汪全勝

我國食品安全信息共享機制建設析論

汪全勝*

食品安全的多元主體的管理與治理是基于食品安全信息的共享。我國2015年新修訂的《食品安全法》確立了食品安全社會共治的理念，并建立了食品安全信息共享的機制。但是我國目前的食品安全信息共享機制仍然存在一些不足與缺陷：食品安全信息的分類標準不明確；多元監(jiān)管主體的職能不清，發(fā)布信息范圍難以界定；監(jiān)管部門之間的通報與報告機制不協(xié)調(diào)；食品安全管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)信息協(xié)調(diào)缺乏法律依據(jù)等。為建立有效的、通暢的食品安全信息共享機制，我國應修訂《食品安全信息公布管理辦法》；明確食品安全信息的范圍；明確統(tǒng)一公布的食品安全信息的范圍；建立統(tǒng)一的信息安全發(fā)布平臺；完善監(jiān)管部門的信息通報與報告機制；各監(jiān)管部門應建立專門的信息交流平臺以及強化信息溝通的法律責任設置等。

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2015年4月24日第十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂了我國2009年的《食品安全法》，并于2015年10月1日正式實施，這部被稱為“史上最嚴”《食品安全法》，在農(nóng)藥管理、保健食品管理、嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)、網(wǎng)購食品監(jiān)管、轉(zhuǎn)基因食品等很多方面進行了完善規(guī)定，同時設置了更為嚴厲的法律責任。另外，新修訂的《食品安全法》第6條、第143條建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制，這是一種制度創(chuàng)新。食品安全信息共享機制建設是我國食品安全管理與治理環(huán)節(jié)重要的一環(huán)。然而新修訂的《食品安全法》關于信息共享機制建設的規(guī)定非常原則，而基于2009年的《食品安全法》而制定的《食品安全信息公布管理辦法》存在諸多不合時宜的規(guī)定，如何建立更富有成效的食品安全信息共享機制是需要探討的問題。

一、食品安全信息共享機制建設是多元主體有效管理或治理的必然

新修訂的《食品安全法》第5條、第6條明確了我國現(xiàn)行食品安全的多元主體的監(jiān)管模式，即稱之為“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多元主體監(jiān)管體制模式，分段監(jiān)管主要是從兩方面的意義而言的，一方面從行業(yè)管理角度，不同行業(yè)由不同的政府部門加以監(jiān)管，如種植養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部門負責，食品加工由發(fā)展改革部門負責，流通消費環(huán)節(jié)由商務部門負責；另一方面是從執(zhí)法的角度，不同的產(chǎn)品環(huán)節(jié)由不同的執(zhí)法部門負責，如農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部門負責，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門負責，食品流通環(huán)節(jié)由工商部門負責，餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)由衛(wèi)生部門負責，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。品種監(jiān)管主要適用于特殊行業(yè)，如生豬屠宰加工管理由商務部門負責。

我國食品安全監(jiān)管體制的形成有其歷史的根源。建國以后相當長一段時間，我國主要采用單一部門主管食品衛(wèi)生工作，上個世紀60年代以后，開始探索多元體監(jiān)管食品安全的模式。1960年1月18日國務院轉(zhuǎn)發(fā)國家科委、衛(wèi)生部、輕工業(yè)部擬定的《食用合成染料管理暫行辦法》，開始嘗試建立多部門共同監(jiān)管的模式。1965年8月17日，國務院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部、商業(yè)部、第一輕工業(yè)部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》。該條例的頒布標注著多元主體監(jiān)管模式已經(jīng)基本形成。其后，1979年8月28日國務院發(fā)布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》、1982年11月19日全國人大常委會制定的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（這是第一部上升到法律層面的食品安全法律文件）、1995年10月30日全國人民代表大會常務委員會制定的《食品衛(wèi)生法》、2009年2月28日全國人大常委會制定的《食品安全法》都是不斷地將這種多元主體監(jiān)管體制進行強化。但“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多元主體監(jiān)管是2004年確立的，2004年國務院發(fā)布的《關于進一步加強食品安全工作的決定》確立了“按照一個監(jiān)督環(huán)節(jié)，一個部門監(jiān)管”的原則，采取“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，明確農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)督部門的監(jiān)管職責。這種模式被2009年的《食品安全法》以及2015年修訂的《食品安全法》認可下來。雖然食品安全的監(jiān)管是個復雜的過程，但多元主體的監(jiān)管模式無疑具有深厚的歷史基礎。

