中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部課題組

（中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部，上海200031）

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關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)特約四員民主監(jiān)督的初步思考

中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部課題組

（中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部，上海200031）

摘要：特約四員民主監(jiān)督經(jīng)過二十多年的發(fā)展取得了重要的成績，但是也逐漸揭示出該項(xiàng)工作存在的局限性，主要表現(xiàn)為個(gè)人行為、內(nèi)部監(jiān)督、幫助聘請單位開展監(jiān)督業(yè)務(wù)工作和監(jiān)督聘請單位業(yè)務(wù)工作開展情況四個(gè)方面。這使得特約四員民主監(jiān)督尚不能充分體現(xiàn)其政黨監(jiān)督的性質(zhì)和應(yīng)有作用。有必要從明確其監(jiān)督性質(zhì)、主體責(zé)任、工作關(guān)系、監(jiān)督方式等方面加以推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：特約四員；民主監(jiān)督；政黨監(jiān)督

特約監(jiān)察員、特約檢察員、特約審計(jì)員和特約教育督導(dǎo)員民主監(jiān)督是民主黨派民主監(jiān)督的主要形式之一，進(jìn)一步推進(jìn)特約四員民主監(jiān)督對于民主黨派更好發(fā)揮參政黨作用和我國政黨制度優(yōu)勢具有重要意義。本文結(jié)合上海的特約四員情況，對進(jìn)一步推進(jìn)特約四員民主監(jiān)督提出初步思考。

一、基本情況

目前上海市級特約四員共有79人，其中，除市監(jiān)察局特約監(jiān)察員20人中2人為中國共產(chǎn)黨外，市檢察院特約檢察員22人，市審計(jì)局特約審計(jì)員15人，市教委特約教育督導(dǎo)員22人，全部為黨外人士。77名黨外特約四員中，民革9人、民盟12人、民建10人、民進(jìn)9人、農(nóng)工黨9人、致公黨6人、九三學(xué)社9人、臺盟4人、工商聯(lián)4人、無黨派人士5人。四個(gè)單位工作主要有以下七個(gè)特點(diǎn)：

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視

四個(gè)單位均將特約四員工作列入黨組工作議程，認(rèn)真研究部署相關(guān)工作。主要負(fù)責(zé)人身體力行，定期召開會議介紹情況、召開座談會聽取意見、領(lǐng)隊(duì)調(diào)研等。四個(gè)單位均明確了分管領(lǐng)導(dǎo)，班子成員加強(qiáng)與特約四員的聯(lián)系。

（二）明確責(zé)任處室

四個(gè)單位均明確相關(guān)處室和人員具體負(fù)責(zé)，落實(shí)全年工作安排，組織具體活動，保持與特約四員的日常聯(lián)系。相關(guān)業(yè)務(wù)部門積極配合。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)

市監(jiān)察局制定了 《上海市監(jiān)察委員會特邀監(jiān)督員工作辦法》、市檢察院制定了 《特約檢察員工作制度》，進(jìn)一步推進(jìn)了特約四員工作的制度化、規(guī)范化。市審計(jì)局根據(jù)審計(jì)署、中央統(tǒng)戰(zhàn)部 《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》，市教委根據(jù) 《上海市教育督導(dǎo)條例》等，均形成了較完整的特約四員工作制度。

（四）向特約四員提供知情服務(wù)

