崔秀芹，林素鋼

（1、江蘇商貿(mào)職業(yè)學院，江蘇南通，226011；2、南通大學商學院，江蘇南通，226019）

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的現(xiàn)狀及化解對策
——以江蘇省海安縣為例

崔秀芹1，林素鋼2

（1、江蘇商貿(mào)職業(yè)學院，江蘇南通，226011；2、南通大學商學院，江蘇南通，226019）

［摘要］近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負債問題受到了越來越多的關(guān)注。文章分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債形成的原因既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不顧財力限制、支出龐大的直接因素，又有我國長期形成的社會體制矛盾帶來的深層原因。提出了從體制建立、制度完善、政策引導等根本性問題入手，科學地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策建議。

［關(guān)鍵詞］政府性債務；公共服務；財政體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務可以說是一把雙刃劍，如果債務的規(guī)模適度，就能有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)，民生工程效果顯著，能拉動地區(qū)經(jīng)濟增長，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮起到很好的作用，從而更好地促進經(jīng)濟和社會公共事業(yè)的發(fā)展。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債的規(guī)模過大，超出了其所能夠承受的能力，就會降低了基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)效率，阻礙和制約經(jīng)濟發(fā)展，從而影響新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的順利開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度負債近年來一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革所關(guān)注的焦點問題之一，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務風險必須要進行標本兼治，綜合采用多種渠道、多種方法和多種對策。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務現(xiàn)狀及特點

（一）江蘇省海安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務基本情況

截至2014年6月底，江蘇省海安縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額115.24億元（見表1），其中，政府負有償還責任的債務總額73.25億元，政府負有擔保責任的債務總額9.75億元，BT項目及已簽訂協(xié)議未到付款期工程欠款總額32.24億元。到了2014年年底時，政府負有償還責任的債務總額103.06億元，政府負有擔保責任的債務總額15.87億元，BT項目及已簽訂協(xié)議未到付款期工程欠款總額8.92億元，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額在當年年底時增加到127.85億元。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的主要特點

通過對海安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務具有以下幾個主要特點：

表1　2014年海安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務情況一覽表

1、債務面寬量大

從表1數(shù)據(jù)看，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014年年末累計負債金額127.85億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是一個普遍存在的現(xiàn)象，縣轄所有的區(qū)鎮(zhèn)都有債務發(fā)生，按社會人口計算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均負債13620元。在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，債務規(guī)模較大超過3億元的有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；超過5億元的有3個區(qū)鎮(zhèn)，分別為56.12億元、50.65億元、7.94億元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間債務也有著較大的不平衡性，累計負債最多鄉(xiāng)鎮(zhèn)達56.12億元，最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.82億元，兩者相差近55億元。

2、債務復雜、性質(zhì)多樣

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務來源構(gòu)成看，種類多，內(nèi)外債、明暗債俱存。金融機構(gòu)貸款，上級財政往來借款，向個人、部門和單位借款，拖欠工程款以及或有債務成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的主要構(gòu)成要素。從被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分布情況看，以向金融部門的借款居首占負債總額的50%；其次是單位借欠款占凈債額的32%；而私人借欠款占負債額的11%；欠上級財政占6%；其他債務僅占1%。且“外債”（本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外有借欠關(guān)系的單位和個人）高于“內(nèi)債”，占全部凈債額的70%，“明債”（直接向單位或個人的借款）高于“暗債”，占全部凈債額的79%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的用途看，首先是用于發(fā)展、拆遷、安置房和道路建設(shè)這些建設(shè)工程，其次是政府運轉(zhuǎn)支出及社會公益事業(yè)支出。目前我國行政級別財力呈倒金字塔形，越往基層財政越困難，而對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，上級機關(guān)幾乎都要求地方配套資金，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言根本拿不出，只得舉債搞配套。再次近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了吸引客商投資，都加大了工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)力度，道路、綠化、自來水污水管網(wǎng)、電力設(shè)施投入逐步加大，由此產(chǎn)生的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及標準化廠房建設(shè)、支付土地補償款等支出使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務迅速上升，成為構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的主要部分。

