唐要家　徐燕

內(nèi)容提要改革非效率再分配制度是中國(guó)構(gòu)建更具包容性社會(huì)的重要內(nèi)容。在不完全市場(chǎng)化背景下，中國(guó)供熱行業(yè)福利性供熱利益平衡的“天秤模式”造成政府、企業(yè)、居民三者之間的矛盾沖突和高制度維持成本。由于福利性供熱體制的初始設(shè)計(jì)帶有明顯的群體歧視性，原本公平導(dǎo)向的制度變成不公平的主因，造成社會(huì)群體割裂和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)私利導(dǎo)向的改革阻礙，從而使制度變遷缺乏改革動(dòng)力，非效率不公平的再分配格局得到強(qiáng)化。為此，需要深化改革，重構(gòu)與市場(chǎng)化相適應(yīng)的利益再平衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞福利供熱利益沖突利益集團(tuán)市場(chǎng)化改革

〔中圖分類號(hào)〕F269.22〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）06-0035-09

一、問(wèn)題提出

目前，關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析主要關(guān)注點(diǎn)在于中國(guó)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，如財(cái)政分權(quán)體制、民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)等所謂的中國(guó)模式問(wèn)題，這些理論分析更多基于西方的市場(chǎng)化理論來(lái)解釋中國(guó)模式的成功之處，但是對(duì)于中國(guó)改革不成功的領(lǐng)域則關(guān)注不多，這些領(lǐng)域的問(wèn)題往往更具中國(guó)化而非西方模式的中國(guó)化應(yīng)用。在制造業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，由于存在巨大的市場(chǎng)盈利空間，只要政府放松進(jìn)入限制，誘致性制度變遷便會(huì)自動(dòng)發(fā)生并實(shí)現(xiàn)制度變革，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析只需解釋中國(guó)是如何創(chuàng)造了利益激勵(lì)和實(shí)現(xiàn)放松管制的。在供熱等公用事業(yè)領(lǐng)域，由于行業(yè)承擔(dān)了部分社會(huì)性職能，其并不存在誘致性制度變遷的市場(chǎng)化利益激勵(lì)，因此利益平衡便成為改革面對(duì)的最大障礙。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析必須解釋制度背后不同主體的利益格局及其變化，即我們不僅要關(guān)注一種制度本身的有效與無(wú)效，而且更要關(guān)心為什么無(wú)效的制度得以維持而有效的制度未能得以發(fā)展，尤其是需要解釋其背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。

中國(guó)改革30多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)顯示，市場(chǎng)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)福利提高的基礎(chǔ)。在發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)資源優(yōu)化配置決定性作用的新一輪市場(chǎng)化改革中，政企不分、國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、政府嚴(yán)格管制的城市公用事業(yè)行業(yè)成為改革的重點(diǎn)。目前供熱行業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)化改革嚴(yán)重滯后的行業(yè)，也是嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)效率、節(jié)能減排和社會(huì)公平的突出領(lǐng)域。2000年以來(lái)，盡管?chē)?guó)家先后推出了市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革措施，先后發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》《關(guān)于進(jìn)

一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見(jiàn)》《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》等文件，提出了熱計(jì)量改革、采暖費(fèi)補(bǔ)貼改革、煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)等改革舉措，但供熱行業(yè)改革還是陷入了步履維艱的困境，僅有的改革任務(wù)基本沒(méi)有完成。曹建軍：《城市供熱體制改革與監(jiān)管問(wèn)題研究》，《中國(guó)物價(jià)》2011年第1期。目前，供熱行業(yè)成為北方供熱省份地方政府頭疼、企業(yè)抱怨、百姓不滿意的重要領(lǐng)域。那么供熱體制相關(guān)利益方都不滿意的原因是什么？供熱體制市場(chǎng)化改革為何嚴(yán)重滯后？

對(duì)于能源、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、衰退產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域政府實(shí)施的非效率再分配政策問(wèn)題，國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出了很多不同的解釋。希爾曼對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策分析指出，非效率再分配是政府官員追求政治支持最大化的結(jié)果。Hillman Arye， “Declining Industries and Political-Support Protectionist Motives，” American Economic Review， vol.72， no.5， 1982， pp.1180～1187.羅德瑞克對(duì)關(guān)稅和貿(mào)易補(bǔ)貼政策的分析指出，政府對(duì)非效率再分配的承諾是一種限制整體再分配的約束機(jī)制；Rodrik Dani， “Tariffs， Subsidies and Welfare with Endogenous Policy，” Journal of International Economics， vol.21， no.3， 1986， pp.285～299.迪克西特等采用共同代理模型分析指出，無(wú)效率再分配是利益集團(tuán)之間以及利益集團(tuán)與政治家之間相互交易的結(jié)果；A.Dixit， G.M. Grossman and E.Helpman， “Common Agency and Coordination，” Journal of Political Economy， vol.105， no.4， 1997， pp.752～769.阿西莫格魯和羅賓遜指出，當(dāng)制度無(wú)法對(duì)未來(lái)政策做出承諾且利益集團(tuán)的政治影響取決于組織規(guī)模時(shí)，無(wú)效率再分配是利益集團(tuán)維持未來(lái)政治權(quán)勢(shì)的工具；Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.羅賓遜和托微克對(duì)資源開(kāi)發(fā)與政治激勵(lì)關(guān)系的分析指出，無(wú)效率再分配是政治家贏得選票的方式，資源稟賦并不根本上決定一個(gè)國(guó)家的繁榮。Robinson James and Torvik Ragnar， “Political Foundations of the Resource Curse，” Journal of Development Economics， vol.79， no.2， 2006， pp.447～468.這些分析都是基于代議制民主的制度前提來(lái)進(jìn)行的，其并不能有效解釋中國(guó)由傳統(tǒng)中央集權(quán)的管制經(jīng)濟(jì)向適度分權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中某些領(lǐng)域的非效率再分配長(zhǎng)期保持的內(nèi)在邏輯。