根據(jù)自身實(shí)際情況，積極向特約四員提供知情服務(wù)。主要方式是召開會議介紹情況、組織考察了解情況、提供相關(guān)書面材料、相關(guān)會議邀請?zhí)丶s四員參加等。市監(jiān)察局每年年底由主要領(lǐng)導(dǎo)向特邀監(jiān)察員通報(bào)本年度行政監(jiān)察工作情況和下一年度工作打算，每年邀請?zhí)匮O(jiān)察員參加全市紀(jì)檢監(jiān)察工作會議，定期提供有關(guān)簡報(bào)和資料。市檢察院每年年底召開特約檢察員座談會，通報(bào)本年度檢察工作情況和新一年工作計(jì)劃，每年邀請?zhí)丶s檢察員參加全市檢工會議和檢察長會議，定期編發(fā) 《上海檢察動態(tài) （特約檢察員專刊）》，通報(bào)工作部署和進(jìn)展情況。市審計(jì)局每年邀請?zhí)丶s審計(jì)員參加全市審計(jì)工作會議，定期向特約審計(jì)員通報(bào)本市年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作情況，按時(shí)寄送有關(guān)信息簡報(bào)、審計(jì)報(bào)告。市教委每年年初召開通氣會介紹新年工作思路，年中召開總結(jié)會征求意見，邀請?zhí)丶s教育督導(dǎo)員參加全市教育工作會議，按時(shí)寄送有關(guān)參考材料。

（五）安排特約四員參加監(jiān)督業(yè)務(wù)工作

四個(gè)單位均認(rèn)真安排特約四員參加監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育督導(dǎo)工作。市監(jiān)察局安排參加黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制專項(xiàng)檢查、有關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)督查、政風(fēng)行風(fēng)評議和政務(wù)公開評查、參與信訪接待化解矛盾，廣泛參加對各單位的執(zhí)法監(jiān)督。市檢察院每年安排參加一項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)工作。2012年參加法律監(jiān)督專項(xiàng)檢查，2013年參加執(zhí)法為民主題實(shí)踐活動，2014年參加反貪污賄賂專項(xiàng)工作。平時(shí)組織參加聽庭評議、反瀆案件講評會、信訪接待等，內(nèi)容涵蓋自偵、刑檢、監(jiān)所檢察、民行檢察、控告申訴等檢察工作各方面。市審計(jì)局安排參加各類審計(jì)業(yè)務(wù)，深入?yún)⑴c到審計(jì)實(shí)施、審計(jì)廉政檢查、審計(jì)結(jié)果公開等各環(huán)節(jié)。市教委安排參加重大督政、督學(xué)、視察活動，安排對教育的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題進(jìn)行隨訪督導(dǎo)。

除此之外，各單位也越來越注重聽取特約四員對本單位工作的監(jiān)督。一般通過召開座談會形式，聽取特約四員對本單位工作開展情況及本單位自身建設(shè)的意見和建議。

（六）研究采納特約四員提出的意見建議

在參加監(jiān)督業(yè)務(wù)中，特約四員提出了大量的意見建議，各單位積極研究采納，并及時(shí)反饋結(jié)果，如，特邀監(jiān)察員提出的關(guān)于加強(qiáng)對本市公立高等學(xué)校的非學(xué)歷教育管理的建議，報(bào)送市紀(jì)委、市監(jiān)察局、市教委采納后，推動了實(shí)際工作。市檢察院采納吸收了多項(xiàng)特約檢察員關(guān)于密切聯(lián)系群眾、加大打擊危害群眾切實(shí)利益的犯罪行為的力度、加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍自身建設(shè)方面的意見建議。市審計(jì)局采納吸收了多項(xiàng)特約審計(jì)員關(guān)于生活垃圾處理、出租車行業(yè)經(jīng)營管理情況等多個(gè)重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的意見建議。市教委采納吸收了多項(xiàng)特約教育督導(dǎo)員關(guān)于社會力量辦學(xué)、辦好社區(qū)學(xué)校、提高學(xué)生身體素質(zhì)等方面的意見建議。

除了研究采納特約四員的監(jiān)督意見外，各單位還注重發(fā)揮特約四員自身專長的智力優(yōu)勢，在一些重要課題研究上聽取他們的深度分析。如，市監(jiān)察局在 “行政權(quán)力的監(jiān)督與制約”“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)”“構(gòu)筑源頭治腐的法制系統(tǒng)工程”等課題，市檢察院在 “檢察改革和創(chuàng)新”“推進(jìn)社區(qū)檢察工作”“加強(qiáng)未成年人社會觀護(hù)”等課題，市審計(jì)局在制定 《上海市審計(jì)條例》“審計(jì)項(xiàng)目全過程管理”、“陽光財(cái)政實(shí)施”等課題，市教委在制定 《上海市教育督導(dǎo)條例》“本市義務(wù)教育均衡發(fā)展”“推進(jìn)區(qū)縣教育現(xiàn)代化”等課題上，充分聽取特約四員的真知灼見，產(chǎn)生了明顯的成效。

