上海市社會(huì)主義學(xué)院課題組

（上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237）

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法治框架內(nèi)照顧同盟者利益的政策取向：內(nèi)容、路徑與方法

上海市社會(huì)主義學(xué)院課題組

（上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237）

摘要：照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神既有沖突又有契合，但沖突的相對(duì)性與契合的絕對(duì)性決定了照顧同盟者利益原則能夠在法治框架內(nèi)展開(kāi)。打破制約照顧同盟者利益工作的現(xiàn)實(shí)困境，需要從以依靠政策為主向以法規(guī)與政策手段并舉轉(zhuǎn)變。其實(shí)現(xiàn)路徑是將同盟者應(yīng)被照顧的利益盡可能地轉(zhuǎn)化為法規(guī)上的權(quán)利和義務(wù)設(shè)定，建立明確的權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任關(guān)系；最切實(shí)可行的方法是制定 “同盟者利益清單”。

關(guān)鍵詞：同盟者利益；法治；利益清單

“全面依法治國(guó)”作為法治在當(dāng)下中國(guó)的政治表達(dá)，正在從一個(gè)命題具體化為全面改革的行為邏輯，其必將對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。習(xí)近平總書(shū)記在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)定不移，但在這個(gè)過(guò)程中也要尊重、維護(hù)、照顧同盟者的利益，幫助黨外人士排憂(yōu)解難。這是我們黨的職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的重要條件。”既然全面依法治國(guó)與照顧同盟者利益原則需要在同一個(gè)歷史時(shí)空展開(kāi)，那就需要處理好二者的關(guān)系，用法治思維和法治方式來(lái)貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則。

一、照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的沖突與契合

“一個(gè)政黨要實(shí)現(xiàn)本階級(jí)、階層的利益，就必須要有力量?！薄罢h要想有力量，除了組織本階級(jí)的政治力量外，還必須爭(zhēng)取其他同盟者的支持和擁護(hù)。”［1］一部中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展史可以說(shuō)是一部統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)發(fā)展史?！罢疹櫷苏呃妗?，任何時(shí)候都是我們黨帶領(lǐng)同盟者一道前進(jìn)的重要保證。有人認(rèn)為，在法治視域下重新審視 “照顧同盟者利益”，發(fā)現(xiàn)二者之間存在價(jià)值沖突，“照顧同盟者利益”理應(yīng)轉(zhuǎn)向維護(hù)全社會(huì)的公平正義［2］。本課題問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及 “照顧同盟者利益與依法治國(guó)的關(guān)系”問(wèn)題時(shí)，8%的受調(diào)查者認(rèn)為 “照顧同盟者利益有悖依法治國(guó)”，67%的受調(diào)查者認(rèn)為 “照顧同盟者利益與依法治國(guó)并不矛盾”，21%的受調(diào)查者選擇了 “說(shuō)不清”①。（見(jiàn)表1）照顧同盟者利益真的有悖依法治國(guó)嗎？

表1　照顧同盟者利益與依法治國(guó)的關(guān)系

（一）照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的沖突分析

照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的沖突主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．核心價(jià)值不同

公平正義是現(xiàn)代法治要維護(hù)的核心價(jià)值②。盡管對(duì)公平正義的闡釋存在諸多爭(zhēng)論，但并不妨礙人類(lèi)社會(huì)對(duì)公平正義的共同追求?？梢哉f(shuō)，公平正義是衡量法治實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺，而照顧同盟者利益原則的本質(zhì)要求則是 “大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合”。在中國(guó)這樣的超大社會(huì)和發(fā)展中社會(huì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，政治體系必須掌握和分配必要數(shù)量的利益，才能團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量、調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素。

2．利益?zhèn)戎夭煌?/p>

現(xiàn)代法治側(cè)重要解決的是一般利益與個(gè)別利益的關(guān)系。法治思維的特點(diǎn)在于 “一般優(yōu)于個(gè)別”的思維過(guò)程，設(shè)法把一般價(jià)值推及到個(gè)別的情境之中，而照顧同盟者利益原則側(cè)重要解決的則是一致性利益與多樣性利益的關(guān)系。正確處理一致性利益和多樣性利益的關(guān)系，關(guān)鍵不在于 “一致性?xún)?yōu)于多樣性”，而在于不斷鞏固共同思想政治基礎(chǔ)增進(jìn)一致性的同時(shí)，正確對(duì)待和充分尊重多樣性，堅(jiān)持求同存異。