3、債務增長速度快

對比2014年6月底和12月底的數(shù)據(jù)看，全縣累計增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級債務12.61億元（見表1），增長率達10.94%，其中政府負有償還責任的債務增長更快，較2014年年中增加29.81億元，增長40.7%。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的成因

（一）直接原因

1、經(jīng)濟發(fā)展過程中因建設(shè)等需要而形成的債務

經(jīng)濟發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的核心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便會千方百計來發(fā)展本地經(jīng)濟，于是興建各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、道路、標準廠房，忙于拆遷、安置、失地農(nóng)民保障對接等工作便成為題中應有之意，這也是改善地方投資環(huán)境，服務招商引資的前提之一。另外，吸引外來企業(yè)落戶往往還需要配套相當?shù)莫剟钫吆图钛a償政策。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財力無法承擔繁重的建設(shè)任務情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便會通過多種渠道或途徑籌集建設(shè)資金，各種形式的負債便產(chǎn)生了。像這樣在經(jīng)濟發(fā)展過程中由于建設(shè)需要而產(chǎn)生的債務占了海安鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總數(shù)的較大比例，屬于發(fā)展中的新債務。

2、名目繁多的達標、評比活動，耗用資金巨大

地方政府及有關(guān)部門為了樹立城市和地區(qū)形象，各種形式的達標、考核、驗收項目紛紛涌現(xiàn)。涉及的領(lǐng)域很多，從城鎮(zhèn)建設(shè)到招商引資，從社會保障到土地管理，涵蓋科教文衛(wèi)體等各方面。上級部門并不會承擔或僅僅是部分承擔經(jīng)費支出，絕大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔。并且上級部門還要求統(tǒng)一進度、全額完成，經(jīng)濟條件相對好一點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚能承受，一些經(jīng)濟條件差連自身正常運行都難以為繼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有這個能力來承擔。但由于政績考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不想辦法創(chuàng)造條件努力達標，通過負債來完成上級分配的各種任務。

3、財政供養(yǎng)人數(shù)不斷增多，人員經(jīng)費剛性增長

當前，海安縣的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔較重，尤其是人員經(jīng)費支出壓力日益突出，人員支出占預算內(nèi)可用財力的比重高達一半以上。導致人員經(jīng)費開支過大的主要原因有以下幾個方面：第一，海安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過數(shù)輪撤并后，財政供養(yǎng)人員人數(shù)并沒有得到減少，反而被撤并的經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員在待遇上與經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準拉平了。第二，財政供養(yǎng)人員人數(shù)超標。財政除了需要供養(yǎng)在職人員外，還要供養(yǎng)離退休人員。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映較多的是教師工資發(fā)放問題，嚴重增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。第三，額外負擔了村級干部的報酬支出。第四，被征用農(nóng)村土地數(shù)量急劇增加，對征地農(nóng)民的補償標準不斷提高，不僅要對新征用地農(nóng)民進行安置補償，還要對之前被征地農(nóng)民進行差額補償。此外，農(nóng)村社會保障支出也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中的重要組成部分，隨著國家、省市政府對這一問題的高度重視，投入也越來越大。

4、歷史原因形成的債務

上世紀80年代后期到90年代中期，海安縣受國內(nèi)、省內(nèi)、市內(nèi)環(huán)境影響，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義興辦各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或?qū)υ朽l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行擴大再生產(chǎn)，當時需要的資金通常是三個途徑進行籌集，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向金融機構(gòu)進行貸款，二是向農(nóng)民個人集資，三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名義為這些企業(yè)提供擔保向金融機構(gòu)借款。然而隨著國內(nèi)經(jīng)濟體制的改革轉(zhuǎn)型，海安縣內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大面積破產(chǎn)或改制，由于種種原因在企業(yè)改制或破產(chǎn)過程中對原有這些債務沒有妥善處理好，進而一直拖到現(xiàn)在演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)債務。

