周星宇

【摘要】2012年1月1號在上海率先實(shí)行而后將在全國推行的營改增試點(diǎn)是增值稅轉(zhuǎn)型之后的一次稅制的重大改革。但是在增值稅擴(kuò)圍的實(shí)施過程中面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。本文將對此次改革過程中所造成的征收管理上的難度以及地方政府財(cái)政收入的減少等問題進(jìn)行初步的研究，并提出科學(xué)協(xié)調(diào)國地稅之間的關(guān)系以及彌補(bǔ)地方財(cái)政收入損失等相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】營改增 ?財(cái)政收入 ?稅收差異 ?財(cái)政體制

中央為了保證地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定推出了分稅制改革中兩稅并存制度。但是地方政府稅收收入依然有一定的減少，營業(yè)稅改征增值稅的改革面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。即使中央決定將改革后的稅收仍歸屬地方政府，以此來解決地方財(cái)政收入的問題，但這不是長久之計(jì)。如果將增值稅的擴(kuò)圍推廣至全國范圍，便會有更大的壓力，改革必定會面臨更大的挑戰(zhàn)。

一、營業(yè)稅改增值稅所存在的難點(diǎn)問題

（一）征收管理上存在難度

現(xiàn)行增值稅由國家稅務(wù)局征收，而營業(yè)稅是由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。率先實(shí)行改革的上海試點(diǎn)由于地理位置以及區(qū)域特征等原因，國稅和地稅并不分家，因此在征收上并沒有太大的難度。但是將試點(diǎn)范圍逐漸擴(kuò)大至全國范圍的話，國地稅之間的矛盾便會愈發(fā)明顯，如何進(jìn)行合理的征收是值得認(rèn)真商榷的。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商品和服務(wù)的捆綁式銷售模式已不再罕見，因此如何準(zhǔn)確的來劃分各自所占的比例顯然成為一道難題。而且營改增的實(shí)施對混合銷售和兼營行為難以確認(rèn)，征管成本便會加大。比如流轉(zhuǎn)稅體系中增值稅與營業(yè)稅并存，且交叉征收出現(xiàn)了“混合銷售”和“兼營行為”;又比如某些高新技術(shù)企業(yè)中大量專利技術(shù)等無形資產(chǎn)的購進(jìn)與轉(zhuǎn)讓，無法納入增值稅抵扣范圍，取得和開具增值稅專用發(fā)票，較為復(fù)雜。

（二）稅收收入上存在問題

目前我國實(shí)行的稅收體制是：營業(yè)稅全額歸地方所有，而增值稅75%歸中央，25%歸地方所有{1}。由1998年各地方財(cái)政決算收入數(shù)據(jù)表明，地方的主要收入主要依靠營業(yè)稅收入，至2011年?duì)I業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重超過三分之一。這說明營業(yè)稅收入對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，是地方財(cái)政收入的核心，而營業(yè)稅改征增值稅后必定會導(dǎo)致營業(yè)稅收入的減少，地方的財(cái)政稅收收入也因此收到不可忽視的影響，地方財(cái)力的減少肯定會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。

中央由此推出的暫緩之計(jì)，即在試點(diǎn)改革期間，原本應(yīng)屬于試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入改為增值稅后仍然歸屬與原地區(qū)。但長久來看，中央和地方的收入矛盾始終會暴露出來，問題最終還是不會得到很好的解決。有些人認(rèn)為房產(chǎn)稅或者資源稅也可以成為繼營業(yè)稅后地方稅收收入的主要來源，但是結(jié)合我國目前的基本經(jīng)濟(jì)狀況可以發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅和資源稅還在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施當(dāng)中，短期內(nèi)也不會在全國范圍內(nèi)得到很好的推廣，地方也不能依賴其獲得主要收入。

（三）營業(yè)稅改增值稅后稅率設(shè)置存在難度

營改增改革后，從整體上來看，增值稅的擴(kuò)圍避免了營業(yè)稅的重復(fù)征稅，從而為很多企業(yè)減輕了稅負(fù)負(fù)擔(dān)。但是很多中小型企業(yè)的稅負(fù)不但沒有減少，反而有增加。因此稅率的設(shè)置也成了營改增實(shí)施過程中的一大難題。

由稅收的原理不難看出，稅率對稅收收入起著決定性的作用。目前現(xiàn)行的營業(yè)稅的稅目和稅率分別是：交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)均為3%，金融保險(xiǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)均為5%，而娛樂業(yè)稅率為5%至20%，但是現(xiàn)行的增值稅稅率為17%和13%。②由此可見，營業(yè)稅的稅率相對低得多，增值稅的稅率較高。