（七）建立了特約四員牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制

以 “聯(lián)席會議制度”進(jìn)一步健全了由市委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，有關(guān)聘請單位、推薦單位、部分委辦的統(tǒng)戰(zhàn)部門參加，每年召開一次會議，交流情況，推動工作。在 “聯(lián)席會議制度”下設(shè) “工作會議制度”，由 “聯(lián)席會議制度”參加單位的具體職能處室負(fù)責(zé)人參加，每年召開一至兩次，落實(shí)具體工作安排。市監(jiān)察局、市檢察院、市審計(jì)局和市教委是 “聯(lián)席會議制度”和 “工作會議制度”的重要組成單位，各單位都認(rèn)真參與，積極發(fā)揮作用。另外，各民主黨派市委、特約四員所在單位對特約四員工作也給予了大力支持。

根據(jù)以上基本情況來看，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，各方面共同努力，上海積極貫徹中央關(guān)于特約四員工作的各項(xiàng)要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)〔1989〕14號）《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā) 〔2005〕5號）《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》（統(tǒng)發(fā) 〔2006〕11號）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善特約 （特邀）人員工作的意見》（滬委統(tǒng)發(fā) 〔2009〕40號）文件的主要措施基本得到落實(shí)，特約四員提出的意見建議對相關(guān)工作起到了積極的促進(jìn)作用，上海特約四員工作取得了重要的成績。

二、主要問題及原因

從查找問題的方面看，集中體現(xiàn)在一個(gè)問題上，即在肯定特約四員工作取得重要成績的同時(shí)，普遍認(rèn)為特約四員民主監(jiān)督作用并未達(dá)到應(yīng)有的程度，相對于民主黨派的政黨協(xié)商、參政議政來說，民主監(jiān)督是一個(gè)短板。從具體工作層面來說，存在四個(gè)問題：

（一）知情不夠深

雖說各單位在向特約四員提供知情方面盡可能采取了多種措施，但對于特約四員來說，知情還是不夠，主要是難以深入。大部分知情方式如特約四員參加一些全市性的工作會議、年度工作情況通報(bào)會等，一般只能了解一些面上的情況；一些知情方式，如閱讀聘請單位寄送的報(bào)刊雜志等，對特約四員開展工作幫助并不是太大。主要是由于缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)，聘請單位難以提供、特約四員難以索取更為具體的信息。知情不夠從最初的環(huán)節(jié)決定了特約四員提出的意見建議的整體水平難以達(dá)到令人滿意的程度。

（二）作用發(fā)揮不夠?qū)?/p>

現(xiàn)在特約四員作用主要分為兩個(gè)方面，一個(gè)是幫助聘請單位在監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育督導(dǎo)業(yè)務(wù)工作上發(fā)揮作用；另一個(gè)是對聘請單位監(jiān)督業(yè)務(wù)工作開展情況及單位自身建設(shè)提出意見和建議。由于特約四員并非合資格的監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育督導(dǎo)官員，既沒這個(gè)法定的身份 （沒有法定官員的監(jiān)督權(quán)，也沒有相應(yīng)的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)），也一般不必須達(dá)到這樣的能力 （紀(jì)檢監(jiān)察干部辦案類的需司法職業(yè)資格專業(yè)技術(shù)職稱，財(cái)會審計(jì)類的需注冊會計(jì)師或注冊審計(jì)師專業(yè)技術(shù)職稱，檢察官需司法考試資格證，審計(jì)員至少需內(nèi)審師資格證，教育督導(dǎo)員需教育督導(dǎo)員資格證，這些都說明其專業(yè)性是很強(qiáng)的），因而從幫助開展業(yè)務(wù)工作來發(fā)揮民主監(jiān)督的作用角度而言，必然存在著難以逾越的障礙。對聘請單位監(jiān)督業(yè)務(wù)工作開展情況及單位自身建設(shè)提出意見和建議，目前還處于比較初步的階段。

