夏 勇

作為執(zhí)法部隊的憲兵：類型比較及啟示

夏 勇*

各國普遍設(shè)立的憲兵部隊（military police corps）可以分為法國式“國家憲兵”（Gendarmerie）和美國式“軍事警察”（military police）兩種類型。也有個別國家兼采二者，形成雙軌制憲兵。憲兵的實質(zhì)意義是“執(zhí)法的軍事部隊”，對各國軍隊戰(zhàn)斗力的生成起到顯著作用。我軍亦有執(zhí)法單位，甚至駐港部隊出現(xiàn)了憲兵標識（MP），但還不是完整意義上的憲兵部隊。根據(jù)十八屆三中全會和四中全會公報以及習近平主席關(guān)于軍隊建設(shè)的指示精神，從依法治軍、準備打仗和走精兵之路的需要出發(fā)，筆者認為我國應當建設(shè)標準意義上的憲兵部隊。

憲兵部隊 國家憲兵 軍事警察 軍事主體 執(zhí)法職能

世界各國普遍設(shè)有憲兵部隊。①參見Wikipedia， the free encyclopedia：“military police”， http：//en.wikipedia.org/wiki； 憲兵學校編寫組：《各國憲兵制度簡介》，臺灣憲兵學校2006年編印出版。中華人民共和國成立后，武裝力量序列長期不存在“憲兵”稱謂和標識。直到我軍駐香港部隊開放日活動的照片見諸于媒體，人們才發(fā)現(xiàn)英姿颯爽的執(zhí)勤男女軍人白色頭盔上赫然印有中文“憲兵”和英文縮寫“MP”黑色大字，頓時眼前為之一亮：解放軍也有了憲兵?、趨⒁姲俣葓D片：“駐港部隊憲兵”， http：//image.baidu.com/i？tn=baiduimage&ct=201326592&lm。

然而，有關(guān)議論見仁見智：一方面，對于駐港軍人頭盔上的“憲兵”字樣有不同解讀。有人肯定這就是“正規(guī)的憲兵”或駐港部隊“編制有憲兵”；也有人指出駐港部隊的“憲兵”不過是“糾察”，是“為尊重當?shù)鼐用竦奈幕ɡ斫猓┝晳T的一種變通做法”；還有人認為，我國內(nèi)地雖無憲兵之名卻有其之實，“糾察”即憲兵，或武警部隊就是憲兵。另一方面，對于駐港軍人頭盔上的“憲兵”字樣褒貶不一。有人稱贊這是與國際接軌，是文明威武之師的表現(xiàn)；也有人表示，“憲兵”會聯(lián)想到侵華日軍，具有“負面意義”，甚至認為“外媒稱呼武警是中國憲兵，是不正確的，是對武警部隊的污蔑”，等等。這些爭議反映出我國社會對“憲兵”的陌生和疑惑。③參見luoyang1973等：“駐港部隊憲兵”，“鐵血社區(qū)”（http：//bbs.tiexue.net/post_3479986_1.html？s）；“像風一樣穿過”等：“憲兵是干嘛的？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/link？url）；陳耿：《憲兵職責的歷史演變》，載《檢察日報》2008年2月24日；421995902等：“武警是不是中國特色的憲兵？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/122418943.html？qbl），2009年10月22日訪問；mfkjge等：“我國有沒有憲兵？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/10654093.html？qbl）；jojowut_110等：“糾察就是憲兵？”，“鐵血社區(qū)”（http：//bbs.tiexue.net/post2_2239878_1.html），2007年9月10日訪問；夏羽750：“武警就是憲兵嗎？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/687446616180291324.html？qbl），2013年11月7日訪問。

到底什么是憲兵？我國目前有沒有憲兵？我國應不應當有憲兵？對此，學界鮮有研究，不能適應我國當前正在進行的依法治國實踐和大規(guī)模軍事改革的需要。因此，筆者不揣淺陋，嘗試探析，拋磚引玉，祈方家教正。

一、憲兵類型：各國憲兵部隊有何異同

在語義上，“憲兵”是一個“軍＋法”的概念：“憲兵”之“兵”，無疑指軍人、軍隊、武器、軍事等；“憲兵”之“憲”則首先指“法規(guī)”，其次指憲法。④參見百度百科詞條：“憲”，http：//baike.baidu.com/link？url，2016年1月7日訪問。由此，就武器裝備、軍事基地和軍事行動而言，憲兵概念意味著涉及軍事的執(zhí)法；就人員而言，憲兵可以理解為執(zhí)法之軍人；作為一個組織，憲兵就是執(zhí)法部隊。盡管憲兵一詞是外來語，但這樣的語義解讀倒也符合其內(nèi)涵：“總括來說，憲兵是具有司法警察性質(zhì)的特殊軍事部隊?！雹莅俣劝倏圃~條：“憲兵”，http：//baike.baidu.com/link？url，2016年1月7日訪問。在實踐中，各國和地區(qū)的憲兵不盡相同，各有特色，但作為執(zhí)法部隊，無一例外。

作為執(zhí)法部隊的憲兵，自然包含兩方面要素：其一，“軍事主體”要素。憲兵必須是軍人、軍隊分支或軍事組織，按照軍事規(guī)律組編、裝備、管理、指揮和行動。據(jù)此，憲兵“姓軍”。其二，“執(zhí)法職能”要素。憲兵必須承擔執(zhí)行法律法規(guī)、制止違紀違法行為、調(diào)查犯罪、維護安全和秩序的任務(wù)。據(jù)此，憲兵“姓警”。從兩個方面及其聯(lián)系的視角，可以對各國憲兵進行較為細致的類型化觀察。

第一，憲兵作為軍事主體，有兩種隸屬關(guān)系模式。一種模式是，憲兵隸屬于政府部門，并在政府部門之下設(shè)立獨立的憲兵指揮機構(gòu)；另一種模式是，憲兵隸屬于國家武裝力量各軍種，并在陸?？盏溶姺N分別設(shè)立憲兵指揮機構(gòu)。兩種模式的典型國家分別是世界上最早建立憲兵制度的法國和美國。

法國憲兵的領(lǐng)導機構(gòu)是國家憲兵總署，隸屬于國防部，由憲兵總監(jiān)指揮整個憲兵部隊，向國防部長負責。2008年法國參議院投票通過了政府提交的將國家憲兵劃屬內(nèi)政部的一項法案，希望以此加強國內(nèi)安全領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和效率，但這不改變政府部門領(lǐng)導憲兵的體制。正因為法國憲兵直屬于國家（政府），才被稱為“國家憲兵”（法文“Gendarmerie”或“Gendarmerie Nationale”）。“國家憲兵”在組織上自成體系，是國家武裝力量的獨立組成部分和軍種，與陸海空三軍相并列。法國憲兵首先以地域布控和駐扎，全國共設(shè)若干憲兵軍區(qū)，下轄憲兵部隊，除此在空軍基地、海上部隊、海外駐他國基地派駐專門的憲兵力量。除了法國之外，意大利、奧地利、比利時、荷蘭、捷克、愛爾蘭、波蘭、愛沙尼亞、克羅地亞、土耳其、阿根廷、智利、柬埔寨、泰國、菲律賓等國的憲兵亦屬于“國家憲兵”。我國臺灣地區(qū)的憲兵亦屬此種類型。⑥同注①。

美國憲兵的領(lǐng)導機構(gòu)是分設(shè)于陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊、海軍和空軍的憲兵司令辦公室，隸屬于相應的軍種指揮機關(guān)，并與軍種中的刑事調(diào)查部相配合。軍種憲兵司令辦公室領(lǐng)導現(xiàn)役在編的憲兵旅、憲兵營、憲兵連、憲兵排等，這些憲兵分隊被安排在集團軍、陸軍師、作戰(zhàn)旅以及空軍基地、海軍基地、艦艇編隊等部隊單元并作為其分隊。美國憲兵直屬于軍隊，因此被稱為“軍事警察”（英語“military police”或簡稱“MP”）。除了美國之外，采取“軍事警察”憲兵模式的還有英國、澳大利亞、新西蘭、德國、丹麥、挪威、芬蘭、瑞士、希臘、以色列、斯里蘭卡、日本、新加坡、泰國、馬來西亞、哥倫比亞等。正在著手建立憲兵組織的俄羅斯亦屬此類。⑦同注①。

此外，還有兩種類型并存的情形，如西班牙、葡萄牙、羅馬尼亞、巴西、印度、巴基斯坦等國，都既有“軍事警察”，也有“國家憲兵”。還有一個特殊的國家是加拿大，由于該國實行不區(qū)分軍種的一體化軍隊制度，既可以說其憲兵是軍隊的一個部分（“軍事警察”），也可以說它是國家武裝力量的一個部分（“國家憲兵”）。⑧同注①。

第二，憲兵擔負執(zhí)法職能，而執(zhí)法對象和執(zhí)法依據(jù)因上述“國家憲兵”與“軍事警察”的憲兵類型區(qū)分有所不同?！皣覒棻痹趫?zhí)法對象上兼理軍民，通常以對民間社會執(zhí)法為主；在執(zhí)法依據(jù)上主要是國家普通法律。以法國為例，憲兵幾乎承擔了民間警察承擔的所有警務(wù)職能，只是管轄有所不同。而且，由于法國憲兵的歷史遠遠長于法國警察的歷史，加之軍人和部隊便于調(diào)遣，費用低廉，比起既不聽話動輒罷工又成本高昂的民間警察，政治領(lǐng)導人往往對憲兵情有獨鐘，使得憲兵業(yè)務(wù)不斷擴展，不時進入民間警察的傳統(tǒng)管轄范圍，憲兵與警察之間始終存在著緊張關(guān)系。⑨參見貴金屬：“法國的國家憲兵”，“鐵血社區(qū)”（http：//bbs.tiexue.net/post2_5668509_1.html），2012年1月9日訪問。法國憲兵也承擔維護軍隊安全和秩序的職能。需要說明的是土耳其，雖然其軍隊無憲兵組織，但由軍事檢察官擔負調(diào)查軍人違紀和犯罪并將案件送交軍事法庭的職能，⑩參見解紅：《土耳其的憲兵部隊》，載《中國國防報》2003年11月11日；游雅南：《土耳其軍事司法制度的特點》，載《西安政治學院學報》2012年第3期。排除了國家憲兵對軍隊的執(zhí)法任務(wù)，僅僅針對民間執(zhí)法，實為少見。