照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神之間的沖突，不是一種絕對(duì)沖突，而是一種相對(duì)沖突、一種可調(diào)和的沖突。首先，公平正義是大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的必然要求和基本條件。一項(xiàng)照顧同盟者利益的具體舉措，如果符合公平正義，它就能促進(jìn)大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合。相反，則會(huì)引起，甚至深化和激化矛盾分歧。其次，不管是 “一般利益優(yōu)于個(gè)別利益”，還是“一致性利益與多樣性利益并存”，其實(shí)質(zhì)都是利益關(guān)系的一定平衡。

（二）照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的契合分析

照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的契合主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．最終目標(biāo)的契合

不管是貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則，還是全面推進(jìn)依法治國(guó)，其最終目標(biāo)都是把國(guó)家治理好。對(duì)于任何國(guó)家而言，國(guó)家治理第一位的、最直接的目的是建立和維護(hù)安定有序的社會(huì)秩序。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革的深水區(qū)和發(fā)展的關(guān)鍵期，同時(shí)也處于社會(huì)矛盾的凸顯期。照顧同盟者利益原則通過(guò)對(duì)同盟者特殊利益的尊重、維護(hù)和照顧，促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧，從而形成 “包容性秩序”。秩序和法治往往是一枚硬幣的兩面?，F(xiàn)代法治精神通過(guò)把確定性和可預(yù)測(cè)性引入社會(huì)生活，達(dá)成國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人之間的適度平衡，從而形成 “法治秩序”。不管是包容性秩序還是法治秩序，都是國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效支撐。

2．調(diào)整對(duì)象的契合

照顧同盟者利益原則和現(xiàn)代法治體現(xiàn)的都是對(duì)特定主體的利益關(guān)懷。按照馬克思主義觀(guān)點(diǎn)，法是對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的反映，而不是立法者任意制定的。從這個(gè)意義上講，法是利益關(guān)系的體現(xiàn)，它通過(guò)各種權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，建立明確的利益關(guān)系。照顧同盟者利益原則看似是政治道德的要求，但實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)者與同盟者之間的利益分配。同盟者與領(lǐng)導(dǎo)者既有一致的、共同的根本利益，同盟者也有切身的、特殊的具體利益。同盟者具體利益的實(shí)現(xiàn)，也需要權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。因此，通過(guò)規(guī)則把不同主體之間的利益調(diào)整好是照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的共同訴求。

通過(guò)分析照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神的契合，不難發(fā)現(xiàn)，二者在最終目標(biāo)上的一致性，即把國(guó)家治理好，為二者在同一個(gè)歷史時(shí)空展開(kāi)提供了可能性依據(jù)；在調(diào)整對(duì)象上的一致性，即把利益關(guān)系調(diào)整好，為同盟者應(yīng)被照顧的利益轉(zhuǎn)化為法規(guī)上的權(quán)利義務(wù)提供了合理性依據(jù)。

基于照顧同盟者利益原則與現(xiàn)代法治精神沖突的相對(duì)性和契合的絕對(duì)性，我們認(rèn)為，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則不僅是可行的，而且有助于增加照顧同盟者利益的可預(yù)測(cè)性、可計(jì)算性、公開(kāi)性和透明度。因此，我們建議用法治思維研究照顧同盟者利益原則的實(shí)現(xiàn)路徑，將同盟者應(yīng)被照顧的利益盡可能地轉(zhuǎn)化為法規(guī)上的權(quán)利和義務(wù)設(shè)定，建立明確的權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任關(guān)系。