（二）深層原因

1、偏差的財稅體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不匹配

分稅制改革應該本著“一級事權(quán)一級財權(quán)”的原則來統(tǒng)一協(xié)調(diào)事權(quán)和財權(quán)的劃分，而實際情況卻是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府都是在財權(quán)既定的前提下，分層次地下放事權(quán)。分稅制過程中，地方稅種僅有11個，增值稅、資源稅劃歸地方和中央共享，地方稅收收入極其有限，最終形成了“事權(quán)下放，財權(quán)上交”。事權(quán)在下，表明這些事必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府出面組織并負責實施。但由于“財權(quán)上交”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在行使事權(quán)時缺乏必要的財權(quán)支持，有時在事權(quán)無法轉(zhuǎn)移出去的情況下，只能通過舉債或向農(nóng)民攤派以應對不合理的事權(quán)。

2、僵化的考核體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為短期化

現(xiàn)行的干部考核體制并沒有與時俱進，依然是沿襲計劃經(jīng)濟時期的量化考核模式，年初制定幾項奮斗目標，到年底考核干部的完成情況。這種干部考核機制往往導致基層干部的短期行為。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了考核指標好看，不惜大肆舉債大搞“政績工程”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的長期發(fā)展埋下隱患，部分地方考核干部政績的好壞，只問招商引資工廠上馬多少，卻不管市場大小，只問產(chǎn)值利潤多大，而不看欠債和借貸，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標虛假現(xiàn)象嚴重。

3、傳統(tǒng)的管理體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務剛性化

用動態(tài)的眼光看，我國多年來推行的自上而下管理體制極其僵化，表現(xiàn)在各級政府逐級布置數(shù)量化的目標任務，一級傳導一級，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為我國行政層級的最基層，承受了巨大的壓力。這些任務的完成，需要大量的資金，超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力，而下派的任務中有些是可行的，但有些卻是不必要的，如一些專業(yè)報刊雜志的征訂等等，來自各級政權(quán)組織的各項任務好似一份份“責任狀”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力再困難也必須要完成，在很大程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務化解的對策建議

（一）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，增加財政來源

要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務問題，最關(guān)鍵的一條就是發(fā)展，發(fā)展的方向必然是向前，但前進的道路卻不是唯一的，要根據(jù)自身條件，找準定位，探索前進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)對自身評估，樹立科學目標，經(jīng)濟發(fā)展形式較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要繼續(xù)做好先進，做大、做強、做優(yōu)經(jīng)濟總量，保證財力可持續(xù)健康增長；經(jīng)濟發(fā)展暫時較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好自我分析，適度補強基礎(chǔ)建設(shè)短板，營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，吸引各地資本投資發(fā)展經(jīng)濟，既增加了土地收入，又做到了經(jīng)濟總量，進而壯大了財政盤子。海安縣地處蘇中地區(qū)，面臨長三角一體化、江蘇沿海開發(fā)兩大國家發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，就要做強、做優(yōu)工業(yè)，做大三產(chǎn)服務業(yè)，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，狠抓招商引資、項目建設(shè)，主動接軌上海，融入蘇南才能迎來發(fā)展的春天，化解政府性債務。

（二）改革現(xiàn)行財政體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地方留成比例

將過去基層“跑步進省”爭取到的項目資金、獎勵資金等直接分配給基層，逐步減少中央、省、市、縣等“釣魚工程”。重新調(diào)整制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的留成比例，爭取進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)可用財力占地方一般預算收入的比重，做到取之于鎮(zhèn)，用之于鎮(zhèn)。財政部門在指定相關(guān)方案時審時度勢因地制宜，重新評估各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況，對困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)酌情可適當提高其留成比例，并且加大轉(zhuǎn)移支付力度。

