風(fēng)，都呈現(xiàn)出濃郁的延安氣息和時代特征?？h長雖都經(jīng)歷過革命斗爭的洗禮，是在與反動勢力的斗爭中成長起來的重要干部群體，但他們多半都是農(nóng)民出身的年輕人。他們一方面要執(zhí)行上級的決議和指示，更要領(lǐng)導(dǎo)和開展縣域社會的各項工作，同時還要處理復(fù)雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭。邊區(qū)縣長的這些特征，不僅契合了戰(zhàn)時環(huán)境與根據(jù)地的實際情狀，而且也反映著中共干部政策的獨特理念。不過，特定時代下的邊區(qū)縣長，也在一定程度上凸顯著一些傳統(tǒng)烙印和時代特征。

關(guān)鍵詞陜甘寧邊區(qū)縣長縣政建設(shè)基層社會

〔中圖分類號〕K26〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）06-0094-09

近年來，學(xué)界圍繞近代中國的縣政與縣長，形成了一批頗有影響的研究成果，而探究中共革命根據(jù)地縣長的成果卻并不多見。實際上，在中共地方干部群體中，縣長是中共依賴的重要干部，他們在變革基層社會過程中發(fā)揮著極為重要的作用。①多年來，有關(guān)革命的發(fā)生及中共何以會取得成功的學(xué)術(shù)探究，一直是國內(nèi)外學(xué)人競相討論的重要議題。誠然，中共革命的發(fā)生及勝利之因值得仔細探究，而具體發(fā)動和組織這場革命的地方干部群體，同樣值得認真研究。

一、縣長的產(chǎn)生與任用

從總體上來看，陜甘寧邊區(qū)的縣長是通過廣泛的民主選舉而產(chǎn)生的。但是鑒于戰(zhàn)時的客觀環(huán)境和陜甘寧邊區(qū)的實際現(xiàn)狀，邊區(qū)縣長在不同時期不同條件下，其產(chǎn)生和任用的方式也不盡相同。

抗戰(zhàn)初期，在統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)和一些新解放的區(qū)域，縣長并不是通過選舉產(chǎn)生，而是由上級任命產(chǎn)生的。特別是在新解放區(qū)，中共明確指示“縣長暫不民選”。②這在隴東根據(jù)地有著明顯地體現(xiàn)。1940年1月，中共在反“摩擦”斗爭中，將慶陽縣國民黨縣長“禮送”出境，陜甘寧邊區(qū)政府隨即委派朱開銓擔(dān)任慶陽縣代理縣長，并向社會發(fā)出公告，宣布中共慶陽縣抗日民主政府自即日起正式成立。③據(jù)朱開銓回憶說，當(dāng)時自己在隴東過春節(jié)之際，“接到命令，讓我擔(dān)任新成立的慶陽縣抗日民主政府的縣長”。朱開銓：《六十六年之革命生涯》，江西人民出版社，1993年，第163～164頁。新解放區(qū)縣長初期是由上級任命產(chǎn)生，而陜甘寧邊區(qū)直屬縣的縣長則是由縣參議會通過選舉產(chǎn)生。只是縣長候選人的提名有一個逐步演變的過程。

在邊區(qū)政府成立初期，縣長的候選人一般是由上級黨委提名產(chǎn)生。1937年7月，陜甘寧特區(qū)黨委布置選舉任務(wù)時即指出，各級政府“長官候選人的提出切不可馬虎”，“縣長候選名單，省委提出，得到特委批準”。③《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編，1994年，第18～21、83頁。1937年11月22日，特區(qū)黨委再次指出，在對各級政府人員的選舉過程中：“各級黨委提出的候選名單，須要提到各種組織中、各種會議中進行討論，把各個候選人的斗爭歷史給群眾作詳細的宣傳解釋，保證共產(chǎn)黨提出的候選人（除特區(qū)黨委確定的名單外，各級黨委所提出的候選人，不一定都要是黨員，但必須是與群眾有聯(lián)系，在群眾中有信仰的領(lǐng)袖）及工農(nóng)分子能夠當(dāng)選，豪紳地主及一切反動分子，使他們不能當(dāng)選?！雹?/p>

由各級黨委提名縣長候選人，一方面是因為基層民眾對政府選舉工作較為陌生，另一方面也是為了確保所提候選人能真正勝任縣級政府的具體工作。但是隨著普選運動的漸次展開以及民眾對選舉工作的熱情高漲，縣長候選人的提名開始逐漸擴大，不僅黨委、政府可以提名，其他社會團體乃至個人都可以提名縣長候選人。這樣，縣長的候選提名權(quán)逐漸擴大，通過縣參議會醞釀討論選舉縣長，成為邊區(qū)縣長產(chǎn)生的最重要形式?？箲?zhàn)勝利后，先前的縣參議會逐漸被人民代表會議制度替代，通過縣級人民代表選舉縣長，是戰(zhàn)后邊區(qū)縣長產(chǎn)生的最主要形式。邊區(qū)政府要求民眾對縣長的選舉，要突出體現(xiàn)中共在“和平建國綱領(lǐng)”中所倡導(dǎo)的“積極推行地方自治，實行自下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會”的方針，“成立自省以下各級地方民選政府”?！墩f(xié)文獻》，歷史文獻社編，1946年，第70頁。與此同時，陜甘寧邊區(qū)政府在自治憲法草案中還明確要求，“在各級選舉中，各民主黨派，民眾團體及任何選民，均有單獨或聯(lián)合提出競選綱領(lǐng)及其選舉人名單，實行競選之自由?！雹揸兾魇n案館、陜西省社會科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第256～257、280～281頁。這樣一來，選舉縣長的范圍進一步擴大。根據(jù)邊區(qū)政府對1945年31個縣市被選舉的41名正副縣長的統(tǒng)計，縣長被連選連任者僅有10人，新選任的縣長則有31人。⑥邊區(qū)大量新縣長被選任，既是緣于當(dāng)時的實際環(huán)境和形勢需要，也是中共著眼于新的任務(wù)，培養(yǎng)大量干部開展實際工作的需要。“要有計劃地保留與訓(xùn)練出一批干部，準備將來打出去使用，這是很重要的任務(wù)。干部是要從下邊提起來的，不能老指望從上面派。不要怕下級起來‘篡位。大家都要培養(yǎng)代理人，以使自己在時工作做得好，走了也能做得好?！敝泄仓醒胛墨I研究室編輯委員會編輯：《朱德選集》，人民出版社，1983年，第201～202頁。