之所以產(chǎn)生照顧同盟者利益原則與全面推進(jìn)依法治國(guó)相悖的思想誤區(qū)，主要是因?yàn)槲茨芾迩宥邲_突的相對(duì)性與契合的絕對(duì)性。值得指出的是，這一思想誤區(qū)的產(chǎn)生，還夾雜著對(duì)照顧同盟者利益原則的誤讀。座談中，有人提出：“我比一些同盟者還要窮，為什么還要照顧他？”這種誤讀包含以下認(rèn)知誤區(qū)：第一，把照顧同盟者理解為 “照顧弱者”。如果把同盟者理解為弱者，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)人士等所謂 “經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)者”的照顧確實(shí)違背了公平正義，不符合現(xiàn)代法治精神。同盟者真的就是弱者嗎？規(guī)范意義上，統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是建立在共同目標(biāo)和共同利益基礎(chǔ)之上的具有同心圓表征的政治聯(lián)盟。它包括領(lǐng)導(dǎo)者和同盟者兩個(gè)層面。所謂領(lǐng)導(dǎo)者，是指統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)同心圓結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的主導(dǎo)政治力量。所謂同盟者，是指統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)同心圓結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心以外的其他政治力量?？梢?jiàn)，同盟者并不等同于弱者。第二，把同盟者應(yīng)被照顧的利益理解為 “經(jīng)濟(jì)利益”。如果把同盟者的利益僅僅理解為 “經(jīng)濟(jì)利益”，隨著小康社會(huì)的全面建成，同盟者的經(jīng)濟(jì)利益需求將日益消減，在此情形下再談?wù)疹櫷苏呃嫠坪醪缓蠒r(shí)宜了。同盟者的利益并不等同于經(jīng)濟(jì)利益，同盟者的利益是指同盟者及其所在政治集團(tuán)從聯(lián)盟中所獲得的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益或其他某種特殊利益。為避免望文生義而產(chǎn)生的誤讀，我們建議將 “照顧同盟者利益原則”改稱(chēng)為“尊重、維護(hù)、照顧同盟者利益原則”或 “保障同盟者利益原則”。理由如下：第一，從詞義來(lái)看，“照顧”本身帶有 “傾斜”之意，很容易讓人聯(lián)想到強(qiáng)者對(duì)弱者的某種施與。第二，從規(guī)范性文件來(lái)看，該原則的完整表述是 “尊重、維護(hù)、照顧同盟者利益”。單獨(dú)抽出 “照顧”一詞不能涵蓋 “尊重、維護(hù)”之意。

二、法治視域下照顧同盟者利益原則的落實(shí)現(xiàn)狀與問(wèn)題

總體來(lái)講，從中央到地方，貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則是積極、有力的，極大地調(diào)動(dòng)了各黨派、各階層、各界別和海內(nèi)外同胞的積極性，推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)的進(jìn)程。問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及 “整體來(lái)看，當(dāng)前照顧同盟者利益工作做得如何”時(shí)，有7%的受調(diào)查者認(rèn)為做得非常好，46%認(rèn)為做得比較好，35%認(rèn)為做得一般，只有4%認(rèn)為做得不好，還有8%認(rèn)為說(shuō)不清。（見(jiàn)圖1）

圖1　整體來(lái)看，當(dāng)前照顧同盟者利益工作做得如何

（一）存在問(wèn)題

在多數(shù)受調(diào)查者肯定當(dāng)前照顧同盟者利益工作的同時(shí)，在法治視域下審視照顧同盟者利益工作，本課題組在調(diào)查座談中也發(fā)現(xiàn)存在一些問(wèn)題。

第一，對(duì)同盟者的利益訴求關(guān)注不夠。在革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨注意照顧同盟者的利益，贏(yíng)得了廣大黨外人士的擁護(hù)和支持。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)新的歷史條件下，更加需要貫徹落實(shí)好照顧同盟者利益這一原則。各級(jí)黨委大到制定落實(shí)政策，小到化解雞毛蒜皮的矛盾，對(duì)照顧同盟者利益從不懈怠、漠視。然而，在少數(shù)人思想上還存在不重視照顧同盟者利益的問(wèn)題。當(dāng)問(wèn)及 “關(guān)于照顧同盟者利益原則的正確說(shuō)法”時(shí)，雖然85%的受調(diào)查者認(rèn)為 “照顧同盟者利益是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)最廣泛團(tuán)結(jié)的內(nèi)在要求”，但仍有7%認(rèn)為 “革命年代，中國(guó)共產(chǎn)黨力量弱小，需要團(tuán)結(jié)同盟者，照顧同盟者利益?，F(xiàn)在，中國(guó)共產(chǎn)黨力量強(qiáng)大，有沒(méi)有同盟者都無(wú)所謂”。5%認(rèn)為 “同盟者中，大多數(shù)是先富群體和既得利益者，不應(yīng)該再得到特殊照顧”。（見(jiàn)表2）座談中，也有人談到 “照顧同盟者利益說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)不要”。對(duì)同盟者利益訴求關(guān)注不夠，還反映在 “不該照顧的利益被照顧了，該照顧的利益還沒(méi)有照顧到位”“對(duì)新出現(xiàn)的社會(huì)群體的新利益關(guān)注不夠”。有哪些利益是同盟者希望重點(diǎn)被照顧的利益呢？48%的受調(diào)查者認(rèn)為是政治利益，31%認(rèn)為是精神利益，20%認(rèn)為是物質(zhì)利益，1%認(rèn)為是其他。（見(jiàn)圖2）特別要指出的是，座談中也有不少同志渴望精神利益的被照顧。當(dāng)問(wèn)及都有哪些精神利益時(shí)，回答較多的是 “尊重”和“平等”。