應該說，現(xiàn)行我國食品安全監(jiān)管體制有一定的合理之處，但也存在一定的問題，比如有學者認為，分段監(jiān)管在一定程度上實現(xiàn)了對食品安全的全程監(jiān)管，但是分段監(jiān)管常常會出現(xiàn)權責不明、銜接處存在“真空地帶”等狀況。①參見孔書玲：《食品安全法律體系完善路徑探索》，載《人民論壇》2013年第10期。還有學者認為，因法律對各個部門的監(jiān)管職責和權限劃分并不明確，監(jiān)管職權無法有效行使，這就直接導致食品安全監(jiān)管中職責混亂、政策不一、監(jiān)管重疊且矛盾等現(xiàn)象的發(fā)生。②參見趙云霞、王靜：《我國食品安全法律體系存在的問題及完善措施》，載《唐山師范學院學報》2013年第4期。

如何在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制中改善我國食品安全的監(jiān)管效力，最大程度地防范與防止食品安全事故的發(fā)生？筆者認為，基于目前的多元主體管理模式，要突破目前分段監(jiān)管障礙的關鍵是部門間的信息共享，通過建立各部門共享的信息平臺，充分利用各部門資源，整合不同的專業(yè)知識，減少管理層次，形成各部門監(jiān)管的良性互動，真正做到“分段監(jiān)管，無縫銜接”。

食品安全監(jiān)管實質(zhì)上是對食品安全信息的監(jiān)管③參見孔繁華：《我國食品安全信息內(nèi)部流通機制探究》，載《廣東行政學院學報》2012年第2期。，即建立食品安全信息共享機制，減少各部門收集信息的成本，整合食品安全的信息資源。在分段監(jiān)管體制下，每一階段、每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門都應在掌握充分信息的基礎上進行有效管理或治理，但這些信息都是本部門收集與整理出來的，不同部門之間的信息不暢通，每個監(jiān)管部門都是“各成一體”，如此，必然會大大增加各部門進行監(jiān)管信息收集的成本，造成監(jiān)管效率低下。因此，最好的方式與措施就是，建立我國統(tǒng)一的食品安全信息共享平臺。一旦這個平臺建立起來并能有效運轉(zhuǎn)，那么它就可以實現(xiàn)監(jiān)管信息資源的整合，極大提高食品安全的監(jiān)管效率，節(jié)約監(jiān)管成本，使現(xiàn)存的監(jiān)管力量發(fā)揮其最大的效用。④參見朱愛勇、常旺、劉麗娟、朱春奎：《關于構(gòu)建食品安全信息共享平臺的探討》，載《海軍醫(yī)學雜志》2013年第5期。

二、新修訂的《食品安全法》關于食品安全信息共享機制的建設

我國現(xiàn)行有效的《食品安全信息公布管理辦法》是國家衛(wèi)生部會同農(nóng)業(yè)部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局于2010年11月3日制定通過的，但該辦法是基于2009年《食品安全法》而制定的，雖然多數(shù)內(nèi)容與現(xiàn)行《食品安全法》并不沖突，但一些內(nèi)容與新修訂的《食品安全法》并不一致，需要進一步完善。這里我們主要結(jié)合新修訂的《食品安全法》以及與該法律內(nèi)容相一致的《食品安全信息公布管理辦法》來考察一下我國現(xiàn)行食品安全信息共享機制的建設。

（一）將食品安全信息分為統(tǒng)一公布的食品安全信息和各有關監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責公布的食品安全日常監(jiān)督管理的信息

1.關于統(tǒng)一公布安全信息的主體。《食品安全法》第118條將其分為兩類主體，一是國務院食品藥品監(jiān)督管理部門；二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門。關于統(tǒng)一公布的食品安全信息的范圍，由國務院食品藥品監(jiān)督管理部門來公布的，限于“國家食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息和國務院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息”；由省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門公布的，限于“特定區(qū)域的食品安全風險警示信息和重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息”。我國《食品安全信息公布管理辦法》對這兩類統(tǒng)一公布的食品安全信息范圍進行了細化，更具有可操作性，參見表一、表二：