相反，“軍事警察”執(zhí)法對象雖然也不排除民間，但首先是針對軍人，執(zhí)法依據(jù)主要是僅僅適用于軍隊的軍法，這與“國家憲兵”把民間執(zhí)法作為第一要務(wù)有著明顯區(qū)別。在美國國內(nèi)和平時期，憲兵僅僅是維護軍紀、軍隊秩序和軍事安全的軍人警察，而不在民間社會履行日常行政警察和刑事警察職能。只有在海外基地、軍事行動地區(qū)或占領(lǐng)區(qū)、戰(zhàn)時和緊急狀態(tài)等場合，美國憲兵才會行使民間執(zhí)法職能，執(zhí)法依據(jù)主要是軍事管制法和緊急狀態(tài)法。“根據(jù)1878年通過的聯(lián)邦法律，美國憲兵被禁止充當州警察和國內(nèi)警官。對軍事基地和設(shè)施之外的要道和其他聯(lián)邦財產(chǎn)，憲兵可以行使某些有限的執(zhí)法權(quán)力，如設(shè)置交通哨卡。允許憲兵在軍事領(lǐng)域外執(zhí)行法律維持秩序的唯一根據(jù)是軍事管制法的生效?！墩髡俜ā泛汀杜褋y法》共同對總統(tǒng)動用軍事力量進行執(zhí)法的權(quán)力空間進行了重大限制。這是要使州能有更多時間最充分地使用自己的執(zhí)法資源和權(quán)力，只有當其執(zhí)法資源完全用盡時才有使用軍事力量的可能?！雹偻ⅱ佟?/p>

第三，憲兵是軍事主體與執(zhí)法職能的法定結(jié)合。這意味著：（1）履行執(zhí)法職能的非軍事人員和非軍事單位不是憲兵，即使是警察部隊，如果不是由服兵役人員組成，不按軍隊建制編成和管理，也不是憲兵。美國國民警衛(wèi)隊憲兵較為特殊。國民警衛(wèi)隊（United States National Guard）屬于民兵預備役部隊，它與聯(lián)邦后備隊不同，后者由美國三軍管轄，而國民警衛(wèi)隊由各州政府指揮，受所在州專管國民警衛(wèi)隊事務(wù)的副州長直接領(lǐng)導，國民警衛(wèi)隊的主要任務(wù)是根據(jù)國防部和州長的命令，維護國家和當?shù)卣陌踩?，維持社會穩(wěn)定和參加搶險救災。國防部可在戰(zhàn)時征調(diào)其服役，平時只有指導權(quán)而無指揮權(quán)。因此，國民警衛(wèi)隊憲兵參與各州的執(zhí)法活動，便是順理成章。國民警衛(wèi)隊雖不是現(xiàn)役，但在（預備役）部隊中設(shè)立憲兵，符合美國的傳統(tǒng)。（2）單純執(zhí)行軍事任務(wù)、實施作戰(zhàn)和戰(zhàn)斗訓練，或者專門從事非執(zhí)法性質(zhì)的其他任務(wù)的軍事人員和軍事單位也算不得憲兵。無論何種模式，各國憲兵都有在緊急狀態(tài)下?lián)岆U救災、武裝沖突期間直接參戰(zhàn)的軍事職能，但是，在平時和戰(zhàn)時的不作戰(zhàn)期間，履行執(zhí)法職能，即使會從事一些偵察情報工作或者有時使用防衛(wèi)性武力，這些軍事活動也與執(zhí)法密切相關(guān)?！?·11”后，美國憲兵參與了海外“反恐戰(zhàn)爭”，具體任務(wù)仍與刑事犯罪調(diào)查有關(guān)，配合作戰(zhàn)。為反恐專設(shè)的法國國家憲兵特勤隊人員精煉，訓練有素，身手不凡，這支“黑衣人”突擊隊以一系列驕人的戰(zhàn)績享譽全球，號稱“凱旋門前的利劍”，其任務(wù)似乎完全是武裝行動和軍事訓練，其實不然，與恐怖嫌犯進行較量、實施拘捕和彈壓，本身就是維護社會安全執(zhí)法活動的一部分，這個組織不過是軍人充當?shù)奶鼐株?。?）憲兵是一種法定角色，即軍事主體與執(zhí)法職能的結(jié)合是由法律加以固定的，因而其組織和任務(wù)是常態(tài)的、明確的、完整的、剛性的。所謂“常態(tài)”，是指憲兵組織具有常設(shè)性，憲兵任務(wù)具有職業(yè)性，不是臨時湊合，業(yè)余客串，曲終人散。所謂“明確”，是指憲兵組織有專門稱謂和標識，憲兵任務(wù)的內(nèi)容和權(quán)責清晰，不是師出無名，無章可循，模糊抽象。所謂“完整”，是指憲兵組織規(guī)模確定且層級分明，憲兵任務(wù)范圍確定且事項全面，不是厚此薄彼，顧此失彼，支離破碎。所謂“剛性”，是指憲兵組織編制嚴格，憲兵任務(wù)規(guī)范嚴肅，不是因人而異，隨意增減，擅作主張。

由于憲兵起源和歷史演進的原因，不同國家及地區(qū)的憲兵大都與“國家憲兵”或“軍事警察”有著源流關(guān)系。從形式上看，英文縮寫“MP”影響廣泛，已經(jīng)成為當今世界通行的憲兵標識，英國、澳大利亞、新西蘭、印度等英語國家直接使用military police作為憲兵名稱，而直接使用Gendarmerie作為憲兵名稱的有盧森堡、阿根廷、波蘭、希臘、加拿大、奧地利以及曾為法屬殖民地的非洲國家盧旺達、乍得等。漢語“憲兵”一詞來自日本，日本則是在明治維新之后學習歐洲的過程中汲取了影響廣泛的“國家憲兵”，故憲兵當時是對Gendarmerie的翻譯。不過，不能認為只有使用這些語言上相通概念的部隊才是憲兵。事實上，如意大利的Carabinieri（原意為“拿卡賓槍的人”）、西班牙的la Garde caine（“人民衛(wèi)隊”），都是憲兵部隊的獨特稱謂。?關(guān)鍵不在于“叫什么”，而在于“干什么”。筆者認為，只要符合上述三個特征者，無論采取何種稱謂，都是名副其實的憲兵。否則即使在形式上稱為“憲兵”，也不是實質(zhì)上的真正憲兵——執(zhí)法的軍事部隊。

二、憲兵職能：我國目前是否存在憲兵部隊

既然稱謂和標識等形式要件不能說明一切，從實質(zhì)的職能去把握“憲兵”便是合理的思路。一種社會職業(yè)的定位和價值，根本上在于“干什么”而不僅僅是“叫什么”。據(jù)此，只要我國實際存在履行憲兵職能的軍事組織，無論以什么形式存在，即可屬于實質(zhì)的憲兵。那么，我國存在實質(zhì)的憲兵嗎？

各國憲兵的執(zhí)法職能大同小異，無非是針對軍人、軍隊和軍事事項的執(zhí)法和針對普通民眾、民間社會的執(zhí)法這兩大部分。所謂執(zhí)法，是指維護安全與秩序，制止、調(diào)查和追究違法犯罪者。還是以最有代表性的法國憲兵和美國憲兵為例。

法國憲兵的主要執(zhí)法職能：③同注?，第215~222頁。（1）主要在2萬人以下的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)擔任警察。（2）犯罪案件的刑事調(diào)查。因法國取消了專門軍事審判機構(gòu)，軍人犯罪由普通法院審理，故憲兵的刑事調(diào)查自然包括平民和軍人。（3）高速公路巡邏。（4）鄉(xiāng)野救援或偏遠搜索。（5）騷亂和幫派控制。（6）公共場所安全警衛(wèi)。（7）反恐與人質(zhì)解救。（8）高級政要、貴賓安全保護。（9）海軍基地警衛(wèi)和海岸巡防以及查禁走私、毒品等海上警務(wù)。（10）機場、設(shè)施、道路、飛行器安全和管制，民航事故調(diào)查。（11）軍事設(shè)施守衛(wèi)。（12）國家機關(guān)警衛(wèi)。（13）首都秩序維護。（14）國家禮賓儀仗工作。（15）聯(lián)合國維和行動。

美國憲兵的主要執(zhí)法職能：④同注①。（1）機動支援。包括道路的偵查與監(jiān)控（獲取地形、敵軍活動、污染、交通、障礙、橋梁等信息），交通控制及安全（道路暢通、物資流通、路線指示），人員控制與幫助（疏導和安置散兵、難民）等。（2）武裝保護軍事行動區(qū)域安全。包括軍事行動地區(qū)的偵查與監(jiān)控（有關(guān)敵軍傘降、地形、地貌等情況），保護資產(chǎn)（重要設(shè)施、管線、鐵路、橋梁、隧道、軍火庫、車隊等），保護要員，殲滅滲透敵軍和敵軍后備隊，阻擊敵軍，反恐攻擊行動與救援以及相關(guān)情報，軍事行動區(qū)域損害控制，核生化襲擊情報和預警等。（3）戰(zhàn)俘安置與管控。包括戰(zhàn)俘的集中，建立據(jù)點，保護戰(zhàn)俘安全，以及戰(zhàn)俘轉(zhuǎn)移等。（4）維護軍隊法紀。包括糾察違反法紀之軍人，輕罪調(diào)查或協(xié)助軍隊刑事調(diào)查部進行重罪調(diào)查，臨時拘禁違法犯罪之軍人等。（5）警務(wù)情報工作。掌握犯罪活動信息，進行犯罪預防和預警，其他業(yè)務(wù)信息等。這是美國憲兵以戰(zhàn)時軍隊為主的5大職能，除了其中對敵軍的偵查和交火之外，其余均屬執(zhí)法事項。⑤作戰(zhàn)任務(wù)是憲兵部隊作為軍事部隊的職能，而不是憲兵部隊作為憲兵的執(zhí)法職能。此外，美國憲兵還可在必要時對海外占領(lǐng)地或控制區(qū)進行軍事管制，執(zhí)行維護執(zhí)法任務(wù)，緊急狀態(tài)下的搶險救災，押送和監(jiān)管恐怖犯罪嫌犯等。

