李安湘 季民

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 跨行業(yè) 跨部門

2015年3月，中央編辦下發(fā)關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見，確定滕州市為試點(diǎn)城市之一。為做好試點(diǎn)工作，棗莊市編辦專門組成改革試點(diǎn)調(diào)研組，認(rèn)真研究探索滕州市試點(diǎn)方案，積極創(chuàng)新和實(shí)施推進(jìn)相關(guān)改革工作。

一、有關(guān)綜合行政執(zhí)法實(shí)踐情況

市縣跨部門綜合執(zhí)法情況。2003年12月，省政府下發(fā)《關(guān)于在棗莊市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》。2004年，市、區(qū)（市）據(jù)此組建了城市管理行政執(zhí)法局，隨后，棗莊市政府制訂《棗莊市城市管理相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》，全面實(shí)行城市管理領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。2014年，縣級整合工商局、質(zhì)監(jiān)局設(shè)立了市場監(jiān)管局，實(shí)行部分市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法。2015年3月，中編辦確定滕州市為綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市，省編辦于8月批復(fù)了《滕州市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》。

市縣專業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法情況。2010年改革，市、區(qū)（市）統(tǒng)一組建文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，2014年改革，市、區(qū)（市）統(tǒng)一組建了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，均實(shí)行專業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法情況。2013年12月，為深化滕州市濱湖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作，設(shè)立了滕州市濱湖鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室，根據(jù)授權(quán)或委托開展鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作；目前，全市其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未單獨(dú)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2015年9月，市編辦向市編委建議在鎮(zhèn)（街）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

存在的主要問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前市級共有事業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)37個、編制603名、人員556人；各區(qū)（市）共有事業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)143個、編制2395名、人員2895人（含編外583人），區(qū)（市）事業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在編人員與同級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量比為7：10；全市在鎮(zhèn)域執(zhí)法在編人員近2100人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編人員占三分之一左右，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均33人。另外，據(jù)市法制辦統(tǒng)計(jì)，2014年全市共受理審查行政復(fù)議案件315件，辦理行政應(yīng)訴案件208件，參與房屋征收補(bǔ)償安置、土地權(quán)屬糾紛等協(xié)調(diào)會議130余次，處理各類涉法糾紛386起。

雖然通過多年改革和實(shí)施綜合執(zhí)法、相對集中行使行政處罰權(quán)在遏制執(zhí)法隊(duì)伍無序膨脹、規(guī)范執(zhí)法行為、完善執(zhí)法規(guī)章制度等方面取得了積極成效，但從現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍數(shù)量上分析得出，基層行政執(zhí)法一些領(lǐng)域仍存在執(zhí)法隊(duì)伍過多，有的部門有多支執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行多頭執(zhí)法，不少部門普遍存在交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法工作中存在著“看得見的管不了、管得了的看不見、應(yīng)該管的不想管”等突出問題，主要因素有：

一是多數(shù)部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不規(guī)范，人員身份情況復(fù)雜。比如：在名稱上，有的叫大隊(duì)、站、所、中心，有的叫局（分局）、科、室等；在身份上，有的是公務(wù)員、參公人員、事業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，有的是勞務(wù)派遣、工人、臨時人員等；在人員編制上，有的使用行政編制、參公事業(yè)編制、事業(yè)編制，有的沒有編制；在財(cái)政經(jīng)費(fèi)形式上，有的是全額，有的是差額或經(jīng)費(fèi)自理；在執(zhí)法資格上，有的是持證執(zhí)法，有的是協(xié)助執(zhí)法等。