縣長的錄用和任免程序，是邊區(qū)政府人事管理的重要一環(huán)。不過，中共對于邊區(qū)縣級干部的錄用和任命程序，同樣是經(jīng)歷了在實踐中探索并逐步完善的一個過程。

陜甘寧邊區(qū)政府成立之初，按照當(dāng)時的制度設(shè)計安排，縣長盡管是由縣參議會選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督，但是對于邊區(qū)縣長的任免卻沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，干部的人事管理制度也沒有專門的法律規(guī)定，因而縣長的人事錄用和任免程序自然會存在著一些局限。比如在縣長的任免方面，初期過多地強調(diào)政府委員會的集中決議，但是對于縣長具體的任免權(quán)卻沒有重視。同時整個干部管理工作也比較混亂。特別是統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)的干部缺乏整體計劃。針對這種情況，邊區(qū)政府指出，此前對于干部的任免和管理存在著各自為政的現(xiàn)象，無論是對干部的了解、使用、調(diào)整、培養(yǎng)，還是干部的具體待遇，都缺乏統(tǒng)一的政策和制度，對于干部的管理也談不上什么統(tǒng)一的計劃，“于是任意管，無人管，本位主義，各抓一把，用非其才，才不適用，苦樂不均，待遇不一等等不合理現(xiàn)象，都隨之而出”。1943年3月，邊區(qū)政府委員會第三次會議明確提出由邊區(qū)民政廳統(tǒng)一干部管理，“在該廳設(shè)堅強的干部科進行日常工作，并由邊府制定干部管理通則，以利進行?！备拭C省社會科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第281頁。1943年4月25日，邊區(qū)政府再次對縣長的錄用任免進行了統(tǒng)一規(guī)定，要求由民政廳統(tǒng)一管理，各級政府干部任用應(yīng)依“三三制”精神行之。這樣就基本形成了統(tǒng)一管理和分工負責(zé)的干部管理制度。endprint

抗戰(zhàn)之后，鑒于客觀形勢和主要任務(wù)的變化，縣長的任免程序和任用標準相應(yīng)地發(fā)生了改變。此時對于縣長的任用，首先取決于其是否堅決擁護徹底摧毀國民黨政權(quán)，是否堅決擁護消滅封建土地制度，并將此前的“戰(zhàn)爭動員工作的方式和方法改變過來，逐步地養(yǎng)成精雕細刻的習(xí)慣，需要力戒急燥驕傲情緒，力行謹慎謙虛精神。需要言行一致，不尚空談”?？h長要在各級人民的代表經(jīng)常密切地督促和幫助下，使其“成為名實相符的人民勤務(wù)員”。林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第496頁。與此同時，縣長的任命程序也發(fā)生了變化。就總體而言是越來越走向集中，任命的上級部門也由原來的民政廳逐漸轉(zhuǎn)向邊區(qū)政府。到解放戰(zhàn)爭后期，為適應(yīng)迅速發(fā)展的革命形勢，集中力量支援前線作戰(zhàn)，邊區(qū)干部的任免權(quán)限明顯地呈現(xiàn)出集中的趨勢。1949年4月9日通過的《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》中就明確指出，邊區(qū)政府科長以上、已設(shè)行署區(qū)專員以上及未設(shè)行署區(qū)縣長以上之干部，由邊區(qū)政府主席任免。而邊區(qū)民政廳只有提請任免或直接任免邊區(qū)政府科員、縣之科長、區(qū)長、區(qū)助理員和鄉(xiāng)文書的權(quán)利?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第13輯，檔案出版社，1991年，第243頁。1949年12月19日，大西北各省相繼解放，為迅速建立健全各級干部管轄制度，以便對干部進行了解審查工作，邊區(qū)政府規(guī)定：“縣長及相當(dāng)于縣長者，經(jīng)本府批準由省政府任免；專員及相當(dāng)于專員者，本府任免。省政府民政廳得任免縣政府科長及相當(dāng)于縣政府科長級干部，本府民政廳得任免本府各部門相當(dāng)縣長級干部?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第14輯，檔案出版社，1991年，第367頁。

戰(zhàn)后縣長逐漸由邊區(qū)政府集中任命和統(tǒng)一管理的模式，不僅使上級部門更為熟悉認知縣長的長處和優(yōu)勢，而且也使每一個縣長能夠更好地發(fā)揮其長處和優(yōu)勢。同時也在很大程度上克服了先前任意調(diào)動干部，縣長任期較短不能更好開展工作的局限。

二、縣長的身份背景與結(jié)構(gòu)成分

陜甘寧邊區(qū)縣長大都經(jīng)歷過革命斗爭的洗禮，是在與反動勢力的斗爭中成長起來的重要干部群體。相關(guān)資料顯示，家境貧寒、學(xué)校啟蒙、奮起反抗、參加革命，幾乎是邊區(qū)縣長人生經(jīng)歷的共同特征。除此之外，由于他們較早受到革命啟蒙教育，不少縣長在青少年時期就參加革命，投入到家鄉(xiāng)的革命斗爭中。擔(dān)任清澗縣縣長的黃靜波，還在青少年時就在兒童團參加革命工作。黃靜波：《難忘延安生活》，《各界導(dǎo)報》2010年5月28日。較早參加革命工作的歷練，鍛造了他們的工作能力，因此多數(shù)人被選為縣長時，年齡都在20～30歲之間。具體情況如表1所示：