在我國，軍事主體由基本軍事法律確定。《中華人民共和國兵役法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組成?！逼渲?，解放軍和武警部隊屬于軍隊建制。第66條規(guī)定：“本法適用于中國人民武裝警察部隊?！薄吨腥A人民共和國國防法》第7條也明確將解放軍和武警部隊作為軍政軍民關(guān)系的軍隊一方，與民間相對應：“國家和社會尊重、優(yōu)待軍人，保護軍人的合法權(quán)益，開展各種形式的擁軍優(yōu)屬活動。”可見，討論我國是否存在憲兵，就是要審視解放軍和武警部隊是否承擔了憲兵職能。我國軍事主體的執(zhí)法職能由相關(guān)軍事法律和軍事法規(guī)確定。

《中華人民共和國人民武裝警察法》第2條規(guī)定：“人民武裝警察部隊擔負國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災、參加國家經(jīng)濟建設(shè)等任務(wù)。人民武裝警察部隊是國家武裝力量的組成部分?！边@里概括的“安全保衛(wèi)”、“防衛(wèi)作戰(zhàn)”、“搶險救災”、“參加國家經(jīng)濟建設(shè)”4項職能中，第1項與后3項之間使用具有主次關(guān)系意味的“以及”加以區(qū)隔，表明“安全保衛(wèi)任務(wù)”是基本的日常執(zhí)法職能，后3項則是附帶的非執(zhí)法性職能。并且，該法唯獨具體規(guī)定了第1項職能，凸顯了武警作為一支執(zhí)法部隊的地位。這可見于第7條：“人民武裝警察部隊執(zhí)行下列安全保衛(wèi)任務(wù)：（一）國家規(guī)定的警衛(wèi)對象、目標和重大活動的武裝警衛(wèi)；（二）關(guān)系國計民生的重要公共設(shè)施、企業(yè)、倉庫、水源地、水利工程、電力設(shè)施、通信樞紐的重要部位的武裝守衛(wèi)；（三）主要交通干線重要位置的橋梁、隧道的武裝守護；（四）監(jiān)獄和看守所的外圍武裝警戒；（五）直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市，以及其他重要城市的重點區(qū)域、特殊時期的武裝巡邏；（六）協(xié)助公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法執(zhí)行逮捕、追捕、押解、押運任務(wù)，協(xié)助其他有關(guān)機關(guān)執(zhí)行重要的押運任務(wù)；（七）參加處置暴亂、騷亂、嚴重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件和其他社會安全事件；（八）國家賦予的其他安全保衛(wèi)任務(wù)。”不難看出，武警部隊的這些職能與法國憲兵的執(zhí)法職能何其相似！據(jù)此可說，武警部隊的確履行了憲兵職能。進而，由于武警部隊實行國務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導，設(shè)有專門的武警總部作為領(lǐng)導機關(guān)，部隊自成體系，按國家行政區(qū)劃配置，與解放軍形成明顯區(qū)別，故在組織形式上也與“國家憲兵”更為接近。當然，武警部隊并不隨附解放軍部隊駐扎，不對解放軍單位和人員行使執(zhí)法權(quán)，這又與法國模式的憲兵組織存在距離。無論如何，武警部隊畢竟履行了許多屬于“國家憲兵”的職能。⑥參見鮑曉燕、張廷宇：《武警部隊與法國憲兵領(lǐng)導體制之比較》，載《武警指揮學院學報》2010年第5期。

《中國人民解放軍警備條令》規(guī)定的“警備工作”與美國憲兵模式的“軍事警察”執(zhí)法職能非常類似。該軍事法規(guī)第4條“警備工作的主要任務(wù)”包括：“（一）維護軍容風紀；（二）維護軍車運行秩序和交通安全；（三）按照規(guī)定職權(quán)查處假冒軍人、假冒軍車和假冒軍隊單位；（四）維護軍隊形象和外出軍人合法權(quán)益；（五）執(zhí)行臨時警戒勤務(wù)。”對5個方面的任務(wù)，該法分章作了細致規(guī)定，并與相關(guān)軍法規(guī)范相銜接。具體包括：1.第1項任務(wù)中的“軍容風紀”是軍隊對軍人儀容和舉止在作風和紀律上的要求。執(zhí)法依據(jù)是《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》。該法第104條要求“軍人應當軍容嚴整”，第108條要求“軍人必須舉止端正，談吐文明，精神振作，姿態(tài)良好”。2.第2項涉及的“軍車運行秩序和交通安全”執(zhí)法依據(jù)見于《內(nèi)務(wù)條令》第312條至316條，要求遵守國家和軍隊道路交通安全法規(guī)，防止發(fā)生車輛交通事故；車輛駕駛員遵守安全守則；動用車輛和乘載符合安全規(guī)定。3.第5項“臨時警戒勤務(wù)”的執(zhí)法依據(jù)是《內(nèi)務(wù)條令》第222條至第234條規(guī)定的“警衛(wèi)勤務(wù)”。4.第3項查處“三假”和第4項“維權(quán)”是維護軍隊、國防利益和軍人合法權(quán)益的執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法依據(jù)是《中華人民共和國國防法》，這部國家軍事基本法律第9條規(guī)定“危害國防利益的，依法追究法律責任”，第59條規(guī)定“軍人應當受到全社會的尊重。國家采取有效措施保護現(xiàn)役軍人的榮譽、人格尊嚴，對現(xiàn)役軍人的婚姻實行特別保護?，F(xiàn)役軍人依法履行職責的行為受法律保護”。將警備工作的這些主要任務(wù)與美國憲兵的執(zhí)法職能進行對照，不難發(fā)現(xiàn)兩者在內(nèi)容上的對應性。

《警備條令》第6條和第7條規(guī)定了警備工作的領(lǐng)導機構(gòu)和指揮管理體制，即（1）“總參謀部主管全軍警備工作”，“總參謀部軍務(wù)部歸口管理全軍警備業(yè)務(wù)工作，對外稱總參謀部警備辦公室”。（2）“軍區(qū)司令機關(guān)主管本區(qū)域警備工作”，“軍區(qū)司令機關(guān)軍務(wù)部門歸口管理本區(qū)域警備業(yè)務(wù)工作，對外稱軍區(qū)警備辦公室”。（3）“省軍區(qū)（衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)）領(lǐng)導本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)的警備工作。省軍區(qū)（衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)）司令機關(guān)負責管理本區(qū)域警備工作，司令機關(guān)軍務(wù)（衛(wèi)戍）部門具體承辦警備業(yè)務(wù)工作。省軍區(qū)（警備區(qū)）司令機關(guān)軍務(wù)部門對外稱省軍區(qū)（警備區(qū)）警備辦公室?！保?）“省軍區(qū)（衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)）負責組織實施所在城市的警備工作，擔負警備任務(wù)的軍分區(qū)（警備區(qū)）負責組織實施本區(qū)域的警備工作，對外稱警備司令部（衛(wèi)戍司令部）。”條令還規(guī)定了警備工作人員和警備糾察分隊。第24條明確了“警備糾察分隊在警備司令部領(lǐng)導下”執(zhí)行任務(wù)。這都表明，警備糾察分隊及其人員是我軍內(nèi)部編制并由軍隊總部機關(guān)領(lǐng)導的專司執(zhí)行軍法職能的組織，與美國的軍中憲兵類似。值得一提的是，由條令附錄規(guī)范統(tǒng)一的警備糾察分隊人員裝束，除了“警備·糾察”字樣之外，與美國式憲兵如出一轍。

可見，認為我國的武警部隊或者解放軍的警備糾察分隊是憲兵，都不無道理。然而問題沒這么簡單。雖然執(zhí)法職能的實際履行乃是判斷憲兵存在與否的實質(zhì)標準，但如前所述，執(zhí)法職能的完整性是憲兵應有的特征。完整性包括兩個方面：一方面，憲兵承擔的職能，除了其作為軍事主體固有的軍事作戰(zhàn)職能之外，其余均應為執(zhí)法職能。如果軍事主體承擔了一些憲兵職能，但也承擔了既非執(zhí)法也非軍事的職能，便很難將其歸為完整意義上的憲兵。另一方面，憲兵針對特定對象（軍隊或民間）執(zhí)法，應當是唯一軍事執(zhí)法主體。即使采取“國家憲兵”與“軍事警察”雙軌設(shè)置，兩種并行的憲兵針對各自不同的執(zhí)法對象，也具有這種唯一性?；蛘哒f，憲兵執(zhí)法職能具有綜合性，憲兵角色本來就是用于統(tǒng)一執(zhí)法的軍事主體，是軍事主體擔負執(zhí)法職能的“集大成者”。多個軍事主體分擔對同一執(zhí)法對象的執(zhí)法職能，便分割了憲兵職能，而同樣種類的憲兵不應當是多個。筆者認為，我國武警部隊和解放軍的警備糾察分隊承擔的執(zhí)法職能，恰恰不符合憲兵職能的完整性。