二、福利供熱體制利益平衡的天秤模式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)采用了蘇聯(lián)模式的福利性供熱體制，其由三個(gè)基本的互補(bǔ)性制度構(gòu)成：一是房屋公有制度，員工的單位身份終身不變，單位實(shí)行福利性公有住房制度，公有住房計(jì)劃分配給員工居住，供熱是公有住房不可分割的組成部分；二是供熱企業(yè)政企不分，供熱單位往往是政府投資建設(shè)或機(jī)關(guān)企事業(yè)單位自建自供，供熱單位實(shí)行事業(yè)化或后勤化運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有獨(dú)立的企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)追求；三是燃料價(jià)格和供熱價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管制，燃料供需實(shí)行計(jì)劃調(diào)配。這三個(gè)制度構(gòu)成了穩(wěn)定的制度互補(bǔ)體系，政企不分的供熱企業(yè)、計(jì)劃管理的燃料供給體制、財(cái)政支付下的單位付費(fèi)是保證福利供熱體制有效運(yùn)行和平衡政府、企事業(yè)單位、居民三者之間利益平衡的重要互補(bǔ)性制度安排。endprint

改革開(kāi)放以來(lái)，由于住房的商品化和用工制度的市場(chǎng)化，以及煤炭?jī)r(jià)格的放開(kāi)和供熱主體的多元化，傳統(tǒng)福利供熱體制的互補(bǔ)性制度發(fā)生了改變，但是福利性居民用熱供給體制沒(méi)有變化，為此政府主要是采用供熱價(jià)格管制和財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持福利性供熱。出于社會(huì)目標(biāo)，各級(jí)地方政府都對(duì)居民供熱價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格的管制，供熱企業(yè)與居民用戶之間是非市場(chǎng)化交易，政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼手段來(lái)維持供給方和需求方之間的利益平衡，政府補(bǔ)貼成為平衡各方利益沖突和維持供熱體制平衡的核心。但是由于燃料價(jià)格的波動(dòng)，在“市場(chǎng)煤+計(jì)劃熱”的雙軌體制下，這一利益平衡體制卻成為加劇不同利益群體矛盾的根本誘因。

在價(jià)格充分聯(lián)動(dòng)或完全市場(chǎng)化的背景下，供熱行業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)利益平衡，假設(shè)生產(chǎn)者利益為Wp，消費(fèi)者利益為Wc，則平衡公式為Wp=Wc。

在“市場(chǎng)煤+計(jì)劃熱”雙軌制體制下，盡管?chē)?guó)家確立了煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在煤炭?jī)r(jià)格上漲的時(shí)候，出于保供應(yīng)和保民生目標(biāo)的平衡，政府不會(huì)讓供熱成本完全通過(guò)供熱價(jià)格疏導(dǎo)出去，而是有限提高供熱價(jià)格。在不充分價(jià)格聯(lián)動(dòng)的情況下，企業(yè)的收益會(huì)下降Δwp1，此時(shí)供給側(cè)出現(xiàn)不平衡，為此政府需要對(duì)由于煤炭?jī)r(jià)格上漲造成的供熱企業(yè)虧損提供完全或大部分的補(bǔ)貼ΔSP1，以保證熱力供應(yīng)；同時(shí)，由于低價(jià)格用熱，消費(fèi)者的福利會(huì)增加Δwc1，但出于政治考慮，政府并不會(huì)通過(guò)征稅等方式將這部分收益拿走。在價(jià)格調(diào)整過(guò)程中，為了消除由于名義供熱價(jià)格上漲給部分低收入群體造成的不利影響，政府還會(huì)向部分低收入群體提供采暖費(fèi)補(bǔ)貼ΔαSc1。此時(shí)，供熱行業(yè)平衡公式為：

Wp-Δwp1+ΔSP1=Wc+Δwc1+ΔαSc1

此時(shí)的政府財(cái)政補(bǔ)貼支出額為：

S1=ΔSP1+ΔαSc1

當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格下跌時(shí)，政府出于減少財(cái)政支出和維持財(cái)政周期性平衡的需要，并不會(huì)及時(shí)充分地調(diào)低供熱價(jià)格。此時(shí)，由于價(jià)格不變、成本下跌，供熱企業(yè)的福利會(huì)增加Δwp2，對(duì)此政府則相應(yīng)減少給供熱企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼額ΔSP2；同時(shí)由于供熱價(jià)格沒(méi)有與供熱成本變化同步調(diào)整，消費(fèi)者支付了相對(duì)高的供熱價(jià)格，則消費(fèi)者福利會(huì)損失Δwc2。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府不會(huì)取消煤炭?jī)r(jià)格上漲時(shí)的補(bǔ)貼額ΔαSc1。此時(shí)，供熱行業(yè)利益平衡公式為：