二是市區(qū)執(zhí)法事權(quán)不明確，執(zhí)法主體不統(tǒng)一。多數(shù)法律法規(guī)界定的執(zhí)法事權(quán)為縣級以上政府部門，分級職責(zé)不明確，比如：省市級政府部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制訂、指導(dǎo)協(xié)調(diào)及跨區(qū)域重大案件查處等，縣級政府應(yīng)落實(shí)屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)行能力。特別是市、區(qū)（市）兩級政府部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有執(zhí)法權(quán)，由于市區(qū)執(zhí)法事權(quán)不明確，執(zhí)法范圍、形式不一，隨意性大，重復(fù)執(zhí)法時有發(fā)生。另外，縣域綜合行政執(zhí)法權(quán)集中后，部門的監(jiān)督、監(jiān)察職責(zé)界定也很難明確。有的部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)都有檢查、監(jiān)察、處罰等執(zhí)法職責(zé)，有的是行政機(jī)關(guān)委托事業(yè)單位或其他組織執(zhí)法，多數(shù)部門行業(yè)領(lǐng)域也未實(shí)行綜合執(zhí)法。

三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍社會形象亟需提升。近年來，各級政府在簡政放權(quán)、改善公共服務(wù)水平等方面的社會滿意度逐年提升，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍仍然是社會關(guān)注焦點(diǎn)。從有關(guān)部門開展的年度行風(fēng)政風(fēng)評議和社會滿意度調(diào)查情況看，多數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的評議和調(diào)查連年倒數(shù)，社會影響較大。

二、綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)情況

全省綜合行政執(zhí)法體制改革座談會后，編制部門聯(lián)合有關(guān)執(zhí)法部門組成專題改革工作組先后對滕州市28個執(zhí)法部門（單位）和部分鎮(zhèn)街進(jìn)行調(diào)研。全面了解滕州市行政執(zhí)法基本情況、存在問題、意見建議等。又赴常熟、嘉善等地考察，學(xué)習(xí)借鑒青島西海岸新區(qū)、膠州市一些好的做法。在此基礎(chǔ)上，多次到省編辦溝通匯報(bào)，不斷完善方案?！斗桨浮愤€先后征求棗莊市和滕州市兩級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人的意見。2015年7月，棗莊市編委向省編辦呈報(bào)了《滕州市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》，8月底，省編辦批復(fù)了該方案。2016年1月，滕州市委、市政府召開綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)動員大會，印發(fā)了《滕州市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)實(shí)施意見》，配備了綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)班子，著手開始人員編制劃轉(zhuǎn)工作，試點(diǎn)改革工作啟動運(yùn)行。

（一）綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域范圍

1、跨部門綜合行政執(zhí)法?！斗桨浮访鞔_在市城市管理局、市城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)集中行使的5個領(lǐng)域基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房建設(shè)、國土資源、建筑業(yè)、人防、防震減災(zāi)、民政、文廣新、旅游服務(wù)業(yè)、商務(wù)、糧食流通等11個領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)納入綜合執(zhí)法。

2、專業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。考慮到部門、行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)，《方案》明確保留了部分專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)支撐要求高的專業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法，分別是：市場監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、安全生產(chǎn)執(zhí)法、衛(wèi)生計(jì)生執(zhí)法、交通運(yùn)輸執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法，這些領(lǐng)域。

3、其他行政執(zhí)法?！斗桨浮访鞔_對于暫未納入市級跨部門綜合行政執(zhí)法、專業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的部門，如社會保障、食品藥品、水利漁業(yè)等，將其承擔(dān)的行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一調(diào)整，歸并到一個部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)集中，避免部門內(nèi)部執(zhí)法權(quán)分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。

（二）整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制資源

《方案》明確將城市管理局的職責(zé)并入市綜合行政執(zhí)法局。整合市城市管理局、市城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)及國土資源、人防、文化市場、旅游、糧食流通等執(zhí)法職責(zé)和機(jī)構(gòu)，組建滕州市綜合行政執(zhí)法局，為市政府直屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市綜合行政執(zhí)法局下設(shè)執(zhí)法大隊(duì)，內(nèi)設(shè)22個執(zhí)法中隊(duì)派駐鎮(zhèn)（街）和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)開展綜合執(zhí)法，1個直屬中隊(duì)負(fù)責(zé)重大執(zhí)法任務(wù)和跨鎮(zhèn)（街）執(zhí)法活動等。按照“編隨事調(diào)、人隨編走”原則，將人員編制相應(yīng)劃入市綜合行政執(zhí)法局及執(zhí)法大隊(duì)。