表2　關(guān)于照顧同盟者利益原則，以下說(shuō)法正確的有

圖2　同盟者應(yīng)重點(diǎn)被照顧的利益

第二，照顧同盟者利益的具體工作存在政策隨意性和差異性。當(dāng)問(wèn)及 “當(dāng)前照顧同盟者利益工作主要存在哪些問(wèn)題”（該題為不定項(xiàng)選擇），69%的受調(diào)查者認(rèn)為 “有相應(yīng)的制度和政策，但貫徹落實(shí)不到位、缺乏監(jiān)督”；39%認(rèn)為 “過(guò)于隨意，不同時(shí)間、不同地區(qū)的做法差異較大”。座談中，也有人談及，目前在落實(shí)照顧同盟者利益原則上，一些地方還存在以本地或本單位的中共主要領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人說(shuō)了算，各區(qū)域不平衡、不統(tǒng)一等現(xiàn)象，例如，有的地區(qū)民主黨派成員從事參政議政等工作有相應(yīng)的津貼，而有的地區(qū)則沒(méi)有。同樣是津貼，有的是民主黨派成員所在工作單位發(fā)放，有的是民主黨派成員所屬黨派發(fā)放。有的單位，民主黨派支部開(kāi)展組織活動(dòng)，其單位給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，有的則沒(méi)有。

第三，缺乏維護(hù)同盟者利益的渠道和平臺(tái)。照顧同盟者的利益，是我們黨的一貫要求和主張。但也不可否認(rèn)，實(shí)踐中，由于各種原因?qū)е虏糠滞苏邞?yīng)被照顧的利益沒(méi)有被照顧，同盟者的意見(jiàn)和要求未能及時(shí)反映。因此，建立健全維護(hù)同盟者利益的渠道和平臺(tái)既是理順情緒、化解矛盾的需要，也是依法保障同盟者利益的需要。問(wèn)卷調(diào)查反映，57%的受調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前缺乏維護(hù)同盟者利益的渠道和平臺(tái)。座談中，有人指出，根據(jù) 《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》，各級(jí)僑聯(lián)負(fù)責(zé)對(duì)受侵害的歸僑僑眷進(jìn)行保護(hù)，而新媒體從業(yè)人員等則沒(méi)有專(zhuān)屬的維護(hù)自身權(quán)益的渠道和平臺(tái)。也有黨外人士指出，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《條例》）是黨內(nèi)法規(guī)，約束性強(qiáng)，必須不折不扣地執(zhí)行。比如，《條例》規(guī)定，省、市兩級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部，但是，如果有省市不按 《條例》配備黨外干部，黨外人士如何監(jiān)督？

（二）原因分析

第一，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)給照顧同盟者利益工作帶來(lái)的影響認(rèn)識(shí)不足。中共十八大以來(lái)，中共中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。大家較為關(guān)注 “全面依法治國(guó)”，但又對(duì)依法治國(guó)可能給照顧同盟者利益工作帶來(lái)的影響認(rèn)識(shí)不足。問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及 “您對(duì)十八屆四中全會(huì)的關(guān)注度”，14%和68%的受調(diào)查者表示 “特別關(guān)注”和 “比較關(guān)注”，17%是 “偶爾關(guān)注”，1%是 “不太關(guān)注”。（見(jiàn)圖3）當(dāng)問(wèn)及 “全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則的影響”時(shí)，49%的受調(diào)查者認(rèn)為 “有重大影響”，23%認(rèn)為 “影響一般”，7%認(rèn)為 “沒(méi)影響”，21%認(rèn)為 “說(shuō)不清楚”。（見(jiàn)圖4）座談中我們發(fā)現(xiàn)，即使認(rèn)為照顧同盟者利益與依法治國(guó)并不矛盾的人，雖達(dá)成了在法治框架內(nèi)照顧同盟者利益的方向共識(shí)和原則共識(shí)，但依然缺乏如何照顧同盟者利益的路徑共識(shí)和措施共識(shí)。