Wp+Δwp2-ΔSP2=Wc-Δwc2+ΔαSc1

此時(shí)的政府財(cái)政補(bǔ)貼支出額為：

S2=-ΔSP2+ΔαSc1

不完全市場(chǎng)化下福利供熱利益平衡“天秤模式”要保證穩(wěn)定運(yùn)行需要具備嚴(yán)格的條件，一是政府具有充足財(cái)政資源，或者在政府財(cái)政支出預(yù)算給定下，供熱利益平衡的財(cái)政成本比重較低或總量穩(wěn)定；二是供熱行業(yè)上游燃料價(jià)格穩(wěn)定或者政府能對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格管制；三是利益平衡“天秤模式”不會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)和環(huán)境代價(jià)。但中國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革和供熱行業(yè)改革滯后帶來(lái)的制度不匹配，使“天秤模式”成為一種高成本和脆弱性的利益平衡機(jī)制。

首先，煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化帶來(lái)的燃料價(jià)格波動(dòng)不斷地引發(fā)企業(yè)、用戶和政府之間復(fù)雜的利益沖突。政府價(jià)格管制出于維持社會(huì)穩(wěn)定和獲得公眾支持考慮，對(duì)居民用戶的用熱一方面維持相對(duì)較低的供熱價(jià)格，另一方面不管煤炭?jī)r(jià)格是漲是跌，給予居民用戶的低價(jià)隱性補(bǔ)貼只能增加不能減少，居民供熱補(bǔ)貼呈現(xiàn)出明顯的剛性特征。在煤炭?jī)r(jià)格上漲時(shí)，政府為了保供應(yīng)，要全部或大部分為供熱企業(yè)由于高成本供熱所帶來(lái)的虧損買(mǎi)單；同時(shí)為了保穩(wěn)定，需要消除由于供熱價(jià)格上調(diào)對(duì)部分低收入群體支出增加的影響，要為這部分居民提供供熱補(bǔ)貼，保證其支出狀況不變。在煤炭?jī)r(jià)格下跌時(shí)，政府會(huì)減少對(duì)供熱企業(yè)的補(bǔ)貼，但供熱價(jià)格也不會(huì)及時(shí)下調(diào)，居民用戶則支付了不合理的高價(jià)格（見(jiàn)表1）。

其次，地方政府維持利益平衡的財(cái)政成本日益增加，制度存續(xù)成為巨大的挑戰(zhàn)。在財(cái)政分權(quán)體制下，供熱補(bǔ)貼是地方政府重要的財(cái)政支出，隨著城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)和供熱成本的增加，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)將日益沉重。如哈爾濱市從2001-2012年僅低保戶供熱補(bǔ)貼就累計(jì)達(dá)6億元，每年平均5000萬(wàn)元左右，而由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩，2013年哈爾濱市本級(jí)地方財(cái)政預(yù)算收入?yún)s僅為211.4億元。北京市2013年全市供暖補(bǔ)貼為30億元，由財(cái)政資金直接撥發(fā)給供熱企業(yè)，如果全部實(shí)現(xiàn)“煤改氣”，則由于燃?xì)夤岬母叱杀?，北京市每年需要的補(bǔ)貼額將高達(dá)100億元左右。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《不同燃料形式集中供熱成本價(jià)格研究》（研究報(bào)告），2014年。因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)不完全市場(chǎng)化的過(guò)渡階段，福利性供熱利益平衡的“天秤模式”面臨日益嚴(yán)重的失衡性風(fēng)險(xiǎn)，政府面對(duì)的利益平衡維護(hù)成本日益增加。

再次，供熱利益平衡“天秤模式”具有較高的環(huán)境成本。在利益再平衡“天秤模式”下，對(duì)供熱價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管制是重要的基礎(chǔ)，但政府不恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制則進(jìn)一步扭曲了微觀主體的減排激勵(lì)，從而使供熱減排喪失了微觀基礎(chǔ)，產(chǎn)生了逆向的減排激勵(lì)問(wèn)題。在價(jià)格管制下，企業(yè)減排成本無(wú)法通過(guò)價(jià)格來(lái)合理傳導(dǎo)出去，一個(gè)企業(yè)越是提供環(huán)保的供暖，其成本越高，則企業(yè)收益將越低。無(wú)論煤炭?jī)r(jià)格是上漲還是下降，越是采用低成本高能耗高污染的技術(shù)設(shè)備，越是采用低價(jià)格劣質(zhì)煤，供暖企業(yè)的收益則越高。因此，不予節(jié)能減排成為企業(yè)的占優(yōu)行為選擇。由此，供熱成為北方地區(qū)冬季霧霾加劇的主因，如在2010-2014年間，北京市供暖期PM2.5平均濃度比非供暖期增長(zhǎng)了23%～179%，冬季供暖期的PM2.5 濃度比非供暖時(shí)期的濃度（5年平均）要高出53.5%。北京大學(xué)統(tǒng)計(jì)科學(xué)中心：《空氣質(zhì)量評(píng)估報(bào)告：北京城區(qū)2010-2014年P(guān)M2.5污染狀況研究》，2015年3月。嚴(yán)重的供暖大氣污染還使中國(guó)北方居民付出巨大的健康成本，北方供暖地區(qū)人均壽命比供暖分界線（淮河）以南的南方人至少低5.5年。Douglas Almond， Yuyu Chen， Michael Greenstone and Hongbin Li， “Winter Heating or Clean Air？ Unintended Impacts of Chinas Huai River Policy，” American Economic Review， vol.99， no.2， 2009， pp.184～190.endprint