邊區(qū)縣長盡管年輕，但是他們的文化水平卻普遍較低，多數(shù)縣長只接受了高小文化程度的教育。根據(jù)1941年邊區(qū)民政廳對隴東分區(qū)213名干部的統(tǒng)計，有大學(xué)教育背景的只有1人，中學(xué)教育背景的有10人，師范教育背景的有2人，高小文化背景的有42人，識字的有146人，文盲為12人。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，甘肅人民出版社，1990年，第575頁。擔(dān)任清澗縣縣長的黃靜波說，自己當(dāng)時只是小學(xué)畢業(yè)文化程度，“在陜北算是一個小知識分子”；中共中央文獻研究室編：《七大代表憶七大》上，上海人民出版社，2006年，第139頁。被譽為華池縣“模范縣長”的李培福也只能粗識文字；《華池縣文史資料選輯》第1輯，甘肅省華池縣政協(xié)文史資料委員會編，1997年，第59頁。曲子縣長李積成僅僅“能看懂文件”。中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編：《陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權(quán)建設(shè)》，甘肅人民出版社，1990年，第657頁。甚至還有一些縣長根本就不識字。當(dāng)年去延安訪問的《大公報》記者就發(fā)現(xiàn)，陜甘寧邊區(qū)的一些縣長雖然能很詳細地舉出生產(chǎn)上的數(shù)目字，但是由于不識字，“有若干問題答復(fù)得相當(dāng)吃力”。進而不由發(fā)出疑問，一個鄉(xiāng)長不認識字大抵還能開展工作，但縣里的工作要復(fù)雜一些，問題也會多一些，不識字的縣長能否應(yīng)付這些復(fù)雜局面，“這實在是個問題”。②孔昭愷：《舊大公報坐科記》，中國文史出版社，1991年，第124、147頁。

邊區(qū)縣長文化水平低，多半和他們的社會結(jié)構(gòu)成分中農(nóng)民所占比例較大相關(guān)聯(lián)。中共中央西北局組織部關(guān)于1941-1942年15個縣長的統(tǒng)計，可以清楚地體現(xiàn)這一點。

表中所列的15個縣長中，除邵清華為小資產(chǎn)階級、曹力如為富農(nóng)階級之外，其余均為貧農(nóng)和中農(nóng)?？h長中農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)，客觀原因是陜甘寧邊區(qū)農(nóng)民階層本身所占比例高，另外中共的干部政策也在很大程度上決定了邊區(qū)縣長的農(nóng)民成分。由于陜甘寧邊區(qū)地處極為分散的農(nóng)村環(huán)境，通過培養(yǎng)和選拔農(nóng)民出身的干部，一方面有利于貫徹各項具體政策方針，另一方面也有利于拉近中共和基層民眾之間的關(guān)系。因而在中共看來，選拔和任用農(nóng)民出身的縣長，“主要還是處理農(nóng)民的事，這樣比較親切”。②

邊區(qū)縣長中不僅農(nóng)民成分占據(jù)多數(shù)，體現(xiàn)在政治結(jié)構(gòu)方面，共產(chǎn)黨員同樣占據(jù)著絕對多數(shù)的比例。中共中央西北局組織部曾統(tǒng)計過1941年至1942年縣政工作人員的黨派結(jié)構(gòu)，結(jié)果顯示，在15個縣中除縣政府委員會委員和縣參議會中有非黨人士參加政權(quán)之外，15個縣的縣長均為共產(chǎn)黨員。參見《中共中央西北局文件匯集（1942年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第86～106頁。何以縣長中共產(chǎn)黨員占據(jù)絕對比例？

首先，注重黨的領(lǐng)導(dǎo)是中共干部政策的重要原則。1942年9月，中共就明確指出，革命根據(jù)地的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)需是一元化的領(lǐng)導(dǎo)，作為邊區(qū)政權(quán)樞紐的縣級政權(quán)，縣長的重要地位更是不能小覷。特別是處在國共交界的統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，鑒于各種關(guān)系較為復(fù)雜特殊，“領(lǐng)導(dǎo)的一元化不僅是在相互關(guān)系上應(yīng)有所確定，而且在黨政軍民的機構(gòu)上在必要時亦須一元化”。中央檔案館編：《中共中央文件選集》第13冊，中共中央黨校出版社，1991年，第433頁。因而在縣級政權(quán)中特別是關(guān)涉縣長這一重要位置，加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)就顯得尤為重要。

其次，一些縣級干部和基層民眾在選舉縣長的過程中，對一些地主紳士和非黨人士的擔(dān)憂，也是一個重要原因。按照“三三制”的政權(quán)結(jié)構(gòu)模式，邊區(qū)各級政權(quán)中應(yīng)該有一定比例的非黨人士參加到政權(quán)中來。但是在實際選舉縣長時，不少參議員一般都不太愿意選舉一些具有地主紳士身份的非黨人士。究其原因，是由于在基層民眾眼中，有一部分地主紳士曾經(jīng)是剝削階級的代表，選舉他們擔(dān)任縣長，無論是情感上還是政治上都無法接受。盡管邊區(qū)政府實行地主減租減息、農(nóng)民交租交息的政策，但是仍有一些地主紳士消極抵制，他們往往強調(diào)的是交租交息，而不太愿意減租減息。這種做法也加重了民眾對地主紳士的懷疑。他們認為一旦地主紳士被選舉參加縣級政權(quán)管理，就會回到曾經(jīng)被剝削的老路上。這樣一來非黨人士被選為縣長的自然就少。endprint