就武警部隊而言，（1）在職能構(gòu)成方面，存在與憲兵職能無關(guān)的內(nèi)容。眾所周知，武警擁有三大類、八個警種的部隊。一是內(nèi)衛(wèi)部隊；二是列入武警序列受國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)部門和武警總部雙重領(lǐng)導的部隊，由黃金、水電、森林、交通部隊組成；三是列入武警序列由公安部門管理的部隊，即邊防、消防、警衛(wèi)部隊。仔細分析，第一類的內(nèi)衛(wèi)部隊明顯承擔執(zhí)法職能——固定目標執(zhí)勤和城市武裝巡邏，保衛(wèi)國家重要目標，處置突發(fā)事件。第三類的邊防部隊、消防部隊、警衛(wèi)部隊也擔負著執(zhí)法職責。邊防和警衛(wèi)部隊都有“武力防守”的軍事職能成分，同時也要針對越境和破壞等非法行為；消防本身是一種救災行動，帶有專業(yè)技術(shù)屬性，但火災往往是人禍，故意放火和過失起火以及賠償或補償?shù)榷寂c法律責任有關(guān)，故救火的同時還擔負著查明起火原因以確定法律責任的職能，平時則要防火并查究相關(guān)違法行為。值得注意的是，第二類的四個部隊中，除了森林部隊擔負森林防火滅火以及維護林區(qū)治安、保護森林資源的執(zhí)法任務(wù)之外，其他三個部隊直接體現(xiàn)“參加國家經(jīng)濟建設(shè)”的任務(wù)。黃金部隊主要擔負以區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)遠景調(diào)查為主的基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作任務(wù)和多金屬礦產(chǎn)資源勘查任務(wù)、地質(zhì)災害應急救援任務(wù)；水電部隊主要承擔國家能源重點建設(shè)項目，包括大中型水利、水電工程以及其他建設(shè)任務(wù)；交通部隊主要擔負公路、港口及城建等施工任務(wù)。顯而易見，這些任務(wù)均非執(zhí)法。武警八大警種的部隊近乎一半從事非執(zhí)法屬性的“國家經(jīng)濟建設(shè)”，還能說武警是完整意義的執(zhí)法憲兵嗎？（2）在職能管轄方面，本屬于憲兵職能的對象和事項被排除在外。武警部隊的執(zhí)法既不能針對解放軍的單位和人員，也通常不能針對且更不能處置民間的違法者和參與刑事訴訟活動，與法國式的“國家憲兵”相比，其執(zhí)法職能明顯不完整。（3）在職能行使方面，應賦予憲兵的權(quán)力并不充分。雖然《人民武裝警察法》規(guī)定了對人與物進行檢查、對人員通行予以阻止和制止、對人員加以盤問、對聚集活動進行制止和驅(qū)散、對嫌疑人員進行控制、使用警械和武器等現(xiàn)場執(zhí)法處置權(quán)，以及緊急情況下優(yōu)先通行、使用他人物資等執(zhí)法權(quán)限，但仍然與其執(zhí)行的任務(wù)不完全匹配。例如，執(zhí)法的武警戰(zhàn)士在巡邏中發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑人員及其車輛可能藏有爆炸物或化學毒物并有當場引爆或施放的危險，對其進行檢查遭到拒絕，能否強行檢查？該法第10條第2項規(guī)定：“在武裝巡邏中，經(jīng)現(xiàn)場指揮員同意，對有違法犯罪嫌疑的人員當場進行盤問并查驗其證件，對可疑物品和交通工具進行檢查”，這里的“檢查”范圍并沒有包括人員。第1項雖然規(guī)定“對進出警戒區(qū)域的人員、物品、交通工具進行檢查”，但“進出警戒區(qū)域的人員”與“在武裝巡邏中”發(fā)現(xiàn)的“有違法犯罪嫌疑的人員”明顯不同。況且，第2項明確了對人員的“檢查”是指“盤問并查驗其證件”，屬于盤查而不包含對人身的檢查，同一法條的第1項“檢查”之含義理應與第2項對“檢查”內(nèi)容的特指保持一致。武警執(zhí)法人員沒有治安行政處置權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)，沒有相關(guān)的訊問權(quán)和獨立的人身檢查、搜查、拘留、逮捕權(quán)力。根據(jù)該法第11條，即使執(zhí)法時“發(fā)現(xiàn)”有人“正在實施犯罪”，或被“通緝在案”，或“違法攜帶危及公共安全的物品”，或“正在實施維護執(zhí)勤目標安全行為”，也只能“經(jīng)現(xiàn)場指揮員同意”之后，“及時予以控制并移交公安機關(guān)、國家安全機關(guān)或者其他有管轄權(quán)的機關(guān)處理”。最多也只能“協(xié)助公安機關(guān)、國家安全機關(guān)執(zhí)行逮捕、追捕任務(wù)，根據(jù)所協(xié)助機關(guān)的決定，協(xié)助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者違法物品的場所、交通工具等。”可見，武警部隊并不具有憲兵應有的完整執(zhí)法職能。有學者指出，我國武警部隊的角色存在模糊不清之處，有必要“重構(gòu)”。⑦參見李衛(wèi)海：《武警角色的法理分析》，載《法學雜志》2015年第7期。筆者認為，“重構(gòu)”倒是不必，只需進行職能上的調(diào)整即可。

就解放軍的警備糾察分隊而言，（1）在職能管轄方面，警備糾察分隊的執(zhí)法限于“軍人、軍車在營區(qū)外活動”的場合。《警備條令》第3條規(guī)定：“本條令所稱的警備工作，是指軍隊按照區(qū)域組織實施的對軍人、軍車在營區(qū)外活動進行的管理監(jiān)督工作。”營區(qū)內(nèi)的執(zhí)法，警備糾察分隊無權(quán)涉足。軍容風紀執(zhí)法是警備糾察的第一項任務(wù)，但營區(qū)內(nèi)的這項執(zhí)法另有軍事主體承擔?！秲?nèi)務(wù)條令》第120條規(guī)定：“團（獨立營）以上單位應當建立軍容風紀糾察隊，在營區(qū)及其附近組織軍容風紀糾察。糾察人員對違反軍容風紀的軍人應當令其立即改正，對不服從糾察和嚴重違反軍容風紀的軍人應當給予批評教育，必要時予以扣留并通知其所在單位負責人領(lǐng)回嚴肅處理?！睂婈牋I區(qū)、軍事基地、軍事設(shè)施、軍事首長以及造訪的貴賓給予“貼身”護衛(wèi)并進行相應的執(zhí)法，也只能由營區(qū)內(nèi)的主體承擔。《內(nèi)務(wù)條令》第223條規(guī)定“警衛(wèi)任務(wù)通常分別下達給就近的分隊；駐地集中的旅、團、營可以組織衛(wèi)兵分隊；衛(wèi)兵分隊的派遣、換班和具體實施方法，由單位首長規(guī)定”，“單獨駐防的連以上單位，應當設(shè)置營門衛(wèi)兵”等。同樣，對營區(qū)內(nèi)發(fā)生的軍人犯罪或者針對營區(qū)實施的非軍人犯罪進行制止、控制、調(diào)查或協(xié)助調(diào)查，都與警備糾察分隊無關(guān)。（2）職能構(gòu)成方面，警備糾察分隊的執(zhí)法限于平時和平常。警備糾察分隊隨省軍區(qū)部隊按行政區(qū)域駐扎，主要采取定點分區(qū)執(zhí)法，故即使在營區(qū)之外，也不可能緊跟正在行軍和作戰(zhàn)的部隊進行執(zhí)法，更不可能跟隨部隊參加日益增多的境外行動。這就決定了警備糾察分隊無法承擔野戰(zhàn)部隊開進或轉(zhuǎn)移過程中的秩序維護，戰(zhàn)場紀律的執(zhí)行，戰(zhàn)俘的管束，部隊所到之處的民間社會臨時管制，對武裝恐怖分子的搜捕、羈押和監(jiān)禁，國際維和行動等執(zhí)法內(nèi)容，而這些恰恰是各國憲兵的重要職能。（3）職能行使方面，警備糾察分隊缺乏必要的刑事訴訟權(quán)限。雖然《警備條令》第22條和第23條分別規(guī)定了對軍人和地方人員的執(zhí)法措施，對軍人、軍車和相關(guān)物品可以進行“檢查糾察”、“糾正”、“必要時扣留”、“盤問和檢查”、“臨時控制”，對假軍人、假軍車和相關(guān)物品予以“扣留”，對軍人或非軍人實施的嚴重危害社會治安的行為“應當堅決制止”，發(fā)現(xiàn)軍人或非軍人是被通緝、追捕的犯罪嫌疑人“應當立即扣留并移交軍隊保衛(wèi)部門或者地方公安機關(guān)”，然而，警備糾察分隊一旦遇到軍地人員涉嫌危險或重大犯罪的緊急情況時，其能采取的措施便存在兩方面的問題：一方面，不能采取刑事偵查措施。我國《刑事訴訟法》只規(guī)定地方公安機關(guān)、檢察機關(guān)和軍隊保衛(wèi)部門有權(quán)進行管轄范圍內(nèi)的刑事偵查活動，決定了警備糾察分隊無權(quán)對嫌疑人進行人身檢查和搜查，無權(quán)對嫌疑車輛和相關(guān)物品進行搜查或扣押，因為這些措施屬于刑事偵查活動。警備糾察只能一般地進行盤查，難以適應緊急情況下的執(zhí)法需要。另一方面，不能采取刑事強制措施。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，具有刑事偵查權(quán)的法定機關(guān)才能對正在進行犯罪或在犯罪后即時被發(fā)覺、有人指認犯罪、犯罪后企圖自殺、逃跑或在逃、身份不明等犯罪嫌疑人進行“先行拘留”；在偵查活動中發(fā)現(xiàn)可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物和文件，可以“扣押”。我國實行社會主義法治，對憲法和法律保護的（包括軍人在內(nèi)的）公民人身和財產(chǎn)，尤其是人身，沒有國家法律的明文授權(quán)，任何組織和個人都不應當強制剝奪和限制。警備糾察分隊對軍地人員采取的“臨時控制”和“扣留”措施，不具有“拘留”和“扣押”的意義，不能采用與刑事“拘留”和“扣押”的相同方式實施糾察任務(wù)中的“臨時控制”和“扣留”。這就使得糾察執(zhí)法措施的執(zhí)行力大打折扣。還有，根據(jù)《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實行正當防衛(wèi)的具體規(guī)定》，警察和國家司法人員在執(zhí)行職務(wù)中遇到緊急情況，可以并應當采取職務(wù)正當防衛(wèi)，使正在進行不法侵害行為的人喪失侵害能力或者中止侵害行為，其適用的具體場合包括嫌疑人或逃犯暴力劫持交通工具、駕駛交通工具蓄意危害公共安全，正在實施縱火、爆炸、兇殺、搶劫等嚴重危害安全的行為，正要對受到保衛(wèi)的特定對象或目標進行暴力侵襲、暴力抗拒執(zhí)法和拘捕、對執(zhí)法人員暴力侵襲或搶奪其佩帶的槍支和械具等。這些情況和場合，警備糾察分隊都有可能遇到，卻無權(quán)采取強制措施及職務(wù)性正當防衛(wèi)?！毒瘋錀l令》第23條要求：“警備工作人員執(zhí)行警備勤務(wù)時，發(fā)現(xiàn)人民群眾生命財產(chǎn)遭受威脅，應當積極救助；發(fā)現(xiàn)嚴重危害社會治安的行為，應當堅決制止；發(fā)現(xiàn)被通緝、追捕的犯罪嫌疑人，應當立即扣留并移交軍隊保衛(wèi)部門或者地方公安機關(guān)?！比欢?，警備糾察人員并非職務(wù)正當防衛(wèi)的法定主體，面對緊急情況，只能行使《刑事訴訟法》第82條“扭送”犯罪嫌疑人和《刑法》第20條一般正當防衛(wèi)的公民權(quán)利。然而，個人權(quán)利與執(zhí)法并不匹配，行使個人權(quán)利不能動用武器和械具等公權(quán)力裝備，難以適應緊急情況下的執(zhí)法需要。可見，解放軍的警備糾察分隊也不具有憲兵應有的完整執(zhí)法職能。