國務院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布的食品安全信息范圍（表一）

省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布的食品安全信息范圍（表二）

當然以上關于食品安全信息統(tǒng)一公布的主體是不一樣的，《食品安全法》規(guī)定的統(tǒng)一公布主體是國務院食品藥品監(jiān)督管理部門以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門；而《食品安全信息公布管理辦法》規(guī)定的統(tǒng)一公布的主體是國務院衛(wèi)生行政部門以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門。這是一個很大的差異，依“上位法優(yōu)于下位法”的原則，《食品安全信息公布管理辦法》應作出修改，以保持與《食品安全法》的規(guī)定一致。

2.日常食品安全監(jiān)管信息由各監(jiān)督管理部門根據(jù)職責公布?！妒称钒踩ā返?18條還規(guī)定了不同政府部門依據(jù)其職權發(fā)布食品安全日常監(jiān)督管理信息，即縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門在自己職責范圍內(nèi)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。這里涉及的監(jiān)管部門只有食品藥品、質(zhì)量監(jiān)督以及農(nóng)業(yè)行政部門三大部門，應該說這是不全面的，我們前文考察我國食品安全監(jiān)管主體多元化模式，涉及到農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)督部門、公安部門、出入境檢驗檢疫部門、商務部門等?！妒称钒踩畔⒐脊芾磙k法》第9條規(guī)定的主體范圍有衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管、商務行政以及出入境檢驗檢疫部門等。我們認為，只要有一定的食品安全監(jiān)管職責，都應該根據(jù)各自職責建立自己的食品安全信息公開的范圍。

（二）規(guī)定了不同監(jiān)管部門的食品安全信息的通報制度

我國《食品安全法》規(guī)定了食品安全信息的通報與報告制度。通報與報告是兩種不同的制度，報告通常是下級機關向上級機關匯報自己掌握的食品安全信息；而通報則是指食品安全監(jiān)管機關向本地方其他對食品安全負有事務管轄權的機關提供食品安全信息。⑤同注③。

關于食品安全信息的通報制度規(guī)定涉及到很多條文：《食品安全法》第14條規(guī)定，國務院食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關部門獲知有關食品安全風險信息后應當立即核實并向國務院衛(wèi)生行政部門通報；第16條規(guī)定，食品安全風險監(jiān)測結(jié)果表明可能存在食品安全隱患的，縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應當及時將相關信息通報同級食品藥品監(jiān)督管理等部門；第19條規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門將食品安全風險評估結(jié)果向國務院其他有關部門通報；第20條規(guī)定，省級以上衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門相互通報食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風險監(jiān)測信息，國務院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門應當及時相互通報食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風險評估結(jié)果等信息；第32條規(guī)定，省級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門應當對食品安全標準執(zhí)行中存在的問題進行收集、匯總，并及時向同級衛(wèi)生行政部門通報；第48條規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門撤銷有關食品認證的，應當向縣級以上食品藥品監(jiān)督部門通報；第95條規(guī)定，國家出入境檢驗檢疫部門向國務院食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門的通報以及國家食品藥品監(jiān)督部門向國家出入境檢驗檢疫部門通報；第100條規(guī)定，國家出入境檢驗檢疫部門向其他部門通報；第103條規(guī)定，縣級以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門在日常監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)食品安全事故或者接到事故舉報，應當立即向同級食品藥品監(jiān)督管理部門通報；第104條規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政部門向同級食品藥品監(jiān)督管理部門的通報；第113條規(guī)定，食品藥品監(jiān)督部門向投資主管部門、證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關的金融機構(gòu)通報食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的違法情況；第116條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會對執(zhí)法部門的人員違法執(zhí)法的，向執(zhí)法部門通報；第119條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門應當相互通報獲知的食品安全信息；第145條規(guī)定，有關食品安全的監(jiān)管部門應通報而未通報的法律責任問題。

應該說，《食品安全法》關于通報的主體、通報的對象以及需要通報的內(nèi)容都作了規(guī)定，但對于通報的方式、通報的程序機制未作規(guī)定。《食品安全信息公布管理規(guī)定》第6條規(guī)定了各監(jiān)管部門相互通報的義務，并且規(guī)定，各有關政府部門應當建立有效的信息通報的工作機制，明確信息通報的形式、通報渠道和責任部門。同時，接到信息通報的政府部門也應當及時對食品安全信息依據(jù)職責分工進行處理。這一條規(guī)定還是較為原則，它實際上將這種權力賦予了各個食品安全監(jiān)管部門協(xié)商確定，因此，這種制度規(guī)定沒有可操作性，是停留在“書面上的法”。