不過即便如此，在邊區(qū)縣長中仍有一些開明地主紳士或開明非黨人士被選為縣長。如綏德紳士霍祝三曾數(shù)年擔(dān)任綏德抗日民主政府縣長；安邊民主人士劉文卿也曾在1945年11月被選舉為安邊縣長；鎮(zhèn)原縣紳士杜洪源也于1946年2月被選為鎮(zhèn)原縣副縣長；解放戰(zhàn)爭初期，淳耀縣開明公正人士房文禮，也因其“日益靠近我們政權(quán)，愿和我們共同工作”，中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編：《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》，陜西人民出版社，1989年，第542頁。被民眾選舉擔(dān)任淳耀縣副縣長。但是從總體上來看，邊區(qū)政府對一些非黨人士的任用還是較為謹慎甚或也有一些不信任。即便在抗戰(zhàn)時期，中共強調(diào)開明紳士參加民主政權(quán)，這種政策舉措的策略色彩也是非常明顯的。正如毛澤東所說，團結(jié)開明紳士，“并不是因為他們在政治上有什么大的力量，也不是因為他們在經(jīng)濟上有什么重要性，而是因為他們在抗日戰(zhàn)爭時期，在反美蔣斗爭時期，在政治上曾經(jīng)給我們以相當(dāng)?shù)膸椭?。中共中央文獻研究室等編：《建黨以來重要文獻選編》第25冊，中央文獻出版社，2011年，第189頁。再加之一些地主紳士由于難以經(jīng)受嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境和土地改革的考驗，出現(xiàn)了思想動搖甚至投敵叛變的情形，導(dǎo)致中共對一些非黨人士也充滿了不信任。在這種情況下，非黨人士擔(dān)任縣長的數(shù)量自然較少。

三、縣委領(lǐng)導(dǎo)下縣長的施政要務(wù)

邊區(qū)政權(quán)實行黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是中共政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求。就在1937年5月，張聞天就指出，抗日戰(zhàn)爭“只有存在著堅強的黨的領(lǐng)導(dǎo)時，才能完成。鞏固我們的黨，現(xiàn)在成為一切工作的核心”。中央黨史研究室張聞天選集傳記組：《張聞天文集》第2卷，中共黨史出版社，1993年，第266頁。及至1941年春，邊區(qū)各縣大都成立了縣委?？h委書記由“能掌握黨政軍民各方面工作的同志擔(dān)任”，他們“不僅須懂得黨務(wù)，還必須懂得戰(zhàn)爭和政權(quán)工作”。中共中央文獻研究室等編：《建黨以來重要文獻選編》第19冊，中央文獻出版社，2011年，第424頁。根據(jù)邊區(qū)政府的規(guī)定，縣級黨委的工作任務(wù)一般分為總?cè)蝿?wù)、基本工作和具體任務(wù)。

所謂總?cè)蝿?wù)就是爭取抗戰(zhàn)的最終勝利；所謂基本任務(wù)，就是要使陜甘寧邊區(qū)成為“全國抗戰(zhàn)動員的模范邊區(qū)，推動全國積極抗戰(zhàn)，爭取抗戰(zhàn)的勝利”；所謂具體任務(wù)，就是“繼續(xù)發(fā)揚民主，改善群眾生活，提高人民政治文化水平”，要“保證特區(qū)全體人民總動員參加到抗日戰(zhàn)線上去。全特區(qū)的武裝總動員，堅決消滅漢奸、土匪的破壞搗亂，并準備隨時開赴抗日前線去”，要“拿我們抗戰(zhàn)動員的模范榜樣，推動特區(qū)周圍的友軍、友區(qū)群眾、蒙回民族以及全國范圍內(nèi)的廣大群眾積極參加抗戰(zhàn)，爭取抗戰(zhàn)的勝利。”《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第428～431頁。同時，中共要求縣級黨委工作的中心，要放在對政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上。縣級黨委不能逾越政權(quán)組織徑直下達命令和指示，縣級黨委的一切決議必須經(jīng)過全體黨員召開政府會議或參議會來確定，如果必須執(zhí)行某項決議，只能在會議上通過說服的辦法，及至多數(shù)同意才能通過，“才能發(fā)生效力”。如果黨委沒有說服，所提意見未被參議會及政府成員中的大多數(shù)接受，則必須堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，決不能“違反民主集中制的原則”。對于政權(quán)機關(guān)中的黨員，也必須與黨外人士展開協(xié)商合作，注意傾聽黨外開明人士的意見和建議，與他們共同協(xié)商解決問題。在此過程中，同樣需要遵從民主集中制的原則，特別要注意“使黨外人士有職有權(quán)，敢于說話，敢于負責(zé)。反對一切不遵〈尊〉重別人職權(quán)，不傾聽別人意見，不與別人商量問題，一意孤行把持包辦的現(xiàn)象?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻卷·下），中共黨史資料出版社，1990年，第533頁。

邊區(qū)縣長在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，既要開展縣級政務(wù)工作，又要進行縣域社會的各項建設(shè)工作，同時還面臨著復(fù)雜多變的統(tǒng)戰(zhàn)工作和軍事斗爭。工作之繁雜，任務(wù)之艱巨不難想見。

1.政務(wù)工作

縣政府作為推行中共政務(wù)之樞紐，執(zhí)行中共的施政綱領(lǐng)，健全縣鄉(xiāng)行政機構(gòu)，匯報縣政工作等事由，是邊區(qū)縣長政務(wù)工作的主要內(nèi)容。

制定施政方針與計劃，是縣長政務(wù)工作的首要內(nèi)容。陜甘寧邊區(qū)縣級政府的施政綱領(lǐng)，一般可分為兩種情況：一是依據(jù)上級政府的施政綱領(lǐng)為藍本，通過縣長的名義闡述和發(fā)布縣政府的具體施政計劃和方針；二是根據(jù)本縣的實際情況，通過召開縣級參議會，具體制定與本縣實際相結(jié)合的施政計劃與方針?？h長在制定本縣施政綱領(lǐng)時，既要積極負責(zé)，又要“發(fā)揚創(chuàng)造精神”，要“勇敢任事，切實負責(zé)，有自動性，有創(chuàng)造性，有計劃性，不避難就易，不避重就輕，不要指定做才做，不指定就不做”。甘肅省社會科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第315頁。縣長除了在縣參議會上制定本縣的施政計劃方針，還需在縣級政務(wù)會議、區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)系會議上布置短期內(nèi)的施政計劃。這種計劃則是經(jīng)常性的。

縣長必須根據(jù)實際情況建立縣政工作制度，合理的縣政工作制度“能使這一行政機構(gòu)成為有機的合理化的組織，有能力而能適應(yīng)客觀需要的政權(quán)組