（三）實(shí)際效果不夠好

主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，真正監(jiān)督性的意見建議比較少。根據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在150條建議中，表揚(yáng)和建議性質(zhì)的建議占70%多，反映問題的意見為25%左右。第二，即便是反映問題的意見，相當(dāng)部分的意見也比較一般化，如，對有關(guān)文書中錯(cuò)別字的糾正。第三，聘請單位對意見建議的采納并不明確，一些情況下只能作一般性的表述，如，“有關(guān)問題已經(jīng)注意到，將采取措施逐步解決”。第四，作為監(jiān)督，查找不足和工作批評是首要的。實(shí)際工作中，這種應(yīng)有的監(jiān)督張力，多數(shù)被溝通、咨詢等性質(zhì)的意見建議所替代。

（四）制度規(guī)范不夠完備

雖然各單位基本都建立了特約四員的制度，但從制度建設(shè)的基本要求來看，這些制度實(shí)際上并未將中央和市委相關(guān)文件的要求具體化，還達(dá)不到制度規(guī)范的要求。這些制度大體上相當(dāng)于工作制度或者工作安排。

可以看出，在特約四員民主監(jiān)督的知情渠道、作用發(fā)揮、實(shí)際效果和制度規(guī)范等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在相當(dāng)大的不足。而這些不足卻是建立在相關(guān)文件的主要措施基本得到落實(shí)的基礎(chǔ)上的。為何會產(chǎn)生如此鮮明的矛盾？課題組認(rèn)為，這個(gè)集中的矛盾揭示了五個(gè)深層次的問題，只有解決這五個(gè)問題，才能將特約四員民主監(jiān)督向前推進(jìn)，這五個(gè)問題是：

（一）特約四員民主監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是組織行為，而不是個(gè)人行為

這個(gè)問題的核心涉及的是特約四員與民主黨派的關(guān)系。目前，特約四員由市監(jiān)察局、市檢察院、市審計(jì)局和市教委聘請，由市委統(tǒng)戰(zhàn)部商請民主黨派市委推薦。特約四員具體工作由四個(gè)聘請單位安排，特約四員有關(guān)意見建議直接向四個(gè)聘請單位提出。部分民主黨派市委近年來逐漸加強(qiáng)了與本黨派特約四員的聯(lián)系，主要是召開特約人員座談會溝通情況。所以，除推薦外，特約四員民主監(jiān)督工作與民主黨派基本是無關(guān)的，也就是說，一個(gè)黨派的特約四員并不是代表本黨派到所聘請單位開展民主監(jiān)督。正是由于特約四員是以個(gè)人身份而不是以民主黨派組織的身份到所聘請單位開展民主監(jiān)督，使得他們處于一個(gè)尷尬的地位，既不能以合資格的政府或者司法官員身份開展監(jiān)督業(yè)務(wù)，也不能以民主黨派的名義發(fā)表意見建議，從而導(dǎo)致他們的民主監(jiān)督難以落實(shí)。應(yīng)當(dāng)將個(gè)人行為上升到組織行為。因?yàn)樘丶s四員民主監(jiān)督一個(gè)最基本的屬性，即它屬于民主黨派民主監(jiān)督的范疇，體現(xiàn)民主黨派的組織性是特約四員民主監(jiān)督能夠?qū)儆诿裰鼽h派民主監(jiān)督的基本要求。否則，它就不能稱為是民主黨派的民主監(jiān)督，而只能算是從民主黨派成員中選出一些成員來進(jìn)行群眾監(jiān)督。只不過它的知情渠道比一般的群眾監(jiān)督更便利。

（二）特約四員民主監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是外部監(jiān)督，而不是內(nèi)部監(jiān)督