從理論上分析，營業(yè)稅是一種行業(yè)差別稅，稅率的不同提現(xiàn)出政府對不同行業(yè)的扶持和引導(dǎo);而增值稅屬于中性稅，它不會因?yàn)樾袠I(yè)的不同以及生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的不同而會設(shè)置不同的稅率。增值稅要求的稅率檔次相對營業(yè)稅來說少得多，因此如何設(shè)置稅率成為一大難題。

（四）政府間財(cái)政體制重構(gòu)以及縣鄉(xiāng)財(cái)政存在問題

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，目前有兩種基本的財(cái)政體制：五級政府架構(gòu)和三級政府架構(gòu)，但是這兩種體制都不是非常合理，存在不小的弊端。五級政府架構(gòu)在收入的劃分方面不能得到最低限度的可行性，而三級政府架構(gòu)雖然可以規(guī)范劃分省以下的財(cái)政收入，但是從支出的角度來看，會導(dǎo)致基層地方政府的財(cái)政困難。綜合兩種體制來說，沒居前并沒有能夠很好地對各級政府的事權(quán)進(jìn)行合理劃分的財(cái)政體制，這便導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)政府財(cái)力跟不上的尷尬局面。

增值稅擴(kuò)圍后會導(dǎo)致地方可用財(cái)力的減少，為了彌補(bǔ)地方財(cái)政的損失，可以通過提高地方所享有的增值稅比例。但這不是長久之計(jì)，只會加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊端。因此，中央應(yīng)該通過這次營改增的改革來重新構(gòu)建我國政府的財(cái)政體制，不僅能夠提高地方增值稅收入分享比例，也要能在中央和省、省和市、縣之間合理劃分稅收收入。這一財(cái)政體制的重建并不簡單，而是非常的困難，也是增值稅擴(kuò)圍所必須解決的一項(xiàng)難點(diǎn)問題。

二、解決“營改增”改革難點(diǎn)的一些建議

（一）科學(xué)協(xié)調(diào)國地稅之間的關(guān)系

在增值稅擴(kuò)圍改革后，國地稅之間的復(fù)雜關(guān)系也顯露出來。國稅的征管范圍擴(kuò)大，這會導(dǎo)致征管的質(zhì)量相應(yīng)的下降。同時(shí)地稅的征管范圍減少，不少部門進(jìn)行裁員，失業(yè)人數(shù)增多。

一個(gè)可行的方法就是建立高效的稅收征管信息化系統(tǒng)。通過運(yùn)用電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將國地稅的征收信息化，使信息成為決策和管理的主要依據(jù)。這便是“科技興稅”，基于統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)平臺，以中心城市為信息中心，將總局、省局、地市局作為三級數(shù)據(jù)處理中心，功能覆蓋各級稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)的稅收管理。

另一個(gè)有效的解決問題的方法就是由現(xiàn)行的由國稅單一征管增值稅向國地稅分業(yè)管理增值稅這一方向發(fā)展。中央應(yīng)該對地稅部門的職能進(jìn)行重新定位，適當(dāng)擴(kuò)大地稅的征管范圍。比如可以將現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅全部歸國稅部門征管，而講企業(yè)所得稅劃分為地稅部門征管。

這樣進(jìn)行合理的分配可以更加科學(xué)的協(xié)調(diào)國地稅之間的關(guān)系，以達(dá)到國地稅征管范圍的平衡。同時(shí)這項(xiàng)措施也能夠良好的進(jìn)行國地稅部門的職責(zé)分工，解決人員過多或者人員不足問題，在一定程度上提高了征管的質(zhì)量和效率。

（二）彌補(bǔ)地方財(cái)政收入損失

由于增值稅的擴(kuò)圍導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的減少，這是改革所面臨的重大難題。我們可以通過實(shí)施如下措施來對地方財(cái)政收入的減少進(jìn)行一定程度上的彌補(bǔ)。

首先，中央可以推出一系列政策來彌補(bǔ)地方稅收收入的損失。比如改革之后增值稅的收入仍屬于試點(diǎn)地區(qū)，并且由于營改增的實(shí)施而導(dǎo)致的地方政府稅收收入減少的那部分由中央和地方按比例來共同承擔(dān);中央政府可以取消地方營業(yè)稅，但繼續(xù)延續(xù)營業(yè)稅的政策優(yōu)惠制度;計(jì)算繳納增值稅時(shí)實(shí)施抵減政策，尤其是當(dāng)遇到異地繳納情況時(shí)，所使用的增值稅專用發(fā)票可以用來抵扣進(jìn)稅額。