目前，解放軍中的執(zhí)法活動分散，執(zhí)法主體呈多元化。除了警備糾察分隊負責營區(qū)外的執(zhí)法活動，營區(qū)內(nèi)有軍容風紀糾察隊、警衛(wèi)分隊，組織形式和人員并不固定，且不負責軍事行政處罰或措施的實施和協(xié)助軍人犯罪調(diào)查。《中國人民解放軍紀律條令》第11條規(guī)定：“對軍官和文職干部的處分以及對士兵的開除軍籍處分，由政治機關(guān)承辦；對士兵的警告至除名處分，由司令機關(guān)承辦?！钡?46條規(guī)定：“行政看管是維護秩序、制止嚴重違紀行為、預防事故和案件發(fā)生的措施?！钡?50條規(guī)定：“對士兵、從普通中學畢業(yè)生和部隊士兵中招收的軍隊院校學員實施行政看管，由司令機關(guān)承辦；對軍官、文職干部實施行政看管，由政治機關(guān)承辦?！毙姓垂苡烧l執(zhí)行？并不清楚。《刑事訴訟法》第290條規(guī)定：“軍隊保衛(wèi)部門對軍隊內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。”保衛(wèi)部門人手不多，誰來執(zhí)行偵查權(quán)中對人身和財產(chǎn)的強制措施？也不清楚。由此形成了執(zhí)法主體過多過繁與執(zhí)法主體缺位兩相并存的矛盾局面。

綜上所述，我國目前雖有多個軍事主體分別履行了部分憲兵職能，但其執(zhí)法職能均不完整，沒有一個能被評價為完整意義上的憲兵部隊?；趫?zhí)法職能整體性判斷，駐港部隊執(zhí)勤軍人雖然公開佩戴“憲兵”標識，具有憲兵形式，卻未見任何法律法規(guī)對其職能進行系統(tǒng)授權(quán)，不過是類似《內(nèi)務(wù)條令》范圍的執(zhí)法，還不是實質(zhì)上的憲兵。憲兵是系統(tǒng)擔任執(zhí)法職能的專業(yè)化軍事主體，多個軍事主體分擔憲兵執(zhí)法職能恰恰意味著一體的憲兵組織并不存在。筆者認為，系統(tǒng)承擔執(zhí)法職能的憲兵具有分散執(zhí)法和業(yè)余執(zhí)法不能企及的優(yōu)越性，其具有的正當性、機動性、專業(yè)性和經(jīng)濟性能夠產(chǎn)生很高的管理效率和良好的軍事效益，這已為憲兵的歷史所證明，也是各國和地區(qū)憲兵制度長盛不衰的原因。當今，憲兵受到各國的高度重視。法國1995年開始實施截至2015年的“20年裁軍計劃”，憲兵是唯一員額有所增加的軍種。美國在“9·11”之后動用軍隊參加“反恐戰(zhàn)爭”，憲兵作為“第二線部隊”更多地承擔了“第一線”任務(wù)，兵員數(shù)量需求增加，故自2001年開始動員后備部隊和少數(shù)正規(guī)部隊人員，將他們訓練后擴充到憲兵部隊。⑧同注?，第231~233頁。相比之下，我國在這方面尚未厘清。

三、憲兵組織：我國應否建設(shè)標準的憲兵部隊？

世界上普遍有憲兵部隊，我國是否也需要？筆者的回答是肯定的。一個軍種或兵種的設(shè)立，必須基于國家安全和軍隊建設(shè)的需要。以習近平同志為總書記的黨中央上任以后，十八屆三中全會對國家和軍隊的發(fā)展方向和為此進行的新一輪改革作出了清晰定位和部署，十八屆四中全會更是專門提出依法治國、依法治軍的要求，據(jù)此，我國設(shè)立憲兵的需要將會日益突出。

（一）設(shè)立憲兵部隊是法治的需要

隨著依法治國的推進，執(zhí)法工作將日益成為社會管理的基本方式，國家安全和社會穩(wěn)定也將主要依靠廣泛而強有力的日常執(zhí)法得到維護。

治安執(zhí)法具有規(guī)范性和專業(yè)性，現(xiàn)代國家首先以法律和技能都訓練有素的警察力量作為治安執(zhí)法主體，同時，也會動用武裝力量參與民間執(zhí)法，首當其沖的便是憲兵部隊。只不過，有的是平時就在民間社會執(zhí)法的“國家憲兵”，有的是特殊時期或場合才對民間社會執(zhí)法的“軍事警察”。把憲兵作為武裝力量參與民間執(zhí)法的首選，主要基于：（1）憲兵執(zhí)法具有正當性?，F(xiàn)代民主社會，軍隊不直接控制國家政權(quán)，而是在國家政權(quán)之下?lián)搰廊蝿?wù)以抵御外敵入侵，國家建立專門的司法系統(tǒng)和警察力量維護安全和秩序，除非發(fā)生重大緊急事態(tài)，平時乃至戰(zhàn)時的一般情況下，純粹的軍事力量都不參與治安執(zhí)法。然而，平時和戰(zhàn)時的一般情況下，治安執(zhí)法時常也需要武裝力量，以應對嚴重的破壞性危險，這種危險常常是攻擊性暴力和有組織行動，甚至伴隨火力武裝，恐怖活動更是極端表現(xiàn)。為此，一些國家建立了武器裝備及其動用上更為強勢的警察，如美國警察，不僅普通警員全副武裝，荷槍實彈，法律授權(quán)其在許多執(zhí)法場合可以自行開槍，而且還率先建立起更為強悍的特警（SWAT），這就保證了平時警力的必要執(zhí)法強度，國內(nèi)治安無需軍隊參與；另一些國家的民間警力主要負責一般治安執(zhí)法，武裝程度和武力水平有限，如法國警察，屬于武裝部隊的法國憲兵一直扮演治安執(zhí)法主角，給了社會更多的安全，也給了民眾更多的安全感。法國憲兵在歷史上和法律上早已被定位為執(zhí)法部隊，只在戰(zhàn)時配合國防軍作戰(zhàn)，一般情況下行使國家警察權(quán)并接受政府領(lǐng)導，名正言順地履行民間日常治安執(zhí)法職能。美國憲兵一般不對民間執(zhí)法，卻常在海外有這種需要。除了聯(lián)合國維和與行使集體防衛(wèi)權(quán)，美國多次以存在大規(guī)模殺傷性武器、種族屠殺和壓迫、暴政等為借口，自行出兵進行所謂“人道主義干涉”，在導致當?shù)卣?quán)癱瘓后，需要軍隊擔負執(zhí)法任務(wù)，軍中憲兵自然責無旁貸。我國不干涉別國內(nèi)政，但也會在不得已情況下實行軍事自衛(wèi)反擊，也會發(fā)生在軍事行動地區(qū)臨時執(zhí)法的情形，故可汲取國外相關(guān)經(jīng)驗。（2）憲兵執(zhí)法具有機動性。軍隊按照“兵貴神速”的作戰(zhàn)規(guī)律組編，具有全天候24小時快速反應機制和能力，高度集中統(tǒng)一的指揮和管理模式、精良的武器裝備、官兵過硬的軍事素質(zhì)和戰(zhàn)術(shù)素養(yǎng)，有利于“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。這是按照公務(wù)員規(guī)律工作和生活的（至多在某些方面是“半軍事化”的）民間警察所不具備的。顯然，憲兵執(zhí)法更能保持政令暢通，不打折扣地按照政府意志接受執(zhí)法安排和派遣。（3）憲兵執(zhí)法具有專業(yè)性。憲兵是專門執(zhí)法部隊，便于對執(zhí)法軍人的素質(zhì)提出統(tǒng)一要求和進行統(tǒng)一訓練，便于執(zhí)法軍人熟悉和掌握執(zhí)法內(nèi)容、環(huán)節(jié)和方法，便于設(shè)立專門憲兵學?！ㄟ^集中的、規(guī)范的和嚴格的專業(yè)培訓，具有合格法律素養(yǎng)和執(zhí)法技能的憲兵軍人更能勝任執(zhí)法職能。憲兵在長期執(zhí)法過程中積累的經(jīng)驗，又會反過來增強其執(zhí)法能力。（4）憲兵執(zhí)法具有經(jīng)濟性。憲兵平日里治安執(zhí)法，打起仗來可以作戰(zhàn)，可謂“養(yǎng)兵千日，用兵千日”，而不是“用兵一時”，而且，憲兵軍人的服役期總是比民間警察的服務(wù)期要短，尤其憲兵軍人的士兵總是處于風華正茂的青年時期，更能勝任需要體力和非常場合的安全執(zhí)法任務(wù)。