（三）明確了食品安全信息的報告制度

前文我們考察了通報與報告有所不同，在食品安全信息的報告制度中，一般是由下級主體向上級主體的職責報告制度。

《食品安全法》對食品安全信息的報告制度規(guī)定也很多：第14條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)向衛(wèi)生行政部門報告食源性疾病等有關疾病信息；第16條規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政部門向本級人民政府與上級衛(wèi)生行政部門報告食品安全風險的監(jiān)測結(jié)果；第32條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會發(fā)現(xiàn)食品安全標準在實施中存在問題的應當向衛(wèi)生行政部門報告；第47條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中有發(fā)現(xiàn)潛在食品風險的，應向所在地的縣級以上食品藥品監(jiān)督部門報告；第61條規(guī)定，集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會舉辦者發(fā)現(xiàn)有違反本法經(jīng)營的行為，應向縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門報告；第62條規(guī)定，網(wǎng)絡食品交易第三方平臺發(fā)現(xiàn)有違反本法經(jīng)營的行為，應向縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門報告；第63條規(guī)定，食品經(jīng)營者對其所生產(chǎn)的食品進行召回的，應當將食品召回和處理情況向所在地縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門報告等。

從《食品安全法》規(guī)定的報告制度來看，報告的主體不僅是下級政府部門，也包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、醫(yī)療機構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者、網(wǎng)絡食品交易第三方平臺等，接受報告的主體是上級政府部門或衛(wèi)生行政部門以及食品藥品監(jiān)督管理部門。

關于食品安全信息的報告制度，明確報告的主體、報告的對象、報告的時效，對于報告的方式、程序等未有涉及。

（四）規(guī)定了食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的食品安全信息

我國2009年《食品安全法》規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責”，2013年國務院機構(gòu)改革確立了“國家食品藥品監(jiān)督部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責?！倍趯嵺`中，因為這樣兩個機構(gòu)不具備法律上的執(zhí)法主體和職責，同時讓一個部局級單位協(xié)調(diào)另外三個部級單位，顯然不大合適，在執(zhí)行時就會缺乏權威性，協(xié)調(diào)效果大打折扣。⑥參見張守文：《發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的主要模式及對我國的啟示》，載《中國食品學報》2008年第6期。

我國有學者建議，食品安全委員會應當是一個跨各部委的，負責協(xié)調(diào)和管理食品安全有關工作的機構(gòu)。其成員組成是由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、商務部等部門的主要領導組成。⑦參見陶躍華、張曉峰：《從“三鹿奶粉事件”淺析我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及對策》，載《中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志》2010年第4期。我國2009年的《食品安全法》第4條以及2015年《食品安全法》第5條都規(guī)定了國務院設立食品安全委員會。自2010年國務院設立安全委員會之后，地方各級人民政府也設立食品安全委員會，這是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負責協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的食品安全信息，以保障各監(jiān)管部門食品安全信息的暢通，提高食品安全執(zhí)法效率。

三、現(xiàn)行食品安全共享機制的設計存在的問題與不足

根據(jù)以上我們對現(xiàn)行《食品安全法》關于食品安全信息共享機制的考察，在實施過程中，這種機制還會存在如下一些問題與不足：

（一）關于食品安全信息的分類標準不明確

我們前文考察了現(xiàn)行食品安全信息共享機制建設中將食品安全信息分為兩類：一類是重要的應由專門機關統(tǒng)一公布的食品安全信息；一類是各監(jiān)管主體的日常監(jiān)管食品安全的信息。對于這兩類信息標準的確定，實踐中有一定的困難。結(jié)合我國《食品安全信息公布管理規(guī)定》來看，我們可以確立一些標準：1.影響范圍標準。如果食品安全事件超越一個省域形成重大影響的，那么應由國務院食品藥品監(jiān)督管理部門來公布；如果影響范疇限于一個省級區(qū)域的，可以由省級食品藥品監(jiān)督管理部門來公布。2.食品安全標準、規(guī)劃、計劃的制定主體標準。如果是屬于國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定的，當由國務院食品藥品監(jiān)督部門統(tǒng)一公布；如果是由省級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門制定的，當由省級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。當然，盡管這樣我們可以確定，統(tǒng)一公布的食品安全信息的標準；那么它如何與日常監(jiān)管的食品安全信息區(qū)分開來，日常監(jiān)管的信息也可能是會產(chǎn)生重大影響的，那么這就產(chǎn)生由誰來公布信息的問題。