（三）推動執(zhí)法重心下移

滕州市綜合行政執(zhí)法局向各鎮(zhèn)（街）和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)派駐執(zhí)法中隊(duì)。派駐執(zhí)法中隊(duì)實(shí)行雙重管理體制，日常管理以鎮(zhèn)（街）和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為主。各鎮(zhèn)（街）和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公。綜合行政執(zhí)法辦公室做好執(zhí)法信息事前預(yù)警、發(fā)現(xiàn)上報(bào)以及執(zhí)法聯(lián)絡(luò)配合等工作，組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、公安等部門派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)及鎮(zhèn)（街）、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工作力量開展聯(lián)合執(zhí)法。

推動執(zhí)法重心下移既是中央和省里要求，也是下步工作推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！斗桨浮愤€提出了健全完善工作機(jī)制，進(jìn)一步科學(xué)理順政府職能部門與市級、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化“監(jiān)管和執(zhí)法”長效措施。

三、下步對策建議

實(shí)行跨部門跨行業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求，政府實(shí)施事中事后監(jiān)管的有效手段，直接關(guān)系到普通百姓的切身利益。對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場秩序、加強(qiáng)城市治理、優(yōu)化社會環(huán)境、保護(hù)公眾利益等方面將產(chǎn)生積極的影響，既是政府部門實(shí)施社會管理和服務(wù)的體制性調(diào)整，也是由“人治”轉(zhuǎn)向“法治”的機(jī)制性改變。

（一）繼續(xù)推進(jìn)政府“大部門”體制改革、事業(yè)單位分類和行政審批制度等改革，為開展綜合行政執(zhí)法打好基礎(chǔ)

一是繼續(xù)深化政府“大部門”體制改革。要通過考核、評估、督查、審計(jì)等形式推進(jìn)“大部制”體制改革落實(shí)，鞏固政府機(jī)構(gòu)改革成果，防止“大部門”體制“虛化”，明合暗分，改革不到位。繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會保障、公共服務(wù)等“大部門”體制改革，科學(xué)核定市縣行政編制總量和工作部門限額，切實(shí)精兵簡政，為開展綜合行政執(zhí)法梳理好機(jī)構(gòu)編制資源，打好改革基礎(chǔ)。

同時，按照中央關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的要求，為統(tǒng)籌改進(jìn)城市管理工作，主動適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要和人民群眾生產(chǎn)生活的需要，進(jìn)一步理順綜合執(zhí)法與城市管理體制，建議城市管理局與綜合行政執(zhí)法局合署辦公，列入政府工作部門，設(shè)立的綜合執(zhí)法大隊(duì)為綜合執(zhí)法局附屬機(jī)構(gòu)，單獨(dú)明確為執(zhí)法專項(xiàng)編制，經(jīng)費(fèi)形式為財(cái)政撥款，人員工資標(biāo)準(zhǔn)按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（魯辦發(fā)〔2015〕9號）執(zhí)行。整合后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的公務(wù)員、參照公務(wù)員其人員身份不變，新進(jìn)人員參照《公務(wù)員法》規(guī)定實(shí)行凡進(jìn)必考。

二是努力推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位分類改革。堅(jiān)持政事分開的原則，推動行使行政職能事業(yè)單位和具有執(zhí)法職能事業(yè)單位的行政職能和執(zhí)法職能剝離，交由行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，為整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件。

三是不斷完善行政審批制度改革。要適時動態(tài)調(diào)整市縣政府行政審批目錄清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單。探索制訂執(zhí)法權(quán)力目錄清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單等，為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供執(zhí)法職責(zé)依據(jù)。

（二）建立部門間協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，為開展綜合行政執(zhí)法提供機(jī)制保障