這個(gè)問題的核心涉及的是特約四員與聘請單位的關(guān)系。目前，特約人員的聘請、工作內(nèi)容、工作方式、目標(biāo)設(shè)定等全部由聘請單位來安排，這表明，就工作這個(gè)角度來說，特約四員民主監(jiān)督與聘請單位工作是一體的，是聘請單位工作的組成部分。正是因?yàn)檫@種內(nèi)部性安排，使得特約四員既不可能主動開展工作，也不可能有效開展有別于監(jiān)督業(yè)務(wù)的民主監(jiān)督，從而無法達(dá)到民主監(jiān)督的特定效果。應(yīng)當(dāng)改內(nèi)部性安排為外部性安排。一方面是因?yàn)樘丶s四員民主監(jiān)督屬于民主黨派民主監(jiān)督，本身就有外部監(jiān)督的要求；另一方面，如果特約四員民主監(jiān)督與聘請單位工作是一體的，是聘請單位工作的組成部分，就說明聘請單位的其他工作人員完全可以替代特約四員的工作，這就從根本上消解了設(shè)置特約四員的必要性。

（三）特約四員民主監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)是幫助聘請單位開展監(jiān)督業(yè)務(wù)工作

這涉及到特約四員民主監(jiān)督內(nèi)容的定位。上文已經(jīng)說明，特約四員因不具備法定資格，無法正式開展聘請單位相關(guān)監(jiān)督業(yè)務(wù)工作。更進(jìn)一步可以肯定，特約人員民主監(jiān)督也不是幫助聘請單位開展監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育督導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。因?yàn)槠刚垎挝恢云刚執(zhí)丶s四員并不是因?yàn)楸締挝幌鄳?yīng)工作人員人數(shù)不夠、力量不足，即便如此，也不應(yīng)當(dāng)由聘請?zhí)丶s四員來解決。目前，各聘請單位積極安排特約四員參加各類監(jiān)督業(yè)務(wù)工作，這個(gè)做法是完全正確的，也是有關(guān)文件的明確要求，但要明確對這個(gè)做法意義的定位。特約四員參加相關(guān)監(jiān)督檢查等業(yè)務(wù)工作，意義不在于幫助聘請單位開展業(yè)務(wù)工作，而在于支持特約四員深入實(shí)際了解情況，是知情環(huán)節(jié)，是特約四員民主監(jiān)督作用發(fā)揮的必要前提條件。

（四）特約四員民主監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)是聘請單位業(yè)務(wù)工作開展情況及單位自身建設(shè)

這涉及到特約四員民主監(jiān)督對象的定位。迄今為止，關(guān)于特約四員職責(zé)最詳細(xì)的規(guī)定是在中央統(tǒng)戰(zhàn)部、最高人民檢察院、教育部、監(jiān)察局、國土資源部、審計(jì)署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》（統(tǒng)發(fā) 〔2006〕11號）文件中?！兑庖姟妨信e了包括特約四員在內(nèi)的特約人員職責(zé)的五條具體內(nèi)容，無一條內(nèi)容表明特約四員民主監(jiān)督是聘請單位監(jiān)督業(yè)務(wù)工作開展情況及單位自身建設(shè)，更不能進(jìn)一步簡單認(rèn)為特約四員民主監(jiān)督的對象是市監(jiān)察局、市檢察院、市審計(jì)局和市教委。