織”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期?？h政工作制度既包括日常的辦公制度、會議制度，也包括具體的檢查制度和報告制度，還要建立規(guī)范化的巡視制度和學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。通過建立規(guī)范的縣政工作制度，確?？h政工作正常有序地進行。

匯報縣政工作是縣長接受上級政府和普通民眾檢查監(jiān)督的重要途徑。根據(jù)工作報告的內(nèi)容和對象的不同，既有對本縣參議會所作的政府工作報告，也有針對邊區(qū)政府所作的縣政總結(jié)報告，還有一些專題工作報告。從匯報的內(nèi)容來看，縣長的工作報告要涉及民、財、教、建等諸多方面的內(nèi)容。縣長在匯報工作報告時，不能僅談工作成績，也要總結(jié)反思工作中存在的問題與不足，通過工作報告以求得民眾的檢查批評?？h長向上級政府作總結(jié)報告，既是邊區(qū)縣長行政工作的重要組成部分，也是邊區(qū)政府了解縣政工作的重要途徑?？h長在作這種總結(jié)性報告時，尤其要深刻總結(jié)縣政工作中的成績與不足，以便上級政府對縣政工作能有切實地了解和掌握。endprint

2.縣域治理工作

縣長作為邊區(qū)政府樞紐中的重要依靠力量，不僅擔(dān)負著重要的行政工作，而且還承擔(dān)著縣域社會的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。除此之外，他們還擔(dān)負著基層社會的司法審判和治安工作，開展對縣域社會的調(diào)控與治理。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，既有同民主人士和一切抗日人士之間的政治合作，同時也面臨著與國民黨之間的合作與斗爭。因此如何搞好縣域社會的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，是邊區(qū)縣長在縣域治理的過程中始終都面臨的一個棘手問題。正如譚生彬縣長所說：“我擔(dān)任了3年邊區(qū)縣長，工作任務(wù)很重，其中包含大量緊急動員性質(zhì)的工作。我們迎難而上，逐一解決，都較好的完成了任務(wù)。但最具挑戰(zhàn)性的，還是在國共延長縣政府并存時期，與國民黨頑固派縣長周景龍的斗爭。”《一代永恒的生命——紀念譚生彬誕辰100周年》，譚生彬畫傳編輯委員會編印，2012年，第54頁。在陜甘寧邊區(qū)的司法審判程序中，縣長還兼理司法和審判工作。根據(jù)邊區(qū)政府的相關(guān)規(guī)定，各縣各種民、刑、事案件由司法處受理，其中縣長需兼任縣司法處處長，各類案件要“在縣長領(lǐng)導(dǎo)下進行審判”。艾紹潤、高海深主編：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社，2007年，第41頁。特別是一般的案件，諸如刑事犯、偷竊、斗毆等民事案件，皆由縣長受理裁定。

治匪查奸工作也是縣長治理工作的重要任務(wù)。陜甘寧邊區(qū)地處西北，長期以來這里一直是土匪匯聚活躍之地。為了保境安民維持縣域社會的安定秩序，縣長要通過軍事圍剿和說服爭取的辦法來消滅和改造土匪，以保證民眾的生產(chǎn)生活安全。清剿匪患需要積極應(yīng)對，舉凡涉及地方治安、搜查情報和處置敵特等鋤奸保衛(wèi)工作，也是縣長治理工作的重要內(nèi)容。

3.動員戰(zhàn)備工作

陜甘寧邊區(qū)的動員工作，主要目的是為戰(zhàn)爭和軍事服務(wù)。不過軍事動員只是動員工作的一個方面。除此之外，還包括政治、經(jīng)濟、教育、建設(shè)等各種動員工作。

在陜甘寧邊區(qū)的動員工作中，政治動員處于首要地位。其中積極開展教育工作，是政治動員的最主要形式。因此，由縣長領(lǐng)導(dǎo)本縣教育工作，是邊區(qū)政府在經(jīng)過行政管理體制變革之后形成的重要制度安排。政治動員固然重要，包括擴軍、征糧、耕種、支前等事務(wù)性動員，同樣是邊區(qū)縣長“一個極重大工作”。甘肅省社會科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第102頁。邊區(qū)縣長要“把目前的緊急形勢經(jīng)過各種系統(tǒng)在干部中、黨員中、群眾中作深入的解釋，把全特區(qū)的群眾經(jīng)過各種組織形式吸收到抗日戰(zhàn)線上來，使他們參加各種抗戰(zhàn)動員工作，使我們的抗戰(zhàn)變成真正的、全民的、全面的抗戰(zhàn)”?！吨泄碴兏蕦庍厖^(qū)黨委文件匯集》（1937-1939年），中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第76頁。由此可見，動員工作構(gòu)成了縣長工作的重中之重。

縣長既是縣政工作的領(lǐng)導(dǎo)者，也是武裝保衛(wèi)工作的執(zhí)行者和參與者。根據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府的相關(guān)規(guī)定：“人民武裝應(yīng)以縣為最民主組織單位，歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)與指揮”，政府有權(quán)指揮同級的人民武裝自衛(wèi)軍與基干自衛(wèi)軍，自衛(wèi)軍“應(yīng)在政府意圖下獨立活動”，平時無戰(zhàn)事，自衛(wèi)軍協(xié)助縣級政府維持一般的社會治安，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭則幫助做戰(zhàn)情工作。甘肅省社會科學(xué)院編：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第161～162頁。縣級自衛(wèi)軍指揮機關(guān)所設(shè)置的自衛(wèi)軍大隊部，一把都要在縣政府內(nèi)安排設(shè)置。在陜甘寧邊區(qū)的不同歷史時期，舉凡縣保安隊大隊長、縣自衛(wèi)軍大隊長以及解放戰(zhàn)爭時期的縣游擊隊隊長，大都由各縣縣長來擔(dān)任。故而戰(zhàn)備工作也成為縣長工作的重要一環(huán)。