圖3　您對(duì)十八屆四中全會(huì)的關(guān)注度

圖4　全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)照顧同盟者利益工作的影響

第二，照顧同盟者利益的法治不健全。1937年毛澤東同志首次在 《目前抗戰(zhàn)形勢(shì)與黨的任務(wù)報(bào)告提綱》中提出對(duì)同盟者的工作方法［3］。直到2000年，中共中央制定下發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的決定》將照顧同盟者利益由一條歷史經(jīng)驗(yàn)確立為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)必須堅(jiān)持的一個(gè)重要原則。2015年，我們迎來(lái)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)——《條例》?；仡櫄v史，不難發(fā)現(xiàn)，政策性強(qiáng)是照顧同盟者利益工作的一個(gè)重要特征，同盟者很多利益的照顧都是靠政策來(lái)進(jìn)行和推動(dòng)的。我們還發(fā)現(xiàn)，照顧同盟者利益是隨著時(shí)代的變遷而發(fā)展的。在不同歷史階段同盟者的范圍不同，同盟者利益的內(nèi)容不同，照顧同盟者利益的方式方法也不同。在全面推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)法治中國(guó)的今天，貫徹落實(shí)照顧同盟者利益原則理當(dāng)回應(yīng)法治的呼喚?！稐l例》的頒布實(shí)施可以說(shuō)就是對(duì)這一時(shí)代呼喚的初步回應(yīng)。座談中，大家指出，靠政策照顧同盟者利益，隨意性太大，存在朝令夕改的可能性。對(duì)規(guī)則的捍衛(wèi)是法治思維的特點(diǎn)。在全面依法治國(guó)條件下，依舊主要靠政策照顧同盟者的利益，有違現(xiàn)代法治精神。照顧同盟者利益惟有轉(zhuǎn)化為法規(guī)上的權(quán)利才是現(xiàn)實(shí)的、安全的，期待照顧同盟者利益納入法治軌道。制度的生命在于實(shí)施。69%的受調(diào)查者認(rèn)為，“雖有照顧同盟者利益的相關(guān)制度和政策，但貫徹落實(shí)不到位、缺乏監(jiān)督”。32%的受調(diào)查者認(rèn)為，“有的照顧同盟者利益的制度和政策已經(jīng)過(guò)時(shí)，不符合社會(huì)發(fā)展的情況”。座談中，還有同志指出，在有些方面還存在法治空白，比如，從全國(guó)層面來(lái)看，目前還沒(méi)有一個(gè)關(guān)于民主黨派各級(jí)組織的機(jī)構(gòu)規(guī)格、級(jí)別層次和結(jié)構(gòu)編制等方面的統(tǒng)一文件規(guī)定。

第三，不太善于運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作。法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念來(lái)認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問(wèn)題的思維方式。法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問(wèn)題的行為方式。在全面依法治國(guó)的大背景下開(kāi)展照顧同盟者利益工作，意味著從以依靠政策為主做統(tǒng)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向以法規(guī)、政策手段并舉在法治框架內(nèi)做統(tǒng)戰(zhàn)。這就要求開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關(guān)部門(mén)和人員，打破原有的思想桎梏，擺脫既定的路徑依賴(lài)，運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作。正如習(xí)近平同志在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上所言：“我們黨對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)干部的要求歷來(lái)是很高的?，F(xiàn)在，有的地方黨委把統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)當(dāng)成 ‘干部安置所’、‘退休中轉(zhuǎn)站’。一些統(tǒng)戰(zhàn)干部的精神也不夠振奮?！闭{(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別統(tǒng)戰(zhàn)干部在與非公有制經(jīng)濟(jì)人士打交道的過(guò)程中，做到了 “無(wú)話(huà)不說(shuō)”，但同時(shí)也 “無(wú)飯不吃、無(wú)錢(qián)不談”，受到其生活方式、價(jià)值觀(guān)念的影響，在一定程度上被“同化”，沒(méi)能守住法律的底線(xiàn)。在問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及 “造成同盟者利益照顧不夠的主要原因”時(shí)，41%的受調(diào)查者認(rèn)為 “從事照顧同盟者利益的相關(guān)人員意識(shí)、能力、水平有限”。座談中，也有統(tǒng)戰(zhàn)干部反映，在具體工作中有時(shí)會(huì)陷入所謂 “合法不合情理”、“合情理不合法”的矛盾境地。解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是正確理解法理情的內(nèi)涵，善于用法治思維處理好法理情的關(guān)系。