歷史上，福利供熱體制在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的東歐國(guó)家和俄羅斯等獨(dú)聯(lián)體國(guó)家也較為常見(jiàn)，但由于下列原因而逐步被廢除：供熱企業(yè)缺乏降本增效的動(dòng)力并有激勵(lì)虛報(bào)成本或過(guò)度投資，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼支出增加；不能激勵(lì)用戶提高終端用熱效率；歧視性居民供熱補(bǔ)貼會(huì)帶來(lái)對(duì)社會(huì)公平的巨大傷害；補(bǔ)貼支出擠占了用于其他更需要社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政資金。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、世界銀行、全球環(huán)境基金：《中國(guó)強(qiáng)化集中供熱行業(yè)監(jiān)管的制度模式》，2009年，第98頁(yè)。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，盡管福利性供熱體制的制度基礎(chǔ)已經(jīng)逐步喪失，政府維持利益平衡的“天秤模式”的成本越來(lái)越高，制度基礎(chǔ)越來(lái)越脆弱，但由于缺乏市場(chǎng)化改革的動(dòng)力和改革政策實(shí)施的合力，其成為中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘。

三、福利性供熱體制的多元利益沖突與改革乏力

阿西莫格魯和羅賓遜指出，分配沖突是政治和制度的首要問(wèn)題，而無(wú)效率再分配形成機(jī)制則是制度的核心問(wèn)題。Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.不同的制度設(shè)計(jì)決定了社會(huì)中不同主體對(duì)社會(huì)生活中各種利益的分享，每一種制度都具有相應(yīng)的分配效應(yīng)。因?yàn)橹贫茸兏锏目尚行约捌浞峙浣Y(jié)果很大程度上取決于既得利益群體的行為激勵(lì)及其政治影響力，解釋供熱體制改革困局必須分析這一制度背后的復(fù)雜利益沖突及其制度性運(yùn)行的改革動(dòng)力耗散機(jī)制。因此，制度分析必須解釋兩個(gè)一般性問(wèn)題：一是制度使哪些人系統(tǒng)獲益，二是受益人如何維持這些既得利益。

1.供熱行業(yè)的多元利益沖突

供熱體制改革涉及不同居民群體之間、不同所有制企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間、中央與地方之間復(fù)雜的利益沖突，由于非對(duì)稱的初始制度設(shè)計(jì)，造成社會(huì)群體割裂和改革動(dòng)力喪失。

（1）歧視性供熱付費(fèi)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)人為割裂了作為消費(fèi)者的公眾群體

從北方供熱省份的供熱對(duì)象來(lái)說(shuō)，由于初始制度設(shè)計(jì)，居民被人為分割為兩部分：一部分是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國(guó)有企業(yè)員工構(gòu)成的“體制內(nèi)人員”；另一部分為非國(guó)有企業(yè)員工、自由職業(yè)者、進(jìn)城農(nóng)民工，乃至北方廣大農(nóng)村居民構(gòu)成的“體制外人員”。這兩大群體之間的差異根本上來(lái)自于職業(yè)身份和戶籍制度下的行政性身份分割差異，并由此帶來(lái)在供熱體制中面臨截然不同的歧視性差別待遇，“體制外員工”處于二等公民的不公正地位，享受不到政府財(cái)政支付的采暖費(fèi)補(bǔ)貼。在體制內(nèi)群體中，行政級(jí)別越高，則享受的福利也越高，越是主導(dǎo)改革的官員，越是福利供熱體制的最大受益者。如正省級(jí)官員的采暖費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是普通科員的2倍以上，是困難家庭的4倍以上。2012年，北方16省供暖地區(qū)城鎮(zhèn)人口為2.98億，農(nóng)村人口為2.33億。④數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。北方供熱省份能夠享受采暖費(fèi)財(cái)政直接補(bǔ)貼的困難人口大約為1.03億人，考慮采暖費(fèi)覆蓋率并折算后可以得出，北方供熱省份2012年城鄉(xiāng)共有約2.88億人不能享受任何直接或間接的采暖費(fèi)補(bǔ)貼。數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》與民政部公布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)計(jì)算。與此同時(shí)，2012年北方16個(gè)供熱省份機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“泛公務(wù)員”群體占供熱地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.66%，包含大型國(guó)有企業(yè)員工后，則體制內(nèi)人員占供熱總?cè)丝诘?.03%。在現(xiàn)有采暖費(fèi)補(bǔ)貼體制下，享受補(bǔ)貼的既得利益群體獲得的采暖費(fèi)補(bǔ)貼額平均占其家庭年采暖費(fèi)支出的50%左右。④由此，歧視性補(bǔ)貼下的供熱行業(yè)市場(chǎng)化改革，不僅明顯地加劇了貧困家庭經(jīng)濟(jì)困境，也使相當(dāng)一部分處于貧困邊緣的群體陷入了新的貧困。徐月賓、張秀蘭：《供暖體制改革與社會(huì)政策的制度性缺陷》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。因此，歧視性居民供熱補(bǔ)貼制度成為加劇城鄉(xiāng)福利二元結(jié)構(gòu)和惡化社會(huì)公平的重要因素。由于“體制內(nèi)人員”是強(qiáng)勢(shì)既得利益者，并不具有推進(jìn)會(huì)降低自己利益的改革激勵(lì)，相反為了維護(hù)既得利益，會(huì)抵制改革，只有在改革不會(huì)導(dǎo)致其福利狀況惡化的情況下，他們才會(huì)支持改革。對(duì)于“體制外人員”來(lái)說(shuō)，供熱體制改革并不一定會(huì)直接改進(jìn)其福利狀況，其改革意愿并不強(qiáng)，但只要改革不增加其支出，他們則不會(huì)抵制改革。