4.全方位建設(shè)工作

開展縣域社會的建設(shè)工作是一項極其重要的任務(wù)。對于邊區(qū)縣長而言，“中心工作是決定怎樣擁護軍隊加強軍隊，進行戰(zhàn)爭動員，更加密切軍民關(guān)系，來支持長期的戰(zhàn)爭；是決定怎樣發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，提高文化教育的質(zhì)量，改善人民的生活，來鞏固戰(zhàn)爭的物質(zhì)基礎(chǔ)；是決定怎樣發(fā)揚人民的參政熱忱，監(jiān)督與批評政府，健全各級的民意機關(guān)，使得人民的力量經(jīng)過政權(quán)表現(xiàn)出來，成為戰(zhàn)勝敵人的武器。”《慶祝邊區(qū)參議會開幕》，《解放日報》1941年11月16日。

在這一總方針的指導(dǎo)下，邊區(qū)政府明確要求“縣（市）長和區(qū)長必須把選舉工作當(dāng)作中心工作，負責(zé)地指導(dǎo)與檢查，切不可把它交給選舉委員會就不管”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第52頁。因此，如何領(lǐng)導(dǎo)和加強鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)，健全鄉(xiāng)村民意機關(guān)，就成為縣長的一項重要職責(zé)。在經(jīng)濟建設(shè)方面，縣長要積極組織變工、開墾荒地、促進鄉(xiāng)村社會農(nóng)業(yè)的發(fā)展；興修水利、植樹造林，實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益與社會效益；創(chuàng)辦合作社，實現(xiàn)農(nóng)民的增收；創(chuàng)辦工業(yè)副業(yè)，促進當(dāng)?shù)厣鐣慕?jīng)濟發(fā)展；活躍商業(yè)金融，提升群眾生活等等，所有這些都是縣長開展經(jīng)濟建設(shè)工作的核心內(nèi)容。而加強文化教育建設(shè)，既是中共在陜甘寧邊區(qū)時期始終都在強調(diào)的一項政策，也是邊區(qū)縣長一以貫之的重要任務(wù)。與此同時，如何治理鄉(xiāng)村社會問題，諸如改造二流子、創(chuàng)辦醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)、破除封建迷信、開展賑濟災(zāi)荒和安置移民難民、優(yōu)待抗屬等鄉(xiāng)村社會保障等問題，也是縣長推進鄉(xiāng)村社會建設(shè)的一項系統(tǒng)工程。

陜甘寧邊區(qū)成立之初，林伯渠就曾指出，為著實現(xiàn)目前新的偉大的任務(wù)，“必須要求政府工作人員充分進行民主的工作方式與方法”。林伯渠：《由蘇維埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。邊區(qū)縣長的工作方式，同樣體現(xiàn)著大時代背景下的訴求和特征。慶陽縣長蘇耀亮親自種棉花，就受到了人們的一致稱贊，《新華日報》曾用詩化的語言以《縣長替我種棉花》為題作了報道?！犊h長替我種棉花》，《新華日報》1943年11月18日。更有如延長縣焦生炳縣長拾糞之事，這在當(dāng)時也引起了從國統(tǒng)區(qū)而來的一些記者們的關(guān)注。趙超構(gòu)就指出，焦生炳是從土地革命時“翻身出來的干部”，在陜甘寧邊區(qū)可以算是一位名人，因為作為縣長的焦生炳“親自參加擔(dān)糞、翻地、鋤草、收割……縣長是否應(yīng)該擔(dān)糞，這是值得我們應(yīng)該考慮的問題。不過邊區(qū)有這么一位縣長，也是我們應(yīng)該知道的?！壁w超構(gòu)：《延安一月》，上海書店，1992年，第50頁。邊區(qū)縣長的這些做法，就是他們領(lǐng)導(dǎo)群眾開展各項建設(shè)工作的具體體現(xiàn)，也是他們工作作風(fēng)的客觀標識。endprint

關(guān)于中共干部的工作作風(fēng)，有論者認為，在延安時期的共產(chǎn)主義革命中，工作方式與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，是中共取得驚人成就的重要表征。Carl E. Dorris， “Peasant Mobilization in North China and the Origins of Yenan Communism，” The China Quarterly， no.68， 1976. 應(yīng)該說這樣的認識是中肯的。中共干部是從群眾中來，又到群眾中去的。他們既是群眾的領(lǐng)袖，又是群眾路線的執(zhí)行者。進一步講，邊區(qū)的干部是從群眾中脫穎而出的，而不是從學(xué)?；蛐姓C關(guān)培養(yǎng)出來的。真正好的干部是在領(lǐng)導(dǎo)群眾的實際工作中造就的，是在為民眾謀發(fā)展得實惠的基礎(chǔ)上成就自己的。正是在服務(wù)民眾的過程中形成的這種工作方式，造就了諸如“紡織能手”陳玉山（環(huán)縣）、“鐵人縣長”劉永培（淳耀）、“文化學(xué)習(xí)模范”李積成（新寧）等一個個模范縣長。正如艾青所說：“在八年戰(zhàn)爭的時間里，我們已成長了無數(shù)新的人物，他們的出身，在舊社會里顯得很卑微，但由于他們受苦最深，對抗戰(zhàn)最堅決，為人民服務(wù)的思想也最徹底，進步最快，都成了有力干部?！卑啵骸断s之歌》，內(nèi)蒙古人民出版社，1998年，第61頁。質(zhì)而言之，正是這個時代造就了這樣的縣長，也正是這樣的縣長造就了這樣的時代。

四、邊區(qū)縣長的施政成效與歷史局限

陜甘寧邊區(qū)縣長，作為開展具體工作的地方干部，可謂是真正的親民治事之“官”。長期的革命斗爭與艱苦生活，造就了他們吃苦耐勞的工作方式，塑造了他們?yōu)槿嗣穹?wù)的工作理念，并在陜甘寧邊區(qū)的基層舞臺上，凸顯著他們艱苦奮斗的生活軌跡和與民眾同甘共苦的生活作風(fēng)。