我國武警部隊也是國家武裝力量中的軍事部隊，主要擔負安全保衛(wèi)執(zhí)法任務(wù)，這個方面相當于“國家憲兵”。我國人口眾多，國土遼闊，改革開放的社會處于劇烈變化中，國內(nèi)外各種矛盾交織，違法犯罪增多，恐怖活動時有所見，加強執(zhí)法警力是客觀需要。借鑒國外經(jīng)驗，可有三種選擇：其一，借鑒美國經(jīng)驗，強化民間警察隊伍及其執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法能力，逐步以公安警察替代武警部隊，讓軍事主體退出平時的民間安全執(zhí)法活動。該方案的難點是如何實現(xiàn)這種過渡。其二，借鑒法國經(jīng)驗，讓武警部隊成為“國家憲兵”，賦予其與民間警察相同的執(zhí)法權(quán)力，并增加其對解放軍單位和人員的執(zhí)法權(quán)力，取消“參加國家經(jīng)濟建設(shè)”的非執(zhí)法職能。該方案的難點是如何處理“國家憲兵”與民間警察的執(zhí)法關(guān)系。其三，借鑒兩國經(jīng)驗，保留武警部隊，但取消其非執(zhí)法職能，仍不針對解放軍執(zhí)法，建立解放軍自己的憲兵分隊，像有些國家那樣實行“國家憲兵”與“軍事警察”雙軌制，如土耳其，武警部隊與公安警察之間仍保持目前的基本分工，但應進一步厘清相互關(guān)系，并賦予武警部隊與其任務(wù)相適應的充分執(zhí)法權(quán)力以保障其職能的履行。從目前來看，第三種方案更為現(xiàn)實可行。

依法治軍是依法治國的重要方面。軍委主席習近平在視察軍隊時諄諄告誡：“要牢記，依法治軍、從嚴治軍是強軍之基，必須保持嚴明的作風和鐵的紀律，確保部隊高度集中統(tǒng)一和安全穩(wěn)定。”⑨轉(zhuǎn)引自王洪山、劉聲東：《依法治軍從嚴治軍是強軍之基 努力建設(shè)鞏固國防和強大軍隊》，載《法制日報》2012年12月12日?！凹哟笠婪ㄖ诬?、從嚴治軍力度，堅持以紀律建設(shè)為核心，著力增強法規(guī)制度執(zhí)行力，堅決杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。”⑩轉(zhuǎn)引自曹智、張選杰：《習近平：建設(shè)強大的信息化戰(zhàn)略導彈部隊》，載新華網(wǎng)，2012年12月5日訪問。十八屆四中全會要求“深入推進依法治軍、從嚴治軍，緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平?！币吹?，軍隊總體雖然能夠保持優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，但長期的和平環(huán)境，改革開放后日益復雜的多元化社會，與市場經(jīng)濟相伴隨的各種利益動機，都會對軍人產(chǎn)生各種影響和沖擊，多種因素可能導致軍人行為失范，擾亂軍隊秩序，阻礙戰(zhàn)斗力生成。因此，把依法治軍作為“強軍之基”，既是對軍隊建設(shè)規(guī)律的尊重，也具有鮮明的時代意義。

筆者認為，對軍隊內(nèi)部的執(zhí)法決不能掉以輕心。加大執(zhí)法力度，在武警部隊不針對解放軍執(zhí)法的體制下，設(shè)立專門的執(zhí)法主體——解放軍憲兵部隊勢在必行。上述警備糾察分隊、軍容風紀糾察隊、警衛(wèi)分隊、軍隊保衛(wèi)部門等多個執(zhí)法主體的執(zhí)法各自為陣，分散了執(zhí)法職能的整體性，不利于執(zhí)法實施的系統(tǒng)性。具體而言，軍人風紀糾察隊等與警備糾察分隊分別負責軍營內(nèi)外的執(zhí)法，互不搭界；軍人風紀糾察隊等與警備糾察分隊不能協(xié)同保衛(wèi)部門對涉嫌犯罪軍人進行刑事偵查，互不相干；軍人風紀糾察隊等與警備糾察分隊不能配合司令部門和政治部門對違紀軍人進行行政處罰，互不銜接，很難形成執(zhí)法合力。而且，雖有多個執(zhí)法主體，仍未覆蓋執(zhí)法事項?！都o律條令》第41條規(guī)定了29項軍人違紀違法行為，軍容風紀只是第19項的一部分，其余都不屬于軍容風紀糾察分隊的執(zhí)法范圍，雖然警備糾察分隊可以對軍營之外的違紀違法軍人執(zhí)法，但軍營之內(nèi)的此類情形就沒有專門的執(zhí)法主體負責。當發(fā)生一些需要及時加以糾正、制止、控制和處置的違法犯罪行為時，只能由部隊指揮員以行政方式執(zhí)行，例如，“作戰(zhàn)消極，臨陣畏縮”，“戰(zhàn)時故意損傷無辜居民，或者故意侵犯居民利益”，“不執(zhí)行上級的命令和指示，有令不行，有禁不止”，“虐待俘虜”，“消極怠工，無故不參加學習、工作、訓練、執(zhí)勤等”，“打架斗毆或者參加聚眾鬧事”，“酗酒滋事，妨礙正常秩序”，“侮辱、打罵、體罰或者變相體罰部屬”，“轉(zhuǎn)業(yè)、退伍、調(diào)動（分配）工作時，無正當理由不按照規(guī)定時間報到（離隊）的，給予警告、嚴重警告處分；不服從組織決定，無理取鬧，干擾正常秩序”，等等。又例如，我國刑法分則第10章“軍人違反職責罪”規(guī)定的戰(zhàn)時違抗命令罪，拒傳軍令罪，投降罪，戰(zhàn)時臨陣脫逃罪，阻礙軍事職務(wù)罪，指使部屬違反職責罪，違令作戰(zhàn)消極罪，拒不救援友鄰部隊罪，軍人叛逃罪，搶奪武器裝備、軍用物資罪，虐待部屬罪，戰(zhàn)時拒不救治傷病軍人罪，戰(zhàn)時殘害居民、掠奪居民財物罪，虐待俘虜罪，等等?！都o律條令》第135條規(guī)定，對軍人違紀行為，“由首長組織或者承辦機關(guān)負責，對違紀者的違紀事實進行查證”，那么，何謂“承辦機關(guān)”？“首長組織”要召集哪些人員？可見，違反法紀行為執(zhí)法調(diào)查并沒有專門固定的執(zhí)法主體負責。筆者認為，軍人違反法紀行為屬于法律問題，既關(guān)系國家軍事利益的維護，也涉及軍人自身權(quán)益的保障，理應以法律的方式來對待，這是依法治軍的題中應有之義。指揮員單純以行政方式處理，既不符合法治要求，也容易帶來一些問題，一是公正性問題，指揮員與行為人之間的隸屬關(guān)系，本身就是一種利害關(guān)系，必然影響事情的處理；二是有效性問題，有時指揮員也與行為有牽連，甚至自己就是行為人或參與了行為，處理時難免消極或掩蓋；三是規(guī)范性問題，行政方式主要依靠命令，軍隊更強調(diào)執(zhí)行命令，但以命令處理涉法事務(wù)，容易在標準、程序和方式上武斷和隨意；四是專業(yè)性問題，部隊指揮員的本職是抓軍政工作，處理涉法事務(wù)不是強項且分散精力。隨著我軍越來越多地走出國門，這些問題將更加突出，軍隊執(zhí)法不僅要以軍法和國家一般法為依據(jù)，還會涉及到國際法和他國法，顯然，使用憲兵更能保證執(zhí)法質(zhì)量，也能得到國際認可。此外，以憲兵替代多個執(zhí)法主體并全面承擔執(zhí)法職能，還會增加執(zhí)法的權(quán)威性，減少掣肘、節(jié)省成本、提高效率。

（二）設(shè)立憲兵部隊是打仗的需要

中共十八屆三中全會提出“建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)良的人民軍隊這一黨在新形勢下的強軍目標”，我軍應當按照這樣的思路進行建設(shè)。“聽黨指揮”是政治要求，“能打勝仗”是軍事要求，“作風優(yōu)良”是法紀和士氣要求，三位一體是革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化的當代解讀。建國后我軍始終堅持黨的領(lǐng)導，但長期和平環(huán)境也催生了一些“和平積習”，斗志松懈導致法紀不夠嚴明，甚至產(chǎn)生形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，對此，鄧小平同志曾給予尖銳批評和嚴肅整頓，習近平主席上任伊始就發(fā)出警示并號召全軍：“要扭住能打仗、打勝仗這個強軍之要，強化官兵當兵打仗、帶兵打仗、練兵打仗思想，牢固樹立戰(zhàn)斗力這個唯一的根本的標準，按照打仗的要求搞建設(shè)、抓準備，確保部隊召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝?！粚嵰婪ㄖ诬姟膰乐诬娺@個強軍之基”。①轉(zhuǎn)引自曹智、李宣良：《習近平：努力建設(shè)一支聽黨指揮能打勝仗作風優(yōu)良的人民軍隊》，載人民網(wǎng)，2013年3月12日訪問。筆者認為，“打仗”要求有著突出的現(xiàn)實針對性，而將“打仗”與“依法治軍”明確地聯(lián)系起來，尤其富有新意和深意。軍隊存在的價值就在于“打仗”，人民軍隊要以“能打仗、打勝仗”的戰(zhàn)斗實力保證國家安寧和人民幸福，最大限度地維護和平，“依法治軍”正是“打仗”所需要的軟實力。從“打仗”之要出發(fā)，就有必要設(shè)立憲兵部隊。