關(guān)于特約四員民主監(jiān)督的內(nèi)容、對象，必須結(jié)合民主黨派的民主監(jiān)督和我國政黨制度的整體安排才能得到正確理解。按照中發(fā) 〔1989〕14號、中發(fā) 〔2005〕5號、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（中發(fā) 〔2015〕14號）文件的規(guī)定，民主黨派民主監(jiān)督的對象是明確的，即中國共產(chǎn)黨；民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和為政清廉等方面的情況；同時(shí)明確了民主監(jiān)督的方式，即提出意見、批評、建議。民主黨派民主監(jiān)督的上述原則規(guī)定要得以實(shí)現(xiàn)必須通過具體的形式，《條例》列舉了十種主要形式，特約四員民主監(jiān)督是主要形式之一。十種主要形式中的任何一種都是為了實(shí)現(xiàn)民主黨派民主監(jiān)督的總目標(biāo)，也必須符合民主黨派民主監(jiān)督的總要求。特約四員是通過在四個(gè)特定的聘請部門承當(dāng)特定的職責(zé)、享有特定的權(quán)利、履行特定的義務(wù)來實(shí)現(xiàn)民主黨派的民主監(jiān)督。也就是說，特約四員民主監(jiān)督的對象和內(nèi)容與民主黨派民主監(jiān)督的對象和內(nèi)容是一致的。迄今關(guān)于特約人員最詳細(xì)規(guī)定的統(tǒng)發(fā) 〔2006〕11號文件中并無特約人員民主監(jiān)督的對象、內(nèi)容的規(guī)定，而只有特約人員職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定，就是一個(gè)有力的佐證。

（五）特約四員民主監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)是 “監(jiān)督的監(jiān)督”，而應(yīng)當(dāng)是政黨監(jiān)督

無論是監(jiān)察、檢察、審計(jì)還是教育督導(dǎo)，性質(zhì)上要么是行政監(jiān)督，要么是司法監(jiān)督，都屬于監(jiān)督的范疇。如果說特約四員民主監(jiān)督是這些部門及其工作開展情況，那么特約四員民主監(jiān)督就是 “監(jiān)督的監(jiān)督”。從一般意義上來說，可不可對 “監(jiān)督”進(jìn)行 “監(jiān)督”？當(dāng)然可以，這是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，從憲法權(quán)利上來說，公民可以對任何國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。但是公民的不同組成部分如何實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)權(quán)利是有所區(qū)別的，有不同的特定方式方法，不能混淆于其他方式方法。特約四員民主監(jiān)督的對象是中國共產(chǎn)黨或者在地方來說是能代表中國共產(chǎn)黨的機(jī)構(gòu)，而不是特定的政府部門和司法機(jī)關(guān)，特定政府部門和司法機(jī)關(guān)及其黨組織都不代表中國共產(chǎn)黨。能代表中國共產(chǎn)黨的機(jī)構(gòu)，在上海市級層面就是中共上海市委，在區(qū)縣層面就是中共區(qū) （縣）委。另一方面，特約四員民主監(jiān)督的主體不應(yīng)當(dāng)是具體的特約四員，而應(yīng)當(dāng)是民主黨派或者是能代表民主黨派的機(jī)構(gòu)，在上海市級層面就是民主黨派上海市委，在區(qū)縣層面就是民主黨派區(qū) （縣）委。說到底，特約四員民主監(jiān)督作為民主黨派民主監(jiān)督，它要實(shí)現(xiàn)的是民主黨派與中國共產(chǎn)黨之間的監(jiān)督，性質(zhì)是政黨監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)的就是政黨之間的關(guān)系。正確的理解應(yīng)當(dāng)是，特約四員根據(jù)在四個(gè)單位了解的情況，就國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和為政清廉等方面的情況的不足和缺點(diǎn)提出意見、批評、建議，并通過民主黨派恰當(dāng)?shù)那老蛑袊伯a(chǎn)黨中央或地方黨委提出。同時(shí)，防止對司法權(quán)等獨(dú)立運(yùn)行的干預(yù)。

通過以上分析可以看出，由于實(shí)際中特約四員民主監(jiān)督工作中個(gè)人行為、內(nèi)部監(jiān)督、幫助聘請單位開展業(yè)務(wù)工作等情況的存在，使得特約四員民主監(jiān)督從整體上被限制在一個(gè)較為矛盾和困難的境地，往往開展的是群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督或者業(yè)務(wù)監(jiān)督，但由于法定條件和業(yè)務(wù)能力的限制，這些監(jiān)督實(shí)際上也難以取得效果。本應(yīng)該有的政黨監(jiān)督的要求，卻沒有得到很好的體現(xiàn)。這就是雖然有關(guān)特約四員民主監(jiān)督文件的主要措施基本得到落實(shí)，但特約四員民主監(jiān)督的實(shí)際與作為民主黨派民主監(jiān)督的要求產(chǎn)生較大差距的根本原因。