（二）因監(jiān)管主體職能不清，信息發(fā)布混亂

前文我們考察我國現(xiàn)行食品安全的監(jiān)管是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多元主體監(jiān)管模式：農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法處理重大事故。因為各個監(jiān)管部門職責權限并沒有界定清晰，在食品安全信息的發(fā)布權限上也必然有交叉，加上監(jiān)管部門之間缺乏信息的溝通與協(xié)調(diào)機制，難免會出現(xiàn)監(jiān)管部門的信息打架問題，“如在2004年初安徽阜陽‘劣質(zhì)奶粉事件’中，就有多個執(zhí)法部門紛紛向公眾發(fā)布‘不合格奶粉名單’和‘放心奶粉’名單。因為各個部門在信息發(fā)布前沒有進行溝通，導致個別奶粉同時出現(xiàn)在‘不合格’和‘放心’中，嚴重影響了信息的科學性和權威性?！雹鄥⒁娍追比A：《我國食品安全信息公布制度研究》，載《華南師范大學學報（社會科學版）》2010年第3期?，F(xiàn)行的《食品安全法》對于監(jiān)管體制仍沒有作出改革，監(jiān)管主體職責不清的問題仍然存在，以后這種信息發(fā)布的混亂現(xiàn)象可能還會發(fā)生。

（三）監(jiān)管部門之間的通報工作機制不明晰

不論是我國的《食品安全法》還是《食品安全信息公布管理辦法》都沒有明晰監(jiān)管部門之間的通報工作機制。地方一些規(guī)范性文件如《江蘇省食品安全信息報告與溝通管理規(guī)定（試行）》、《浙江省食品安全信息管理辦法（試行）》、《深圳市食品安全信息工作管理辦法》等因為所依據(jù)的上位法即2009年《食品安全法》已作了修改，從而很多規(guī)定不合時宜。關于監(jiān)管部門之間的信息通報工作機制一般包括：通報主體、接受通報的主體即通報對象、通報的時間；通報的方式（書面還是電話、電子郵件或其他方式）、通報的程序（如通報部門的決定，通報部門負責人簽署意見，通報渠道等）、通報部門的職責等?！妒称钒踩ā穬H對食品安全信息的通報主體、通報對象、通報的法律責任等作了較為原則的規(guī)定，其他通報的工作機制沒有涉及。在這種情況下，要么是由兩個部門互相協(xié)商，確定部門間食品安全信息通報的具體工作機制，要么是由食品安全委員會出臺部門間食品安全通報的工作機制，當然最好的路徑選擇是，根據(jù)新修訂的《食品安全法》重新修訂《食品安全信息公布管理辦法》對部門間的通報工作機制作出詳細規(guī)定。

（四）食品安全信息的范圍界定不明確

我國《食品安全法》未對“食品安全信息”范圍作出明確界定，但在法律條文中出現(xiàn)多次，分別出現(xiàn)在該法第9條、第12條、第100條、第118條、第119條、第120條、第141條、第145條中。根據(jù)《食品安全信息公布管理辦法》第2條的規(guī)定，所謂食品安全信息是指縣級以上食品安全監(jiān)管的相關部門在履行職責過程中制作或獲知的，以一定形式記錄、保存的食品生產(chǎn)、流通、餐飲消費以及進出口等環(huán)節(jié)的有關信息。也就是說，我國食品安全信息公布制度中的食品安全信息只是政府食品安全監(jiān)管信息。⑨參見張云：《我國食品安全信息公布困境之破解》，載《政治與法律》2014年第8期。同樣，將食品安全信息公開或披露的主體僅限于政府監(jiān)管部門所擁有的食品安全信息過于狹窄，根據(jù)我們前文考察的食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者、網(wǎng)絡食品交易第三方平臺等主體報告的食品安全信息是否屬于可以公開的食品安全信息沒有明確。美國食品安全信息公開的對象有消費者、生產(chǎn)經(jīng)營者、科學家和研究工作者。食品安全信息披露的內(nèi)容主要包括缺陷產(chǎn)品召回信息、管理部門的管理規(guī)則、食源性疾病信息、食品安全資源信息等。⑩同注⑧。如此我國食品安全信息含義不清晰，公開的范圍也就過于狹窄了。