（2）產(chǎn)權(quán)制度差異導(dǎo)致不同所有制供熱企業(yè)改革意愿差別明顯

供熱企業(yè)分為體制內(nèi)的國(guó)有企業(yè)和體制外的非公有企業(yè)。這兩類企業(yè)之間的差異主要是政企關(guān)系和企業(yè)定位不同，國(guó)有企業(yè)具有較強(qiáng)的政企關(guān)系，但同時(shí)承擔(dān)了一定的政策負(fù)擔(dān)，非公企業(yè)具有相對(duì)較弱的政企關(guān)系，但其承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)也相對(duì)較輕。在供熱行業(yè)，盡管存在所謂的“供熱價(jià)格成本倒掛”和企業(yè)的“財(cái)務(wù)虧損”，但是供熱企業(yè)的盈利狀況仍然十分可觀，從財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的供熱行業(yè)主要上市公司來(lái)看，2009年以來(lái)主要供熱上市公司供熱業(yè)務(wù)的利潤(rùn)率普遍高于一般制造業(yè)5%以下的銷售利潤(rùn)率，少數(shù)企業(yè)具有近20%～30%的高利潤(rùn)率（表2）?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，更多的國(guó)有供熱企業(yè)通過(guò)虛報(bào)成本來(lái)要求維持高供熱價(jià)格，并通過(guò)隱性福利來(lái)分割壟斷信息租金。對(duì)于國(guó)有供熱企業(yè)來(lái)說(shuō)，其改革意愿很低，市場(chǎng)化改革會(huì)使企業(yè)的收益面臨很大的不確定性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力、虛報(bào)成本的租金消失、員工隱性福利減少、財(cái)政補(bǔ)貼的取消等都可能降低地區(qū)壟斷性公有供熱企業(yè)的收益和惡化相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的利益。因此，國(guó)有供熱企業(yè)有激勵(lì)通過(guò)俘獲政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政企合謀來(lái)進(jìn)行公益侵占和利益輸送，阻礙任何導(dǎo)致其利益受損的改革。

根據(jù)城鎮(zhèn)集中供熱協(xié)會(huì)2011年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國(guó)供熱行業(yè)企業(yè)數(shù)量為7216家，其中國(guó)有企業(yè)為3935家，股份企業(yè)為1241家，私營(yíng)企業(yè)為1590家，外資企業(yè)為225家，非公經(jīng)濟(jì)供熱企業(yè)占總數(shù)的25%。對(duì)于非公企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于不公平的市場(chǎng)環(huán)境和天然的政企關(guān)系劣勢(shì)，有限的市場(chǎng)化改革并不足以為私人企業(yè)進(jìn)入供熱行業(yè)提供有效激勵(lì)。由于市場(chǎng)化改革帶來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格市場(chǎng)化會(huì)使非公企業(yè)充分發(fā)揮體制靈活和高效率經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境有利于企業(yè)成長(zhǎng)和收益增加，因此其改革意愿相對(duì)較強(qiáng)，但是由于缺乏改革談判力，其并不會(huì)成為改革的第一推動(dòng)者。同時(shí)，在地方主管官員自由裁量權(quán)過(guò)大的背景下，非公企業(yè)有很強(qiáng)的激勵(lì)通過(guò)賄賂監(jiān)管者和地方政府官員來(lái)獲取更大的商業(yè)利益，從而成為現(xiàn)有制度的尋租者和既得利益的合謀者。endprint