三、法治框架內(nèi)落實(shí)照顧同盟者利益原則的路徑與方法

全面依法治國(guó)要求統(tǒng)戰(zhàn)工作必須從單純依靠政策開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作向法規(guī)與政策手段并舉的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是靠政策優(yōu)勢(shì)辦事的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，人們的民主意識(shí)、法治意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、公平意識(shí)將不斷增強(qiáng)，行政手段越來(lái)越弱化，統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策優(yōu)勢(shì)將逐漸消褪，法治手段的作用將進(jìn)一步凸顯。

（一）法治框架內(nèi)落實(shí)照顧同盟者利益原則的路徑

我們認(rèn)為，在法治框架內(nèi)照顧同盟者利益的路徑是不斷提高照顧同盟者利益的法治化水平。只有法治化，才能定型化、精細(xì)化，才能使照顧同盟者利益工作不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變；只有法治化，才能便于同盟者知曉和遵守，增強(qiáng)照顧同盟者利益原則的執(zhí)行力和運(yùn)行力。法治化主要包括兩個(gè)方面：

1．建立健全照顧同盟者利益的靜態(tài)法治體系

當(dāng)前有關(guān)照顧同盟者利益的規(guī)范性文件主要有三類(lèi)：第一類(lèi)是有關(guān)照顧同盟者利益的國(guó)家法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)。通過(guò)梳理不難發(fā)現(xiàn)，《憲法》是我國(guó)唯一一部對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度有明確闡釋的國(guó)家法律，但其規(guī)定比較寬泛和籠統(tǒng)，只是在序言中用描述性的表述指出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在”，并且沒(méi)有下位法對(duì)其細(xì)化支撐。目前已制定的有關(guān)照顧同盟者利益的法律法規(guī)還有 《反分裂國(guó)家法》《國(guó)家安全法》《城市民族工作條例》《宗教事務(wù)條例》《華僑權(quán)益保障暫行規(guī)定》和 《歸僑僑眷保護(hù)法》等。我們建議不斷推進(jìn)照顧同盟者利益的立法工作，逐步將有關(guān)政策法治化，確保照顧同盟者利益工作有法可依、有章可循并落到實(shí)處。座談中，有人指出，目前，非公有制經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量已占市場(chǎng)主體的90%，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率超過(guò)60%，就業(yè)貢獻(xiàn)率超過(guò)80%，在協(xié)調(diào)推進(jìn) “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要性不言而喻。為落實(shí)黨的十八大提出的 “保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”，破解 “玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等問(wèn)題，建議在新老 “36條”的基礎(chǔ)上研究制定保護(hù)和支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)條例。第二類(lèi)是有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)。十八屆四中全會(huì)指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)?！薄稐l例》是我們黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，是推進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作制度化規(guī)范化程序化建設(shè)的重要標(biāo)志?！稐l例》對(duì)照顧同盟者利益作了頂層設(shè)計(jì)，為照顧同盟者利益工作的開(kāi)展提供了強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)上下結(jié)合進(jìn)行層層設(shè)計(jì)，不能只有上沒(méi)有下。正如 《條例》所言，需要各地結(jié)合實(shí)際，對(duì)開(kāi)展政黨協(xié)商作出更加具體的安排。我們建議完善 《條例》，在確立和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策法律體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰照顧同盟者利益的政策。第三類(lèi)是其他規(guī)范性文件。如1989年頒布的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，2000年頒布的 《關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作的決定》，2005年頒布的 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》和2015年頒布的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，極大地促進(jìn)了照顧同盟者利益工作的制度化水平，但一些規(guī)定不夠細(xì)化，存在漏洞。為此，我們建議：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，梳理與照顧同盟者利益相關(guān)的法規(guī)與政策，按照全面依法治國(guó)的要求，明晰同盟者的哪些利益應(yīng)該強(qiáng)化、哪些利益應(yīng)該減弱甚至取消，并據(jù)此對(duì)現(xiàn)行法規(guī)與政策進(jìn)行立、改、廢。