（五）食品安全信息報告機制不完善

前文我們考察了《食品安全法》關于食品安全的報告制度，但是它只規(guī)定了報告主體、報告對象等，對報告工作機制未作詳細規(guī)定。我國的《食品安全信息公布管理辦法》對食品安全信息報告的工作機制也未作規(guī)定，從而在實踐中食品安全信息的報告工作就陷入困境。以食品生產(chǎn)企業(yè)作為報告主體為例，它對一些食品安全信息可以報告，如《食品安全法》第32條規(guī)定的對食品安全標準在實施中存在問題的；對另外一些信息如食品召回信息，在實際操作中，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對食品召回有抵觸，很多企業(yè)意圖通過瞞報或少報來減少本企業(yè)的損失。①參見李建東：《食品召回亟待告別密召、假召》，載《中國食品報》2011 年12月15日。這種情況下有什么樣的激勵機制使得企業(yè)去向有關監(jiān)管部門報告食品召回的信息呢。另外，在我國《食品安全法》中也缺少對報告主體的責任設置。這就使得食品安全信息的報告制度實施效果不好。

（六）食品安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)的信息協(xié)調(diào)功能于法無據(jù)

我國現(xiàn)行《食品安全法》對于食品安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)的規(guī)定參見該法第5條規(guī)定的食品安全委員會。根據(jù)2010年2月6日國務院發(fā)布的《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》（國發(fā)［2010］ 6號）對食品安全委員的職責規(guī)定為：分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實食品安全監(jiān)管責任。對我國建立食品安全信息共享機制中的作用未作規(guī)定。從現(xiàn)行實踐來看，國務院的食品安全委員會以及地方各級食品安全委員會在食品安全信息共享機制中未發(fā)揮重要作用，沒有對各級層面食品安全共享進行指導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能。

四、我國食品安全信息共享機制建設的完善措施

根據(jù)以上《食品安全法》關于食品安全信息共享機制的建設以及所存在的問題與不足，筆者認為可以從以下方面進一步完善：

（一）修訂《食品安全信息公布管理辦法》

原《食品安全信息公布管理辦法》是基于2009年的《食品安全法》來制定的，現(xiàn)修訂的《食品安全法》關于食品安全信息共享機制的制度規(guī)定是以前《食品安全法》所沒有的，盡管《食品安全法》對食品安全信息共享機制的規(guī)定并不全面，但可以通過專門的立法比如根據(jù)新修訂的《食品安全法》來制定《食品安全信息公布管理辦法》。根據(jù)以上關于食品安全信息發(fā)布主體的分析，結(jié)合《食品安全法》第118條的規(guī)定，筆者認為，應由國務院食品藥品監(jiān)督管理總局會同衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局等來制定，內(nèi)容應對我國食品安全信息共享機制作出全面的規(guī)定。

（二）明晰食品安全信息的范圍

傳統(tǒng)的從政府監(jiān)管的角度來界定食品安全信息范圍過于狹窄，也不利于我國食品安全的管理與治理。我們可以借鑒美國等其他國家的做法，擴大食品安全信息的供給主體，將食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、食品安全方面的專家所擁有的信息，只要不涉及到“國家秘密”范圍，都應該明確其為公開范圍的“食品安全信息”。為此，食品安全監(jiān)管部門應建立多元化的食品安全信息收集機制。

（三）明確統(tǒng)一公布的“食品安全信息”范圍

在我國食品安全多元監(jiān)管體制不改變的情況下，食品安全信息的發(fā)布主體就會是多元的，但一定要對“重要的食品安全信息”（即統(tǒng)一公布的食品安全信息）與日常各監(jiān)管部門所掌握的食品安全信息加以區(qū)分，從而明確不同主體的公開之責。在制定的《食品安全信息公布管理辦法》中關于這兩類信息的區(qū)分解決方案有兩種：一是明確兩種信息的分類標準，即明確哪些信息是“重要的食品安全信息”，屬于國務院食品藥品監(jiān)督管理總局或省級人民政府食品藥品監(jiān)督管理局統(tǒng)一公布的信息范圍以及由其他食品安全監(jiān)管部門公布的日常監(jiān)管的食品安全信息。二是由各級食品藥品管理部門來決定信息的公布主體。在有關食品安全監(jiān)管部門決定不了某些食品安全信息是否“重大食品安全信息”時，應及時報告或通報食品藥品監(jiān)督管理部門來決定，從而確定它合適的公布主體。