戰(zhàn)時陜甘寧邊區(qū)縣長，是抗敵斗爭中的一支重要力量，他們在抗敵御侮方面有著不俗的表現(xiàn)。地處黃河之濱的吳堡縣，是陜甘寧邊區(qū)的重要門戶。為了保衛(wèi)河防守護陜甘寧邊區(qū)，吳堡縣長王恩惠親自參與到保衛(wèi)河防的這一斗爭中。據(jù)綏德專署向邊區(qū)政府的報告，當(dāng)吳堡縣河防工事被日軍毀壞后，王縣長“動員民夫搶修工事，不顧敵人炮火威脅，并親身背石填土，迅速將工事修復(fù)，擊退敵人”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第6輯，檔案出版社，1988年，第74～75頁。正是這次廣泛動員，構(gòu)筑了一堵銅墻鐵壁的吳堡河防，最終守住了陜甘寧邊區(qū)的東大門，保衛(wèi)了中共中央與陜甘寧邊區(qū)的安全。

集中力量開展經(jīng)濟建設(shè)，是邊區(qū)縣長“頭等重要的任務(wù)”。延安地區(qū)民政局編：《陜甘寧邊區(qū)民眾工作資料選編》，陜西人民出版社，1992年，第73頁。合水縣長高朗亭一方面“將經(jīng)濟建設(shè)工作放為經(jīng)常工作之中心，動員全體人民及干部熱情積極地參加這一工作”，《合水縣十七個月的工作報告》，慶陽檔案館藏檔案，地檔209卷。另一方面大力發(fā)展地方工業(yè)建設(shè)，出臺相關(guān)措施扶持和保護地方工業(yè)。清澗縣縣長黃靜波被選為模范縣長，就是由于他不僅在開荒和組織“二流子”生產(chǎn)中成績卓著，而且在推動清澗縣的紡織、植樹、牧畜、合作社等方面都有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。馬驥主編：《陜甘寧邊區(qū)三邊分區(qū)史料選編》上，定邊縣文史資料研究委員會編，2007年，第202～203頁。華池縣長李培福，雖是一為縣長，但卻扛著一把镢頭上午勞動下午辦公。華池縣每年上繳邊區(qū)的公糧都在增加，對抗戰(zhàn)的貢獻也在逐年增加。除此之外，舉凡創(chuàng)辦工商業(yè)，發(fā)展文化教育事業(yè)，掃除全縣文盲，搞衛(wèi)生運動和生產(chǎn)建設(shè)等各項任務(wù)，都不打折扣地執(zhí)行?；诖?，李培福被稱作是“對革命事業(yè)忠誠、埋頭苦干的精神、切實樸素的作風(fēng)、積極性高，責(zé)任心強”的縣長?！度A池干部積極肯干，每次工作最先完成》，《解放日報》1943年8月5日。

戰(zhàn)時縣長要“打開腦筋，多想問題”，濱海區(qū)黨委、軍區(qū)政治部編：《論領(lǐng)導(dǎo)方法》，山東新華書店，1949年，第48頁。積極創(chuàng)造實際經(jīng)驗，為邊區(qū)發(fā)展提供鮮活的經(jīng)驗素材。放眼當(dāng)時的《解放日報》，有關(guān)縣長推廣工作經(jīng)驗的文章俯拾即是。如清澗縣長黃靜波所撰《領(lǐng)導(dǎo)清澗區(qū)鄉(xiāng)政府工作的幾點經(jīng)驗》、定邊縣長吳志淵所撰《定邊修水漫地的經(jīng)驗》、延安縣長劉秉溫所撰《三年來我們怎樣建設(shè)延安縣》、延川縣長辛蘭亭所撰《論延川縣的變化生產(chǎn)》等文章，都是他們在實際工作中的經(jīng)驗總結(jié)。這些經(jīng)驗總結(jié)，不僅為其他縣份提供了鮮活的素材，更是中共制定方針政策的重要依據(jù)。尤其值得一提的是延安縣長劉秉溫推動創(chuàng)辦的延安南區(qū)合作社，因其卓有成效的業(yè)績和社會效益，成為抗日根據(jù)地爭相學(xué)習(xí)的典型?！督夥湃請蟆愤€專門發(fā)表社論，要求各根據(jù)地向南區(qū)合作社學(xué)習(xí)。社論指出：“只要每個縣抓住一個基礎(chǔ)好的合作社為對象，切實徹底總結(jié)過去的工作，發(fā)揚成績，糾正缺點，向南區(qū)合作社學(xué)習(xí)，并依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，造就各個縣的南區(qū)合作社，以影響其他。只要黨政重視合作社工作的改進，認真的加以領(lǐng)導(dǎo)和幫助，不久的將來，一定會有更多的南區(qū)合作社?！薄断蚰蠀^(qū)合作社學(xué)習(xí)》，《解放日報》1943年2月20日。

邊區(qū)縣長作為重要的地方干部，他們的工作方式和工作作風(fēng)也是推動基層社會變革的重要因素?？h長不僅親自參加勞動，而且還主動拾糞挑糞。民眾見此情形不無感慨地說，“自古以來沒見過縣長擔(dān)糞”，如今縣長都在擔(dān)糞，我們更應(yīng)當(dāng)加緊生產(chǎn)建設(shè)邊區(qū)；靖邊縣召開勞動英雄大會，不少人被選為勞動英雄并接受靖邊縣長的頒獎，一位農(nóng)民說：“受苦人，縣長親自頒獎，場面又這么大，從古以來，也沒有這回事！現(xiàn)在勞動英雄實在頂秀才了！”蘇奮：《一句話打動農(nóng)民的心》，《解放日報》1943年5月25日。邊區(qū)縣長的工作作風(fēng)和實際印象，不僅成為民眾競相選舉他們擔(dān)任縣長的理由，也是群眾日常生活中效仿的榜樣。華池縣一位農(nóng)民教育自己的兒子說：“你知道咱家是怎樣從革命中翻身起來的嗎？鄉(xiāng)上的人，李縣長，他們誰個不清楚咱家的過去。拴娃，你也應(yīng)該記得呀……好好地念書吧，長大了要學(xué)李縣長他們那樣”。楊正發(fā)主編：《華池紅色通訊》，甘肅人民出版社，2007年，第87頁。