（3）中央與地方的目標(biāo)差異和行政體制缺陷導(dǎo)致改革政策執(zhí)行力不足

國(guó)家及相關(guān)主管部門(mén)（住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部）對(duì)供熱行業(yè)改革和政策制定具有總體決策權(quán)，出于提高行業(yè)運(yùn)行效率，促進(jìn)社會(huì)公平和節(jié)能減排的要求，國(guó)家具有較強(qiáng)的改革意愿，但是由于城市供熱行業(yè)的管理職權(quán)主要在地級(jí)城市級(jí)政府，國(guó)家只是制定宏觀政策，省級(jí)政府對(duì)供熱行業(yè)基本沒(méi)有監(jiān)管職權(quán)，政策執(zhí)行主要是由地市級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)。仇保興、王俊豪：《中國(guó)市政公用事業(yè)監(jiān)管體制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第38～39頁(yè)。由于中央與地方職責(zé)權(quán)限不清楚、中央層面監(jiān)管職權(quán)多頭管理和行政監(jiān)督手段缺乏，造成國(guó)家并沒(méi)有很強(qiáng)的監(jiān)督改革政策執(zhí)行的能力。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府決策者出于政治任期的政績(jī)考慮，往往缺乏改革的激勵(lì)，往往根據(jù)“政績(jī)優(yōu)先、財(cái)政量力”的原則來(lái)決定是否推進(jìn)改革。典型的如供熱計(jì)量改革，這是推進(jìn)供熱價(jià)格市場(chǎng)化和促進(jìn)節(jié)能減排的重要政策，但是由于熱計(jì)量改革需要一定規(guī)模的設(shè)施改造成本，而節(jié)能減排成效又不是地方官員政績(jī)考核的重點(diǎn)，因此地方政府缺乏貫徹執(zhí)行的動(dòng)力，造成熱計(jì)量改革進(jìn)展緩慢。盡管?chē)?guó)家住建部從1996年就要求各地推行熱計(jì)量改革，但根據(jù)住建部2012年5月發(fā)布的《“十二五”建筑節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃》，截至2010年底，完成北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造的面積為1.82億平方米，粗略估算其僅占全國(guó)北方城市總供熱面積的5%。

2.強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)主導(dǎo)的改革

制度變遷是由于不同利益群體之間的互動(dòng)來(lái)決定的，不同群體在改革政策設(shè)計(jì)中的談判地位就成為影響改革決策及其分配結(jié)果的關(guān)鍵。福利性供熱體制是政治家基于意識(shí)形態(tài)偏好所創(chuàng)建的，初始制度設(shè)計(jì)決定了體制內(nèi)人員在改革政策設(shè)計(jì)中具有優(yōu)勢(shì)地位，而農(nóng)村居民、非公經(jīng)濟(jì)員工、自由勞動(dòng)者、城市低收入群體和非公企業(yè)則處于弱勢(shì)地位。由于談判力分布不對(duì)等，在改革政策決策中居于弱勢(shì)地位群體的利益就不會(huì)得到應(yīng)有的關(guān)注，從而處在被忽略的境地。由各級(jí)政府官員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工等組成的體制內(nèi)人員，以及國(guó)有供熱企業(yè)等既得利益集團(tuán)則處于強(qiáng)勢(shì)地位。由于既得利益集團(tuán)掌控改革話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，具有強(qiáng)大的改革政策政治影響力，他們更多地從維護(hù)和強(qiáng)化既得利益的角度來(lái)影響改革政策設(shè)計(jì)，抵制可能導(dǎo)致其利益受損的改革。在強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)主導(dǎo)改革決策的情況下，制度變遷注定不會(huì)帶來(lái)更公平的分配格局，促進(jìn)社會(huì)總福利和社會(huì)公平的結(jié)果注定不會(huì)出現(xiàn)，而是呈現(xiàn)出對(duì)既得利益格局的強(qiáng)化。

假設(shè)制度變遷是一個(gè)不同利益群體策略互動(dòng)的博弈過(guò)程，相關(guān)的博弈支付矩陣見(jiàn)表4。其中，wi為利益群體A或B的非協(xié)調(diào)收益，反映協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果，并且wi0且βA>βB，群體A處于強(qiáng)勢(shì)地位，這是由制度初始設(shè)計(jì)決定的。

由于βi>0，上式分母為正，這意味隨著體制外弱勢(shì)群體非協(xié)調(diào)收益wB的下降，博弈均衡所要求的預(yù)期概率條件降低。這一結(jié)果顯示，使弱勢(shì)群體處于不利地位的初始制度設(shè)計(jì)會(huì)導(dǎo)致制度變遷向有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的方向演變，出現(xiàn)強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的再分配狀況惡化格局。因此，在不同群體政治影響力不對(duì)稱分布的情況下，一種制度的存在與變革往往是由強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的偏好所決定的，并產(chǎn)生偏向于該集團(tuán)的分配結(jié)果。

為維護(hù)自身利益，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)阻礙有利于社會(huì)整體福利改進(jìn)的改革。為此，我們構(gòu)建社會(huì)選擇的效用可能性曲線。在圖2中，由于人為的制度初始設(shè)計(jì)，在社會(huì)制度安排格局給定的情況下，社會(huì)分配結(jié)構(gòu)停留在B點(diǎn)。在B的分配狀態(tài)下，由于群體Y具有優(yōu)勢(shì)地位或政治優(yōu)待，他們獲得了更多的社會(huì)分配結(jié)果，群體X處于弱勢(shì)地位，它們獲得了相對(duì)較少的社會(huì)分配結(jié)果。對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，B點(diǎn)是一個(gè)無(wú)效率和非公平的狀態(tài)，位于社會(huì)效用可能性邊界的A點(diǎn)是社會(huì)最優(yōu)點(diǎn)，它同時(shí)實(shí)現(xiàn)了效率和公平的最大化。