（四）盡快建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺

《食品安全法》第118條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度?！?015年國務院發(fā)布的《2015年食品安全重點工作安排》，提出我國將建設國家食品安全信息平臺，實現(xiàn)“農(nóng)田到餐桌”全程可追溯。該平臺將包括食品安全監(jiān)管信息化工程、食品安全風險評估預警系統(tǒng)、重要食品安全追溯系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺等。食物安全信息溝通平臺要及時將有關食物安全的各類信息向社會披露，滿足消費者和生產(chǎn)者的知情權。?

（五）各食品安全監(jiān)管應設立專門化的食品安全信息聯(lián)絡窗口

食品安全信息的通報與報告對食品安全的管理與治理特別重要，為做好不同監(jiān)管部門的信息的溝通與協(xié)調(diào)，筆者認為各食品安全監(jiān)管部門應建立專門化的食品安全信息聯(lián)絡窗口。因為不同部門、不同層級機構(gòu)所掌握的食品安全信息是不同的，有必要建立食品安全監(jiān)管機構(gòu)的信息聯(lián)絡體制。這種信息聯(lián)絡機制就是在各個食品安全監(jiān)管機構(gòu)中設置專門的信息聯(lián)絡窗口，由該窗口負責匯總本部門已確定的安全信息，并與本部門的上下級之間、其他食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間保持信息溝通（包括夜間和節(jié)假日），交換食品安全信息。③參見王貴松：《食品安全信息決定監(jiān)管成敗》，載《中國食品報》2012年6月22日。

（六）完善食品安全信息通報與報告的工作機制

在修訂的《食品安全信息公布管理辦法》中，應將食品安全信息的通報與報告的工作機制明確化、具體化，具有可操作性。關于食品安全信息的通報，應明確通報主體、通報對象、通過時效、通報信息范圍、通報方式等內(nèi)容；關于食品安全信息的報告，應明確報告的部門、報告的對象、報告的時間期限、報告的信息內(nèi)容與范圍、報告的方式以及報告的反饋等。完善我國食品安全信息的通報與報告機制，強調(diào)食品安全信息上下、左右的暢通，做到食品安全監(jiān)管的“無縫對接”，提高食品安全的監(jiān)管效率，滿足社會主體的食品安全信息的知情權，預防或防止食品安全事故的發(fā)生。

（七）強化食品安全信息溝通法律責任的設置

法律責任是權利或權力行使的保障機制。我國《食品安全法》第145條對未按照法律規(guī)定向上級報告或向同級食品安全監(jiān)管部門報告的設定了行政法律責任，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。但對于其他主體如食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品行業(yè)協(xié)會、集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者、網(wǎng)絡食品交易第三方平臺等未履行報告義務的，《食品安全法》沒有設置一定的法律責任，這是法律缺失的地方，從而會造成：一方面，一些義務性條款因沒有相應的責任條款作制度保障，而使得該義務性條款的實施無法保障；另一方面，法律責任條款的設置則缺少充足且科學的基礎與前提。④參見汪全勝、張鵬：《〈歸僑僑眷權益保護法〉法律責任設置論析》，載《華僑華人歷史研究》2012年第2期。筆者認為可以在修訂《食品安全信息公布管理辦法》時增加關于報告主體的法律責任的設置。

（八）明確食品安全委員會的食品安全信息的協(xié)調(diào)功能

我國設立食品安全委員會不僅協(xié)調(diào)各食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，更重要的是，通過協(xié)調(diào)各食品安全監(jiān)管部門的食品安全信息的交流與溝通來協(xié)調(diào)它們的監(jiān)管職責。根據(jù)其職責范圍“督促落實食品安全監(jiān)管責任”可以合乎理由地推論出，它可以對各食品安全監(jiān)管部門的食品安全信息進行引導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，更好地發(fā)揮該部門在食品安全管理與治理中的重要作用。

汪全勝，山東大學威海法學院教授、博士生導師。