（三）科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，使之與財權(quán)相匹配

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)的不對稱，在當前的政府運作體制框架下，需要重新界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)的主要有：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校教職工工資真正由縣財政進行支付，而不是由縣財政代發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終承擔，真正建立由地方政府負責、分級管理、以縣財政投入為主的農(nóng)村義務教育制度；第二，上級單位派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門工作人員，包括其工資、獎金、福利及辦公經(jīng)費等全部開支改由上級相應部門自負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不承擔任何費用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只在其中起到協(xié)調(diào)作用。第三，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級財政在農(nóng)村土地出讓金方面的當前分成比例不作調(diào)整的話，上級財政部門則應該承擔一部分農(nóng)村社會保障支出，而不應當全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。同樣，諸如退伍安置補助、社會撫恤等方面的支出，縣級財政也應增加配套資金而不是僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔。

（四）強化征管措施，確保財政收入穩(wěn)定增長

一手抓拓寬財源，一手抓要查漏補缺。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以進一步擴大財源的同時，還要依法合規(guī)的加強對各種財政收入的征收征管力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要與國、地兩稅多溝通多聯(lián)系，加大與其協(xié)調(diào)的力度，對于轄區(qū)內(nèi)的各種偷稅、漏稅、抗稅、騙稅的行為要予以堅決打擊，個人所得稅、個體私營經(jīng)濟稅收征管要做細做好，確保各項稅款及時、足額入庫，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入穩(wěn)步增長。對于諸如行政性收費、罰沒收入和政府各項基（資）金項目，要加強相應的征收管理。對于各地出臺的招商引資、協(xié)稅護稅優(yōu)惠政策，要考慮成本問題，不能為了吸引投資而無底線地給予無條件優(yōu)惠政策，必須要規(guī)范操作。

（五）加強政府投資項目管理，適度控制項目建設(shè)規(guī)模

一些基礎(chǔ)性的工作，如規(guī)劃和建設(shè)便利的交通條件、整治和維護優(yōu)美的自然環(huán)境、設(shè)立和完善高效的公共設(shè)施都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去建設(shè)的。但工作的前提是科學，基礎(chǔ)建設(shè)的立項論證要科學化，要量力而行，量入為出，不可脫離自身實際過分追求高標準，項目預算規(guī)模要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力可承受范圍之內(nèi)。此外，還要加強對通過審批的投資項目的中后期管理，一方面保障建設(shè)質(zhì)量，一方面防止后期預算超標，提高資金利用效率。上級部門在這個過程中也要改變以往的模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類配套公共建設(shè)項目，不宜再強求統(tǒng)一進度，而應根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況而定。

（六）緊跟國家政策，積極實踐新政

對于地方政府性債務的管理，“疏堵結(jié)合”是國家所堅持的一項基本原則。2015年3月12日經(jīng)國務院批準，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度，允許地方把一部分到期的高成本債務轉(zhuǎn)換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負擔400億-500億元，這有利于地方政府緩解債務壓力。作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要緊密關(guān)注中央相關(guān)政策，研究吃透有關(guān)文件和通知的精髓，盡快制定配套方案的落實，借中央政府之力化解縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，避免風險，促進地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

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［中圖分類號］F812.5

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-5004（2016）03-0030-03

［收稿日期］2016-1-4

［作者簡介］崔秀芹（1970-），女，江蘇南通人，江蘇商貿(mào)職業(yè)學院副教授，研究方向：財務管理。林素鋼（1970-），男，南通大學商學院副教授，研究方向：國民經(jīng)濟學。

The Status of Debt of the Township Government and Its Countermeasures——taking Hai'an County in Jiangsu Province as an example

CUI Xiu-qin1，LIN Su-gang2
（Jiangsu Vocational College of Business，Nantong 226011，Jiangsu；2.Nantong University，Nantong 226019，Jiangsu）

［Abstract］In recent years，the debt of the township government has attracted more and more attention，and direct factors of these debts are expenditures in spite of the financial constraints，but the deep reason is long-standing social institutional contradictions.We should take scientific countermeasures such as system establishment，institution improvement and policy guidance to solve the debt problems.

［Key words］government debt；public service；financial system