在社會(huì)制度變革的情況下，盡管由狀態(tài)點(diǎn)B向狀態(tài)點(diǎn)A轉(zhuǎn)移的過(guò)程中社會(huì)總福利得到了提高，呈現(xiàn)帕累托改進(jìn)效應(yīng)，但是由于群體Y的利益將出現(xiàn)下降，他們將盡力維持社會(huì)效率較低的狀態(tài)B，并利用其在改革決策中的強(qiáng)勢(shì)地位來(lái)抵制改革。對(duì)于群體X來(lái)說(shuō)，盡管由狀態(tài)點(diǎn)B向狀態(tài)點(diǎn)A轉(zhuǎn)移的過(guò)程中社會(huì)總福利得到提高，但是社會(huì)總福利提高后他們是否能直接受益是不確定的，他們并不會(huì)感受到直接的分配結(jié)果改善，所以改革的激勵(lì)也不會(huì)很高。同時(shí)，由于在改革決策中處于弱勢(shì)地位，他們也無(wú)法改變?cè)谏鐣?huì)分配中的不利地位，而是僵持在不公平的分配狀態(tài)，甚至不得不接受不斷加劇的社會(huì)分配不公平。

由于不同群體都是基于自身利益最大化行動(dòng)，在初始制度設(shè)計(jì)和改革決策談判力分布不對(duì)稱的情況下，非效率和不公平的制度得以長(zhǎng)期存在。這就是說(shuō)，如果無(wú)效率的制度符合強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的最大化利益，社會(huì)福利改進(jìn)的制度變革不符合強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的利益，或者制度變革給強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)帶來(lái)的新增收益低于原有的既得利益，則帕累托改進(jìn)的制度變遷將不會(huì)出現(xiàn)，非效率再分配制度將得以維持和被強(qiáng)化。這種改革力量不對(duì)稱分布導(dǎo)致的制度長(zhǎng)期維持在低績(jī)效和不公正的穩(wěn)定狀態(tài)，博弈論理論家稱之為“穩(wěn)定的均衡”，因?yàn)闆](méi)有一名參與者能從現(xiàn)存制度安排的變革中得到個(gè)人的好處，但是從全社會(huì)來(lái)看，這個(gè)均衡是失調(diào)的，是一個(gè)使所有人受損的制度穩(wěn)態(tài)。在中國(guó)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)體制的大背景下，繼續(xù)維持有利于少數(shù)群體利益的福利供熱體制，將成為一種加劇社會(huì)不公平的“汲取性制度”，加劇社會(huì)多元利益主體之間的利益沖突，帶來(lái)越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)群體割裂，造成市場(chǎng)化改革動(dòng)力的耗散。

四、以改革促進(jìn)不同群體的利益再平衡

福利性供熱體制的案例顯示，在公共資源稀缺的約束下，制度初始人為了尋求政治目標(biāo)而采取了非均衡的歧視性初始制度設(shè)計(jì)，但是制度的存續(xù)卻培育了穩(wěn)定封閉的既得利益集團(tuán)，由于其具有較強(qiáng)的改革決策政治影響力，因而造成歧視性制度被固化和社會(huì)群體的割裂分化，巨大的制度替代成本和制度變革行動(dòng)主體的缺乏使改革無(wú)法發(fā)生，改革政策無(wú)法得到有效推進(jìn)。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，制度是最重要的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，好的制度應(yīng)該具有革新性和利益再平衡性，隨著內(nèi)外部條件的變化能及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整，制度變革的成本和收益能在利益主體之間合理分擔(dān)和公平分享，形成好制度變革的動(dòng)力和利益平衡機(jī)制，避免利益固化和制度僵化，實(shí)現(xiàn)制度的良性演進(jìn)。福利性供熱體制給中國(guó)社會(huì)公民的不同群體帶來(lái)不對(duì)稱的利益分配格局，而改革的關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)不同群體的利益再平衡。利益再平衡的供熱行業(yè)體制改革重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化、監(jiān)管體制現(xiàn)代化、補(bǔ)貼制度公平化和改革決策治理多元化，從而建立起與市場(chǎng)化相適應(yīng)，效率與公平兼容的利益再平衡機(jī)制。

1.供熱行業(yè)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化

國(guó)際上，各國(guó)供熱行業(yè)都是實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)體制，市場(chǎng)化不僅是促進(jìn)效率提高和節(jié)能減排的基礎(chǔ)，也是合理平衡各方利益的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)通過(guò)深化供熱行業(yè)市場(chǎng)化改革來(lái)化解計(jì)劃供熱體制內(nèi)生性體制矛盾和利益沖突。首先，深化市場(chǎng)化供熱價(jià)格機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)供熱的商品化和使用者付費(fèi)。改革居民付費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)采暖費(fèi)由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”乃至最終不補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)用熱、誰(shuí)繳費(fèi)”，并推進(jìn)兩部制熱價(jià)和熱計(jì)量改革，實(shí)現(xiàn) “用多少熱、付多少費(fèi)”。其次，繼續(xù)推進(jìn)供熱行業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放，引入民間資本，降低非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入門(mén)檻，建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，大力發(fā)展PPP、特許經(jīng)營(yíng)等方式，實(shí)現(xiàn)投資主體和運(yùn)營(yíng)主體的多元化，形成多元主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。再次，改革國(guó)有供熱企業(yè)體制，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。為此，應(yīng)深化國(guó)有供熱企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理制度改革，明確政策性補(bǔ)貼規(guī)則并逐步取消不合理的政策性補(bǔ)貼，硬化企業(yè)預(yù)算約束，強(qiáng)化對(duì)公益性國(guó)有供熱企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效和社會(huì)責(zé)任考核。