2.保障相關(guān)法治體系的健康動(dòng)態(tài)運(yùn)行

美好文本所蘊(yùn)涵的價(jià)值要成真，需要靜態(tài)的法治體系在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而法治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)善于運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展照顧同盟者利益的工作。習(xí)近平同志指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是黨依法執(zhí)政、政府依法行政的中堅(jiān)力量。要自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、協(xié)調(diào)各種利益沖突、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公平正義，最大限度增加社會(huì)和諧因素、最大限度減少社會(huì)不和諧因素、激發(fā)社會(huì)活力，為全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。他還希望統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問(wèn)題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧，為全面深化改革、實(shí)現(xiàn) “兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)凝聚人心、匯聚力量。因此，努力提升有關(guān)部門(mén)與人員依法照顧同盟者利益的意識(shí)、能力和水平是全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作者的必然要求。座談中，有同志指出，個(gè)別同盟者把照顧同盟者利益曲解為對(duì)自己的特權(quán)，進(jìn)而拒絕履行其作為公民應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，比如，一些地方對(duì)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理缺乏法治思維，少數(shù)人一旦遇到非民族矛盾和糾紛常常往民族和宗教問(wèn)題上硬扯，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)和人員不敢管、不愿管和不會(huì)管。照顧同盟者利益工作政治性強(qiáng)、政策性強(qiáng)，有關(guān)部門(mén)和人員必須努力熟悉法規(guī)、政策，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。此外，以法治思維和法治方式解決照顧同盟者利益問(wèn)題，也需要同盟者做法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

（二）法治框架內(nèi)落實(shí)照顧同盟者利益原則的方法

我們認(rèn)為，在法治框架內(nèi)照顧同盟者利益的方法是制定 “同盟者利益清單”。同盟者利益清單就是按照有關(guān)法律法規(guī)的要求，把同盟者最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)且應(yīng)該被照顧的利益通過(guò)清單的方式列出來(lái)并對(duì)外公開(kāi)，進(jìn)而回答三個(gè)層次的問(wèn)題：誰(shuí)是同盟者、照顧同盟者的什么利益、怎么照顧同盟者的利益。制定 “同盟者利益清單”應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

1.制定同盟者正面利益清單，厘清同盟者應(yīng)被照顧的利益

利益是人們各種追求和行為的基本動(dòng)因，也是決定關(guān)系和諧與否的核心問(wèn)題。統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的發(fā)展歷程揭示了一個(gè)淺顯而又深刻的道理：誰(shuí)拋棄了同盟者的利益，誰(shuí)就必定被同盟者所拋棄。我們認(rèn)為，同盟者應(yīng)被照顧的利益主要包括三類(lèi)：一是物質(zhì)利益。關(guān)于物質(zhì)利益，馬克思主義經(jīng)典作家早就一針見(jiàn)血地指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］“任何政治斗爭(zhēng)都是階級(jí)斗爭(zhēng)，而任何爭(zhēng)取解放的階級(jí)斗爭(zhēng)，盡管它必然地具有政治的形式 （因?yàn)槿魏坞A級(jí)斗爭(zhēng)都是政治斗爭(zhēng)），歸根到底都是圍繞著經(jīng)濟(jì)解放進(jìn)行的。”［5］這些論述深刻地揭示了政治斗爭(zhēng)、階級(jí)斗爭(zhēng)與物質(zhì)利益三者之間的關(guān)系。要讓同盟者在事實(shí)面前認(rèn)識(shí)到只有中國(guó)共產(chǎn)黨才是他們切身利益的真正代表者，中國(guó)共產(chǎn)黨才能成為他們當(dāng)之無(wú)愧的領(lǐng)導(dǎo)者。具體來(lái)講，同盟者的物質(zhì)利益表現(xiàn)為諸如民主黨派的履職條件，少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宗教活動(dòng)場(chǎng)所的提供與保護(hù)，非公有制企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，等等。二是政治利益。盡管維護(hù)同盟者政治利益的表現(xiàn)形式有很多，但直接參與國(guó)家事務(wù)的管理和法律法規(guī)的執(zhí)行是最重要的一條。這對(duì)推進(jìn)中國(guó)民主化的進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義［6］。具體來(lái)講，政治利益表現(xiàn)為諸如做好黨外人士的正職、實(shí)職安排，確保在人大、政府、政協(xié)等部門(mén)中所占的比例，并與黨內(nèi)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部享受同等待遇，保證他們真正有職有權(quán)有責(zé)，作用得到充分發(fā)揮。三是精神利益。精神利益就是指同盟者在精神上所得到的好處，即精神需要的滿(mǎn)足，如人格尊嚴(yán)受到尊重，理想、信念得以實(shí)現(xiàn)，精神負(fù)擔(dān)或心理障礙得以解除，良好的思想品德得以彰顯，等等［7］。座談中，有人提出：有宗教信仰的非宗教界黨外人士能一視同仁地當(dāng)選為人大代表、政協(xié)委員或在政府等部門(mén)任職嗎？