三、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)特約四員民主監(jiān)督的思考

根據(jù)以上分析，可以得出結(jié)論，目前特約四員民主監(jiān)督的困境主要在于沒有充分體現(xiàn)政黨監(jiān)督的要求，從而使得特約四員民主監(jiān)督被局限于一個(gè)有限的平臺，與其他類型的監(jiān)督不能有效區(qū)分開來，難以充分發(fā)揮自身的獨(dú)特作用。應(yīng)當(dāng)從以下方面加以梳理和推進(jìn)。

（一）明確監(jiān)督性質(zhì)

對其特性從不同角度有不同的把握，如，從監(jiān)督的形式上來說，它屬于民主監(jiān)督，從監(jiān)督的內(nèi)容上說，它屬于政治監(jiān)督；從政治層面上看，它屬于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的范疇，從法制層面上看，它屬于權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的范疇等。但其根本性質(zhì)是政黨監(jiān)督，處理的是政黨之間的關(guān)系，主要是實(shí)現(xiàn)民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。只有從這個(gè)根本性質(zhì)出發(fā)，才能與其他類型監(jiān)督區(qū)別開來，明確其基本要求，準(zhǔn)確發(fā)揮其作用。

（二）明確主體責(zé)任

特約四員民主監(jiān)督是中共黨委邀請民主黨派在監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育督導(dǎo)這四個(gè)特定領(lǐng)域開展的監(jiān)督。因此，被監(jiān)督主體是中共黨委，監(jiān)督主體是民主黨派。主要形式是邀請民主黨派成員擔(dān)任這四個(gè)部門的特約四員，但這四個(gè)部門不是被監(jiān)督的主體，特約四員不是監(jiān)督的主體。被監(jiān)督主體中共黨委和監(jiān)督主體民主黨派雙方要進(jìn)行規(guī)范有序的合作，明確各自的責(zé)任和義務(wù)，確定對特約四員的管理制度，規(guī)范對意見建議的研究處理。

（三）明確工作關(guān)系

第一，民主黨派為特約四員的派出單位，監(jiān)察、檢察、審計(jì)和教育部門為特約四員的接受單位。

第二，接受單位及其工作情況不是特約四員的監(jiān)督對象。派出特約四員到接受單位，是民主黨派深入了解情況的重要方式之一。

第三，特約四員向民主黨派負(fù)責(zé)。有義務(wù)向民主黨派匯報(bào)工作情況及提交民主監(jiān)督性質(zhì)的意見建議。

（四）明確監(jiān)督方式

特約四員民主監(jiān)督性質(zhì)的意見建議提交民主黨派，民主黨派加以整理吸收，通過政黨監(jiān)督會渠道向中國共產(chǎn)黨提出。要明確政黨監(jiān)督會的時(shí)間、地點(diǎn)、頻次、方式、議程等。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)對特約四員知情的支持

可以確定一個(gè)基本原則，即除保密、身份限制等影響接受單位履行職責(zé)原因外，特約四員可以參加接受單位的其他會議、活動，查閱材料。知情環(huán)節(jié)非常重要而且是第一個(gè)環(huán)節(jié)，如果知情不充分，其他的無從談起，所以確定這樣一個(gè)基本原則很有必要。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)對特約四員能力的培訓(xùn)

目前培訓(xùn)比較少，一般是聘請單位舉辦。統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派、黨校、社會主義學(xué)院等應(yīng)加強(qiáng)對特約四員能力培訓(xùn)和教學(xué)的安排。

（責(zé)任編輯：劉穎）

執(zhí)筆人：汪明洲

課題組組長：虞麗娟 （1963-），女，中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長。

課題組成員：汪明洲 （1970-），男，中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部副調(diào)研員。肖詩浩 （1964-），男，中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部黨派處副處長 （正處級）。

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.03.048

中圖分類號：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672－0911（2016）03－0048－05

收 稿日 期：2016-03-11