2.供熱行業(yè)監(jiān)管體制現(xiàn)代化

有效的政府監(jiān)管體制是促進(jìn)供熱行業(yè)各方利益平衡的重要制度保障，政府監(jiān)管體制不應(yīng)成為維護(hù)特殊集團(tuán)利益和惡化分配公平的工具。首先，強(qiáng)化供熱企業(yè)價(jià)格成本監(jiān)審和信息披露，實(shí)現(xiàn)供熱成本信息透明化。為此，需要明確供熱企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)規(guī)則，明確供熱企業(yè)財(cái)務(wù)信息申報(bào)義務(wù)，并建立第三方供熱企業(yè)成本監(jiān)審制度，防止供熱企業(yè)過(guò)多侵占消費(fèi)者利益和政府財(cái)政資金。其次，實(shí)行激勵(lì)性供熱價(jià)格監(jiān)管。近期重點(diǎn)推行地區(qū)標(biāo)桿熱價(jià)，長(zhǎng)期則實(shí)行價(jià)格上限或收益上限政策，從根本上消除供熱企業(yè)利用信息不對(duì)稱通過(guò)虛報(bào)成本來(lái)獲利。再次，改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，消除多頭管理的監(jiān)管職權(quán)配置，建立權(quán)力集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)，確保其依法獨(dú)立監(jiān)管的獨(dú)立性，消除特殊利益集團(tuán)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的俘獲和行政官員對(duì)監(jiān)管決策的隨意干預(yù)。最后，理順中央和地方監(jiān)管職權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化中央和地方人大對(duì)地方政府推進(jìn)改革和實(shí)施有效監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)和政治問(wèn)責(zé)。

3.居民供熱補(bǔ)貼制度公平化

居民用熱補(bǔ)貼制度是各國(guó)普遍采用的促進(jìn)社會(huì)公平的公共政策，美國(guó)、歐盟各國(guó)等都建立了只針對(duì)低收入群體的低收入家庭能源補(bǔ)貼政策，如美國(guó)的“低收人家庭能源補(bǔ)助計(jì)劃”、英國(guó)的貧困人口燃料支付保障政策等。供熱行業(yè)有效的居民補(bǔ)貼制度應(yīng)該以促進(jìn)社會(huì)公平為目標(biāo)，這包含兩個(gè)維度：一是橫向公平，補(bǔ)貼制度適用于所有滿足條件的居民，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼全覆蓋；二是縱向公平，補(bǔ)貼制度應(yīng)堅(jiān)持底線原則，補(bǔ)貼不能實(shí)行普惠制或偏向高收入群體，應(yīng)以保障最低收入群體的用熱需求為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目標(biāo)的具體化和精準(zhǔn)化。為此，首先，需要建立規(guī)則明確公平適用于所有居民的供熱補(bǔ)貼制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民供熱補(bǔ)貼的“國(guó)民待遇”。其次，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革為契機(jī)，改革“泛公務(wù)員”群體的采暖費(fèi)補(bǔ)貼政策，建立更科學(xué)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工薪酬制度，逐步取消機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工享受的福利性采暖費(fèi)補(bǔ)貼，并消除特權(quán)福利。再次，建立只針對(duì)低收入脆弱家庭的供暖補(bǔ)貼制度，尤其將農(nóng)村困難家庭覆蓋進(jìn)來(lái)，對(duì)北方農(nóng)村困難家庭也提供一定的采暖費(fèi)現(xiàn)金補(bǔ)貼，同時(shí)適當(dāng)提高城市低收入家庭采暖費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，中高收入家庭則完全按市場(chǎng)價(jià)格來(lái)支付采暖費(fèi)，政府不再對(duì)其提供任何顯性或隱性補(bǔ)貼。

4.改革決策治理體制多元化

阿西莫格魯對(duì)世界不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效差異的原因分析指出，那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)持續(xù)進(jìn)步的好制度的重要特征是制度具有包容性，能保證利益相關(guān)者擁有平等的機(jī)會(huì)參與制度構(gòu)建并公平分享發(fā)展成果。[美]德隆·阿西莫格魯：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年，第315頁(yè)。根據(jù)公共選擇理論，規(guī)則決定結(jié)果，沒(méi)有過(guò)程公正，就無(wú)法保證結(jié)果公正。羅爾斯提出了“自由優(yōu)先、兼顧平等”的正義觀，即在過(guò)程公正的基礎(chǔ)上限制結(jié)果的不平等。[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第5頁(yè)。因此，完善制度體系，建立體現(xiàn)公平正義的改革決策治理體系，提高國(guó)家治理能力，是從根本上解決利益相關(guān)者之間利益平衡和建立更具包容性經(jīng)濟(jì)和政治制度的基礎(chǔ)。為此，需要重構(gòu)改革決策體制，面對(duì)利益訴求多元化的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)立法來(lái)完善行政程序和強(qiáng)化政治問(wèn)責(zé)，供熱改革決策應(yīng)積極引入有效的信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，培育公民社會(huì)，建立多元共治的國(guó)家治理體系，從而實(shí)現(xiàn)以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平為核心的包容性制度體系。

作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院

責(zé)任編輯：牛澤東endprint