2.制定同盟者負(fù)面利益清單，厘清同盟者不應(yīng)被照顧的利益

負(fù)面清單管理方式體現(xiàn)的是底線(xiàn)思維，是一項(xiàng)有著深刻影響的照顧同盟者利益工作的改革。照顧同盟者的利益并不是同盟者的什么利益都可以照顧，我們認(rèn)為，以下利益不應(yīng)給與照顧：一是與國(guó)家利益相沖突的利益。同盟者要自覺(jué)地把自身利益與整個(gè)國(guó)家和民族的利益聯(lián)系在一起。只有國(guó)家富強(qiáng)、民族昌盛，才能夠有自身的利益實(shí)現(xiàn)。二是沒(méi)有法律依據(jù)的利益。有的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)成員要求給其子女高考加分、優(yōu)先安排工作，等等，顯然有違現(xiàn)代法治精神，不屬于應(yīng)被照顧的利益。三是有違社會(huì)公平原則的利益。四是應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的利益。20世紀(jì)90年代初，某地曾制定了歸僑僑眷購(gòu)房在樓層和朝向上給與優(yōu)先選擇的政策，但是，在實(shí)際操作過(guò)程中卻無(wú)法執(zhí)行，最終取消。

3.將統(tǒng)戰(zhàn)成員劃分為不同群體，分門(mén)別類(lèi)制定利益清單

同盟者群體是一個(gè)多層次、多方面的組合，因而他們的利益也是多層次、多方面的。從層級(jí)上看，應(yīng)明確群體組織與個(gè)體在利益上的差異性。《條例》將統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍和對(duì)象由原來(lái)的15個(gè)方面調(diào)整為12個(gè)方面。根據(jù)不同類(lèi)別同盟者自身的特點(diǎn)及其在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)中的不同態(tài)度等，在制定利益清單時(shí)將統(tǒng)戰(zhàn)成員劃分為六大類(lèi)型，并分門(mén)別類(lèi)制定利益清單：第一，民主黨派組織及其成員利益清單。第二，無(wú)黨派人士利益清單。第三，少數(shù)民族及其成員利益清單。第四，宗教組織及其人士利益清單。第五，非公經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及留學(xué)人員、新媒體從業(yè)人員和非公有制經(jīng)濟(jì)人士年輕一代等新 “三類(lèi)人”利益清單。第六，其他成員利益清單。

注釋?zhuān)?/p>

①本文引用調(diào)查數(shù)據(jù)源自本課題組進(jìn)行的《依法治國(guó)背景下照顧同盟者利益研究》調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果。本次共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷500份，回收423份。

②在2014年1月召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出維護(hù)公平正義是司法與法治的核心價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：劉穎）

執(zhí)筆人：姚儉建

課題組組長(zhǎng)：姚儉建 （1958-），男，上海市社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，中國(guó)社科院研究生院博士生導(dǎo)師。

課題組成員：王俊華 （1975-），女，上海市社會(huì)主義學(xué)院副教授。

汪明洲 （1970-），男，中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部副調(diào)研員。

劉穎 （1978-），女，上海市社會(huì)主義學(xué)院干部。

周鳳 （1982-），女，上海市社會(huì)主義學(xué)院干部。

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.03.002

中圖分類(lèi)號(hào)：D613

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－0911（2016）03－0002－08

基 金 項(xiàng) 目：2015年上海市統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)理論研究會(huì)委托課題 “依法治國(guó)背景下照顧同盟者利益問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015ATZ001）的階段性成果。

收稿日 期：2015-12-09