其次，中央可以采取對特殊行業(yè)實(shí)施增值稅零稅率或者說是免增值稅這一措施來緩解地方財(cái)政的壓力。這項(xiàng)措施所推出的優(yōu)惠政策可以鼓勵政府及非營利組織發(fā)展服務(wù)行業(yè)，比如社會保障、社會醫(yī)療、社會福利、教育機(jī)構(gòu)等等，服務(wù)行業(yè)的發(fā)展也有利于彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的減少。

最后，可以加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付是一種平衡經(jīng)發(fā)展水平和解決區(qū)域間貧富差距的有效的財(cái)務(wù)方法，它包括政府間的轉(zhuǎn)移支付。政府間的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。第一個(gè)主要是對地方的財(cái)力補(bǔ)助，可以縮小地區(qū)間財(cái)力差距;而第二個(gè)是主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，有補(bǔ)助支出、捐贈支出和利息支出。加強(qiáng)這兩項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付力度可以有效的緩解中央與地方政府在稅收收入上的矛盾。

（三）科學(xué)制定稅率

營改增目前在稅率上的設(shè)置是：在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%的低稅率基礎(chǔ)上，新增了11%和6%兩檔低稅率。雖然稅率問題一定程度上得到解決，但是還需要更進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

科學(xué)制定稅率的關(guān)鍵所在是行業(yè)的稅負(fù)問題，先要對原來征收營業(yè)稅的行業(yè)的稅負(fù)進(jìn)行科學(xué)的測算，稅制改革后行業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)不能比之前還高，應(yīng)不增加或者略有降低。我國上海試點(diǎn)反映出來的結(jié)果是：部分交通運(yùn)輸業(yè)的企業(yè)存在稅負(fù)增加的現(xiàn)象。造成該現(xiàn)象的最主要原因就是大部分成本無法作為“進(jìn)項(xiàng)”加以抵扣，因此要優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。比如可以將物流業(yè)的稅負(fù)統(tǒng)一為一檔稅率，取消目前11%和6%的兩檔稅率，這樣操作起來更加方便，而且對企業(yè)而言也是一項(xiàng)公平的舉措。

關(guān)于稅率方面問題的解決不僅只與稅率的設(shè)定有關(guān)，還與物價(jià)有關(guān)。要有效的解決稅率問題，也要加強(qiáng)對物價(jià)部門的管理，讓物價(jià)部門嚴(yán)格管理價(jià)格，穩(wěn)定物價(jià)，這樣與合理的稅率相結(jié)合才能最好的解決難點(diǎn)。

（四）健全地方稅收體系

現(xiàn)行的分稅體制仍然存在缺陷，改革對地方政府的財(cái)力會有負(fù)面的影響。中央可以對地方貫徹落實(shí)“費(fèi)改稅”政策，也就是稅費(fèi)改革。“費(fèi)改稅”就是對現(xiàn)有的政府收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，用稅收來取代具有稅收特征的收費(fèi)，形成以稅收為主、少量政府收費(fèi)為輔的財(cái)政體制。

既然營業(yè)稅收入是地方稅收的主體部分，而改革導(dǎo)致的營業(yè)稅收入的減少讓地方不能夠再依賴營業(yè)稅稅收，地方可以通過形成新的主體稅種來解決這一問題。目前地方的很多稅種都是分散的，收入不穩(wěn)定，而確定的新的主體稅種主要要符合稅源穩(wěn)定、增長潛力大等特點(diǎn)。綜合我國大多地方的現(xiàn)狀，可以重點(diǎn)研究形成以環(huán)境保護(hù)稅和社會保障稅為主體的稅收體制。

注釋

{1}施文潑，賈康.增值稅“擴(kuò)圍”改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010，（11）：53-56.

{2}平新橋，張海洋等.增值稅與營業(yè)稅的稅負(fù)[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010，（3）：61-64.

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[2]平新橋，張海洋等.增值稅與營業(yè)稅的稅負(fù)[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010，（3）：61-64.

[3]孫剛.增值稅“擴(kuò)圍”的方式選擇——基于對行業(yè)和體制調(diào)整的影響性分析[J].地方財(cái)政研究，2011，（5）：77-79.

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