邊區(qū)縣長的施政成效可圈可點，從另一層面來講，也是時代賦予他們的使命和職責(zé)。正所謂“偉大的大時代，偉大的戰(zhàn)爭，正在給偉大的民族以偉大的改造，這在民族戰(zhàn)爭中涌現(xiàn)出的千百萬優(yōu)秀的干部身上反映出來”。小瀟：《大時代的干部問題》，上海雜志公司，1938年，第10頁。正是抗戰(zhàn)這樣的大時代，造就了邊區(qū)縣長這種獨特的工作方式與作風(fēng)；當(dāng)然，也可以說，正是這樣的縣長造就了這樣的大時代。然而，時代的潮流盡管浩浩蕩蕩，曾經(jīng)的傳統(tǒng)卻藕斷絲連。在陜甘寧邊區(qū)縣長身上，也能或多或少的尋覓到傳統(tǒng)的蹤跡。endprint

領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和干部的主要任務(wù)是掌握貫徹政策之執(zhí)行，積累和總結(jié)經(jīng)驗，但有些縣長即便是對財政稅收這一重要問題，竟也認為“稅局只收一半稅就可以了，不要太認真”?！蛾兏蕦幐锩鶕?jù)地工商稅收史料選編》第7冊，陜西人民出版社，1987年，第179頁。這種“缺乏政策觀點，工作疲蹋，責(zé)任心不夠”的認識，一如林伯渠所說，“也幾乎是普遍存在的問題”。B11林伯渠：《林伯渠文集》，華藝出版社，1996年，第567、566頁。甘泉縣長惠居良因?qū)扯窢幭麡O，附和群眾落后意見，認為“游擊隊不要打敵人，免得惹禍”，“破路不頂事，今天破了明天又修起”等，未按照上級指示布置反清剿斗爭，致使公家物資、游擊隊遭受嚴重損失，干部家屬未及轉(zhuǎn)移，結(jié)果干部投敵與被俘甚多?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第226～227頁。

如果說在中共的話語體系中，不接近民眾、不了解情形，做事敷衍、緩慢行事等等做法都叫作官僚主義，那么從上述一些縣長中體現(xiàn)出來的傾向，顯然也具有官僚主義的標簽。事實上還不僅如此，與官僚主義伴隨而行的享樂主義與貪腐之風(fēng)，同樣在一些縣長身上體現(xiàn)著。馬文瑞就曾指出：有一個縣長拿公家錢自己做買賣，而且做的是特貨買賣。《馬文瑞文選》第1卷，陜西人民出版社，1998年，第47頁。鹽池縣長曹建勛在破獲賭博案后，將罰款大洋79元據(jù)為己有，“一文也沒有登記”。在另一宗賭博案中，又將200元罰款僅登記120元?！斗磳ω澪坌袨椤}池曹縣長撤職》，《新中華報》1938年2月10日。甘泉縣長路思溫，其妻在甘泉生產(chǎn)社只工作三個月，從未經(jīng)組織同意脫離生產(chǎn)，但路縣長卻給她妻小每月預(yù)算保育費。而按保育條例，婦女未經(jīng)組織同意脫離生產(chǎn)工作，不批發(fā)保育費，而路縣長卻把選舉費支用去220元?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第5輯，檔案出版社，1988年，第39～40頁。

審視中共革命根據(jù)地的縣長群體，他們盡管同基層民眾保持著密切聯(lián)系，但是與下級的溝通卻依然凸顯著“長官意志”。曾任綏德縣推事的劉漢鼎回憶，一位縣長自己把案件的性質(zhì)定錯了，還不聽推事的正確意見，固執(zhí)己見，訓(xùn)斥司法人員鬧獨立性。楊永華、方克勤：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿（訴訟獄政篇）》，法律出版社，1987年，第19頁。有的縣長在向下級布置任務(wù)時，常?？磮蠹垼熬筒唤o下級發(fā)指示了，只簡單的通知他們，研究那一篇文章”。丁玲：《我們需要雜文》，《解放日報》1945年5月17日。干部開展整風(fēng)時，有縣長更是武斷定論：“統(tǒng)戰(zhàn)部的干部全體是特務(wù)！”《中共中央西北局文件匯集（1944年）》，中央檔案館、陜西省檔案館編印，1994年，第416頁。這種“長官意志”的后果是造成上下之間關(guān)系緊張，“由于上下關(guān)系存在著不密切、隔閡、甚至脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政權(quán)中各行其是的無紀律狀態(tài)和經(jīng)驗主義就必然存在著?！盉11由于上下級關(guān)系的隔膜，一些縣級干部疏于了解基層社會的一般情形，甚至群眾已與土匪連在一起聚眾謀變也毫不知情，以致釀成環(huán)縣事變。邊區(qū)政府在調(diào)查之后指出，環(huán)縣事變之因盡管復(fù)雜，但是縣長楊玉亭“和縣府干部關(guān)系不好。因此，工作成為形式的?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第2輯，檔案出版社，1987年，第336頁。

縣長原本是民選產(chǎn)生的，但是中共革命根據(jù)地的民主，多半只是動員民眾的一種手段，民眾在運用民主的過程中，他們經(jīng)常關(guān)注的是合理性的目的與正當(dāng)性的道義，反而經(jīng)常忽視規(guī)則性的民主的和嚴密性的程序。在這種情形之下，盡管縣長的執(zhí)政理念是民主的，但行為卻經(jīng)常是反民主的。正如林伯渠所說，邊區(qū)民主“質(zhì)量雖然高，民主的制度卻未正規(guī)化”。由于“正規(guī)的民主制未健全，民主實質(zhì)也沒有正規(guī)的附麗，形式與內(nèi)容發(fā)生矛盾。因而個別不民主的現(xiàn)象——如強迫命今、少數(shù)人包辦、形式主義、官僚主義也就相繼發(fā)生?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)政府文件選編》第3輯，檔案出版社，1987年，第176頁。當(dāng)年能有這樣的認識誠屬可貴，同時也更值得今人重新咀嚼反思。

作者單位：天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

責(zé)任編輯：黃曉軍endprint