憲兵本來就是“打仗”的產(chǎn)物。憲兵制度起源于法國，在英法百年戰(zhàn)爭期間（1337~1453年），為確保參戰(zhàn)部隊內(nèi)部秩序，隸屬于陸軍總司令的兩個元帥任命了一名憲兵隊長，領(lǐng)導一支由幾個騎兵中士組成的隊伍，專門負責處理違反軍紀的軍人和雇傭兵，人們稱之為“元帥的憲兵隊長”，開了法國憲兵在軍隊中執(zhí)法的先河。拿破侖曾說，“軍隊內(nèi)部要是沒有警察力量，就不能算是好的軍隊?！彪S著拿破侖的軍隊橫掃歐洲，憲兵制度也傳到全世界。憲兵一開始就承擔了維護行軍和戰(zhàn)場紀律、押送和管束俘虜、維持占領(lǐng)區(qū)秩序的執(zhí)法職能?；F盧戰(zhàn)役后，歐洲各國紛紛脫離法蘭西的掌控，但由于法蘭西創(chuàng)造的憲兵執(zhí)法對于軍隊戰(zhàn)斗力的保障作用，被普遍保留下來。②同注⑤；憲兵學校編寫組：《各國憲兵制度簡介》，臺灣憲兵學校2006年編印出版，第46~53頁、第75頁。美國革命戰(zhàn)爭中，總司令喬治·華盛頓為了維護軍紀，于1776年1月創(chuàng)建憲兵司令職位。首任憲兵司令威廉·馬羅尼依靠從各部隊臨時抽調(diào)的士兵從事執(zhí)法。1778年5月20日，國會正式建立輕騎兵裝備的專門憲兵部隊，不僅用于拘留和懲戒違紀軍人、迅速將俘虜帶離戰(zhàn)場并加以管束等執(zhí)法活動，還用于軍事支援行動——為大部隊墊后或者保護行軍側(cè)翼、保護渡河、搜尋掉隊者，并在需要時直接投入戰(zhàn)斗。在斯普林菲爾德戰(zhàn)役中，憲兵大顯身手。獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，憲兵部隊隨“大陸軍”解散。后來的美國與墨西哥戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭和在菲律賓發(fā)生的對西班牙戰(zhàn)爭，美國憲兵又一再跟隨戰(zhàn)爭潮起潮落。直到第一次世界大戰(zhàn)，美國人開始意識到建立常設(shè)憲兵的需要，1918年，擔任美國遠征軍憲兵司令的黑爾·班德霍爾茲建議建立永久性的憲兵，雖然國會沒有采納這個建議，但還是在1920年的國防法修正案中批準了軍隊憲兵部隊成為永久性組織。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國憲兵部隊重新啟動，在本土收容和看管日裔人員、隨大部隊登陸意大利、法國諾曼底，攻占雷馬根、挺進柏林，擔負行軍交通管理、駐扎安全維護、機動作戰(zhàn)、對大量軸心國戰(zhàn)俘的押送和管護、在紐倫堡和東京的戰(zhàn)犯審判中維持法庭秩序、押解被告人以及執(zhí)行死刑判決等，發(fā)揮了突出作用。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國國防部1949年曾將憲兵列入裁減方案，但最終在1950年通過的軍隊重組法案時，憲兵部隊得以保留。此后至今，在朝鮮、越南、格林納達、洪都拉斯、伊拉克、阿富汗、波黑等地的戰(zhàn)爭行動、軍事行動或維和行動中，都有美國憲兵的身影。③同注①。39·11”事件后，美國的“反恐戰(zhàn)爭”呈現(xiàn)出新特點——恐怖分子可能在任何地方出現(xiàn)，恐怖襲擊可能針對任何公共目標隨時發(fā)生，憲兵的職能隨之調(diào)整擴大——強化情報搜集并對可能威脅作出評估，制定和實施預防措施；強化指揮、管理與通訊的專業(yè)化分工、整合與訓練；加強應急快速反應能力；強化重要人員的安保工作；強化機場和生化物品安保的支援能力。

相比之下，我軍現(xiàn)有執(zhí)法主體及執(zhí)法機制“和平”色彩明顯，“打仗”意味不濃。第一，警備糾察分隊5項職能中的前4項都與部隊作戰(zhàn)和演習等軍事行動無關(guān)。其中的“維護軍車運行秩序和交通安全”并不涉及部隊為了執(zhí)行任務(wù)和演習等整體行軍，主要針對平時個別外出軍車。其余3項職能也是針對相應的零星現(xiàn)象，雖可在戰(zhàn)時執(zhí)行，卻無涉軍事行動。第二，警備糾察分隊第5項職能包括“部隊執(zhí)行任務(wù)時的道路交通調(diào)整和行動路線警戒”，可以理解為涉及戰(zhàn)時、打仗或演習等，但這被定位為“臨時警戒勤務(wù)”，與軍事行動規(guī)律不相吻合，戰(zhàn)爭有可能是相對持久的過程。而且，隸屬于省軍區(qū)按行政區(qū)劃駐守的警備糾察分隊與作戰(zhàn)部隊不是一個系統(tǒng)，難以將警戒貫穿到軍事行動始終，更不可能跟隨作戰(zhàn)部隊出境進行執(zhí)法保障。第三，警備糾察分隊對執(zhí)行軍事任務(wù)部隊實施的執(zhí)法保障限于“道路交通調(diào)整和行動路線警戒”，不涉及行軍和戰(zhàn)場紀律的執(zhí)行、駐地安全和秩序的維護、戰(zhàn)俘押送和管護、占領(lǐng)地民間秩序的臨時管控等涉及打仗事項。第四，警備糾察分隊自身沒有被定位為既執(zhí)法又打仗的雙重角色，更沒有明確戰(zhàn)時負有軍事支援乃至直接作戰(zhàn)的任務(wù)。第五，警備糾察分隊的第1項職能是“維護軍容風紀”，但軍容風紀作為軍隊養(yǎng)成步調(diào)一致的重要手段，畢竟是一種平時更為強調(diào)的形式約束，打仗時重在“保存自己，消滅敵人”的實質(zhì)目的，形式要求退居其次。

此外，《內(nèi)務(wù)條令》、《紀律條令》、《警備條令》以及我國《刑事訴訟法》都缺乏戰(zhàn)時執(zhí)法的變通性標準和程序性規(guī)定。例如，《紀律條令》第135條規(guī)定“在緊急情況下，首長可以直接決定對部屬實施處分”，但什么是“緊急情況”？與“戰(zhàn)時”和“戰(zhàn)場”是什么關(guān)系？如果沒有“機關(guān)”的營、連分隊單獨執(zhí)行軍事行動并處于戰(zhàn)時卻非戰(zhàn)場的環(huán)境下，該如何實施處分？又如，《內(nèi)務(wù)條令》規(guī)定的軍容風紀事項及其糾察是否需要變通？應當有哪些變通？再如，我國《刑法》第449條規(guī)定：“在戰(zhàn)時，對被判處3年以下有期徒刑沒有現(xiàn)實危險宣告緩刑的犯罪軍人，允許其戴罪立功，確有立功表現(xiàn)時，可以撤銷原判刑罰，不以犯罪論處?！钡珣?zhàn)爭環(huán)境下作戰(zhàn)部隊與軍事司法機關(guān)隔離，也不具備及時移交軍事司法機關(guān)的條件，由誰來對犯罪軍人判處刑罰？由誰來“允許”其戴罪立功？保衛(wèi)部門是否可以臨時代行軍事司法權(quán)力？《刑事訴訟法》只規(guī)定了軍隊保衛(wèi)部門對軍人犯罪的刑事偵查權(quán)，沒有涉及任何戰(zhàn)時權(quán)限，我國沒有戰(zhàn)時軍事刑事訴訟制度，也沒有授權(quán)軍隊自行予以規(guī)定，亦無相應的軍事法規(guī)。一旦打仗，上述執(zhí)法就是空白，勢必影響國家軍事利益的充分維護。

《警備條令》第84條規(guī)定：“戰(zhàn)時警備工作按照《中國人民解放軍戰(zhàn)時管理條例》和其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！惫P者對《戰(zhàn)時管理條例》不得而知，但可以肯定的是，“警備”不是憲兵。況且，憲兵做到了平戰(zhàn)結(jié)合，而平時警備工作執(zhí)法主體的地域限制（執(zhí)法主體分駐行政區(qū)）、軍種限制（只設(shè)于陸軍）、系統(tǒng)限制（獨立與野戰(zhàn)部隊）、職能限制（針對個別軍人和車輛）等，似乎很難與戰(zhàn)時的執(zhí)法需要相銜接。再說，平時無準備，戰(zhàn)時突然承擔相關(guān)職能，能夠保證任務(wù)的順利完成嗎？習近平主席指出：“軍隊首先是一個戰(zhàn)斗隊，必須堅持一切建設(shè)和工作向能打勝仗聚焦，牢固樹立戰(zhàn)斗力這個唯一的根本的標準?！雹蒉D(zhuǎn)引自曹智、李宣良、歐燦：《奏響強軍興軍的時代強音》，載中央政府門戶網(wǎng)站，2013年12月28日訪問。在當前多種危險并存的復雜安全形勢下，設(shè)立憲兵，可以將上述軍隊執(zhí)法問題統(tǒng)籌考慮，使其真正符合打仗的需要，在平時執(zhí)法的同時也為打仗執(zhí)法做好準備。

（三）設(shè)立憲兵部隊是精兵的需要

中共十八屆三中全會要求“著力解決制約國防和軍隊建設(shè)發(fā)展的突出矛盾和問題”，“構(gòu)建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系”，“深化軍隊體制編制調(diào)整改革”，有著深刻的現(xiàn)實背景和重大的戰(zhàn)略意義。建國以來，我軍始終沒有停止精簡整編步伐，主要著眼于“精簡”，軍隊在結(jié)構(gòu)上“整編”有限。然而，面對現(xiàn)代戰(zhàn)爭已經(jīng)呈現(xiàn)出的高科技、信息化、時空立體覆蓋、軍事行動具有系統(tǒng)整合性等突出特點，我軍體制編制存在明顯滯后，在軍種比例、兵種設(shè)置、兵役制度、戰(zhàn)區(qū)劃分、機構(gòu)設(shè)置、職能分配、指揮機制、管理方式等方面，很大程度上還停留在以陸軍和陸戰(zhàn)為主的傳統(tǒng)模式，并帶有和平時期的特征，與“現(xiàn)代軍事力量體系”尚有較大差距，成為制約強軍的“突出矛盾和問題”，對此，必須加以“調(diào)整改革”。剛剛開始的我國大規(guī)模軍事改革，正在循著這樣的思路進行。國防部發(fā)言人明確回答，這輪改革“著力解決制約國防和軍隊建設(shè)的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，推進軍隊組織形態(tài)現(xiàn)代化……主要是推進領(lǐng)導管理體制改革，優(yōu)化軍委機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，完善軍兵種領(lǐng)導管理體制；健全軍委聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)和戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制；優(yōu)化軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)，落實裁減軍隊員額30萬；改革部隊編成，推動部隊向充實、合成、多能、靈活方向發(fā)展；……優(yōu)化武裝警察部隊力量結(jié)構(gòu)和指揮管理體制等。同時，構(gòu)建完善中國特色軍事法治體系?！雹迼钣钴姡骸渡罨瘒篮蛙婈牳母飳ｎ}新聞發(fā)布會》，載國防部網(wǎng)，2015年11月27日訪問。

筆者認為，“精兵”應有兩方面含義：一方面是數(shù)量要求，即軍隊規(guī)模不能臃腫，員額不能太多；另一方面是質(zhì)量要求，即軍隊要素與時俱進，整體效能顯著。前者固然節(jié)省成本，卻不必然實現(xiàn)后者。目前我軍仍需精簡，但同時更需要對軍隊的構(gòu)成要素、職能和運轉(zhuǎn)機制進行厘清、理順和整合。我軍執(zhí)法主體既不符合打仗需要，也不符合打仗所必須的執(zhí)法需要，不能不加以改革。設(shè)立憲兵，則符合“精兵”之改革方向。第一，憲兵可以填補軍隊執(zhí)法的諸多空白，尤其是滿足戰(zhàn)時執(zhí)法需要。適合打仗的憲兵能夠提高軍隊執(zhí)法的全面性、嚴肅性、公正性、專業(yè)性和有效性，從而保障和促進軍隊戰(zhàn)斗力的生成和發(fā)揮。第二，憲兵本身就是具有戰(zhàn)斗力的部隊，適合承擔與執(zhí)法相關(guān)的部隊安全護衛(wèi)任務(wù)，遂行軍事阻擊任務(wù)，關(guān)鍵時刻還可以直接沖向一線。憲兵集執(zhí)法和打仗于一身，不會徒增冗員。且與多個軍事主體分散執(zhí)法相比，統(tǒng)一的憲兵更加節(jié)約成本。第三，憲兵的設(shè)立有助于帶動軍隊全局的整編，促使軍隊從打仗的角度重新審視現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和要素，精簡和裁撤與打仗和準備打仗都沒有直接關(guān)系或者軍民兩用的軍隊成分，如我軍目前的一些辦公機構(gòu)、文藝體育單位、院校和研究所中的民用專業(yè)、生產(chǎn)部隊等。第四，憲兵本身就是各國“精兵”的結(jié)果和經(jīng)驗，設(shè)立憲兵是對軍事規(guī)律的尊重和服從。第五，憲兵執(zhí)法已經(jīng)成為各國的軍事慣例，設(shè)立憲兵可與國際接軌，其執(zhí)法更能得到各國的理解和認同，也便于與外軍在執(zhí)法上進行對口交流，執(zhí)行聯(lián)合國維和等任務(wù)時亦可對等派兵，保持協(xié)調(diào)。

就憲兵設(shè)置方案而言，如前所述，雖然多數(shù)國家在法國式憲兵與美國式憲兵之中只選擇其中之一作為自己的憲兵模式，但我國目前可以選擇少數(shù)國家實行的雙軌制。雙軌制實際上是不同于“國家憲兵”和“軍事警察”的第三種憲兵模式，它不像“國家憲兵”那樣針對軍隊之法，也不像“軍事警察”那樣（在戰(zhàn)時或非常情況下）針對民間執(zhí)法，而是兩支憲兵部隊分別針對軍隊和民間執(zhí)法，是執(zhí)法對象的雙軌制。我國選擇雙軌制憲兵的理由主要是：第一，我國人口眾多，地域遼闊，加之當今國內(nèi)外安全形勢十分復雜，軍隊也要相應保持一定數(shù)量規(guī)模，守衛(wèi)重要目標的繁重任務(wù)決定了武警部隊存在的必要性，可將其整合為與“國家憲兵”類似的憲兵部隊，用以針對民間執(zhí)法。第二，武警部隊與公安警察在民間執(zhí)法任務(wù)上有具體分工，內(nèi)容并不重復，尤其是，在暴恐犯罪日益猖獗兇殘和有組織化的形勢下，反恐任務(wù)突出而艱巨，往往需要動用軍事手段，故相互之間不能彼此替代。從現(xiàn)實來看，兩支治安力量已經(jīng)形成了一定的配合機制和經(jīng)驗，社會治安的維護成本并未明顯增加，實際上發(fā)揮了應有的執(zhí)法效能，故兩者并存必要而可行。第三，武警部隊未針對解放軍執(zhí)法，解放軍維護法紀的任務(wù)由內(nèi)部執(zhí)法主體承擔，在這個基礎(chǔ)上建立軍內(nèi)憲兵，乃順理成章。當然，從長遠看，也可以考慮建立單一模式的憲兵，或者只在解放軍設(shè)置憲兵，民間社會的執(zhí)法由逐步得到武力強化的公安警察擔任，或者將武警作為兼顧民間社會與軍隊執(zhí)法的“國家憲兵”，解放軍內(nèi)部則不需要“軍事警察”。

需要指出的是，一些可能存在的顧慮也許會成為我軍設(shè)置憲兵的障礙，這些觀念主要有：第一，我軍是正義之師，而憲兵曾充當過德、意、日法西斯的工具，日本憲兵隊更是罪行累累，故“憲兵”是臭名昭著的貶義概念。第二，我軍是黨領(lǐng)導的人民子弟兵，依靠官兵對黨的信任和服從來保持紀律，只有剝削階級才需要以憲兵來控制軍隊。第三，我軍有政治工作的光榮傳統(tǒng)，說服教育的思想工作尤其管用，官兵的覺悟是勝利之本，憲兵可有可無。第四，我軍執(zhí)法可以有自己的做法，憲兵是西方的軍隊文化，與我軍不合。筆者認為，這些顧慮似是而非。憲兵確曾為法西斯軍隊所用，但也曾為更多的反法西斯軍隊所用并為反法西斯作出貢獻。憲兵作為執(zhí)法的軍事主體，與黨對軍隊的領(lǐng)導和政治工作并不矛盾。憲兵用于軍隊執(zhí)法，促進了正規(guī)化建設(shè)，也會促進革命化建設(shè)，讓官兵的行為更加符合黨的要求，達到政治工作追求的效果。軍隊政治工作不能替代軍隊執(zhí)法，執(zhí)法不是剝削階級的專利，不能斷言人民軍隊內(nèi)部絕對純潔，全憑自覺，新形勢下更不能認為思想教育萬能，否則，“三大紀律八項注意”與《紀律條令》規(guī)定的違反法紀行為、《內(nèi)務(wù)條令》和《警備勤務(wù)條令》規(guī)定的糾察執(zhí)法、《刑法》規(guī)定的“違反軍人職責罪”以及《刑事訴訟法》規(guī)定的對軍人犯罪的調(diào)查乃至依法治軍的方針豈不成了多余？憲兵發(fā)源于西方國家，但符合軍事規(guī)律和執(zhí)法規(guī)律的做法也可以為我所用。遼寧艦官兵用外軍發(fā)明的“航母style”指揮艦載機起飛，用“甲板排字”的外軍文化傳統(tǒng)擺出“中國夢強軍夢”的豪言，為什么不能用憲兵為我軍正規(guī)化建設(shè)服務(wù)呢？令筆者感到欣慰的是，駐港部隊理直氣壯地使用“憲兵”標識，表明我國我軍已經(jīng)突破了上述顧慮的束縛，正在認真汲取世界上的有益治軍經(jīng)驗，積極推進軍隊正規(guī)化建設(shè)。

習近平主席指出，深化國防和軍隊改革要善于學習借鑒外軍有益經(jīng)驗，結(jié)合我軍實際和特點創(chuàng)造性加以運用。⑦轉(zhuǎn)引自“外軍改革觀察”專欄語，載《解放軍報》2015年11月2日。為落實這一精神，筆者建議，以這次軍隊大規(guī)模軍事改革為契機，重視和認真研究憲兵問題，實踐上則可以特別軍事法規(guī)先行在駐港部隊設(shè)置憲兵分隊，規(guī)定憲兵職能、編制、標識、指揮和管理機制、執(zhí)法權(quán)力和方法等，在試點的基礎(chǔ)上擇機在我軍全面推廣憲兵兵種，并對武警部隊予以調(diào)整，使其成為國家憲兵部隊，從而盡早組建起雙軌制且名實相符的中國憲兵。

夏勇，中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院教授、博士生導師。