一是建立市縣政府綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度。試點(diǎn)城市要建立以市縣分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法工作，研究解決綜合行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議要加強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法、專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法和其他行政執(zhí)法力量機(jī)動調(diào)劑、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成全市執(zhí)法一盤棋格局?？刹扇∮煞止苁锌h長兼任綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)黨委書記，加強(qiáng)對涉及綜合行政執(zhí)法部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣級綜合執(zhí)法局局長可高配副縣級。

二是堅(jiān)持服務(wù)為先的原則，建立綜合執(zhí)法服務(wù)平臺。綜合執(zhí)法要體現(xiàn)出不僅僅是依法治國的需要，更重要的是為人民群眾提供公共服務(wù)，也要提升并改變綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的形象。建議參照公安機(jī)關(guān)110服務(wù)平臺模式，整合縣域執(zhí)法部門的舉報(bào)電話、公共服務(wù)平臺等資源實(shí)行網(wǎng)上運(yùn)行，在縣級政府建立綜合執(zhí)法和公共服務(wù)110或111平臺，統(tǒng)一受理區(qū)域內(nèi)所有違法和能力范圍內(nèi)的公共服務(wù)，全面梳理并公布綜合執(zhí)法和公共服務(wù)清單，加大宣傳輿論，營造良好氛圍。同時，派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可參照公安派出所、警務(wù)室的設(shè)置模式，推動執(zhí)法力量下沉。

三是建立部門聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。為指導(dǎo)好市縣政府有效開展綜合執(zhí)法工作，省級政府各行業(yè)主管部門要根據(jù)部門行業(yè)管理特點(diǎn)，把握好行政決策、執(zhí)行執(zhí)法和監(jiān)管服務(wù)的關(guān)系，制訂全省年度行政綜合執(zhí)法檢查建議方案，確保行業(yè)法律法規(guī)在市縣層面有效實(shí)施。在具體執(zhí)法活動中，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)有重大治安、安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時通報(bào)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，或者向政府報(bào)告并提出相應(yīng)對策建議。對于執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的重大案件線索，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可會同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門召開專題會議，研究案情，商討對策，聯(lián)合執(zhí)法。

四是建立基層執(zhí)法聯(lián)動制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，作為執(zhí)法平臺，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)各類執(zhí)法活動的綜合協(xié)調(diào)、依法查處和管理服務(wù)等職責(zé)。按照“資源共享、就近支援、協(xié)同應(yīng)對、求同存異”的原則，統(tǒng)籌組織領(lǐng)導(dǎo)，整合執(zhí)法資源，完善運(yùn)行機(jī)制，耦合監(jiān)管盲區(qū)，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法難點(diǎn)，組織聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法行動。

（三）各級黨委、政府及各有關(guān)部門要高度重視綜合行政執(zhí)法，為開展綜合行政執(zhí)法營造良好環(huán)境

一是加快綜合行政執(zhí)法立法進(jìn)程，提供法律法規(guī)政策保障。在試點(diǎn)成功基礎(chǔ)上，省政府授權(quán)市縣鄉(xiāng)三級開展綜合行政和分別集中行政處罰權(quán)，進(jìn)一步界定各級政府執(zhí)法事權(quán)目錄，研究擬訂地方政府綜合執(zhí)法管理?xiàng)l例。通過立法等形式，明確綜合行政執(zhí)法主體、執(zhí)法目錄權(quán)限，執(zhí)法服裝、裝備、經(jīng)費(fèi)，人員隊(duì)伍及執(zhí)法資格等規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，保證綜合行政執(zhí)法工作依法執(zhí)法，為開展綜合行政執(zhí)法提供法律法規(guī)保障。

二是省政府將綜合執(zhí)法試點(diǎn)改革工作納入財(cái)政預(yù)算，提供改革資金保障。綜合執(zhí)法改革工作涉及部門點(diǎn)多量大，情況復(fù)雜。建議參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，省政府納入財(cái)政預(yù)算，列出專項(xiàng)改革資金，省編辦等部門按照機(jī)構(gòu)編制評估的做法，采取社情民意調(diào)查、組織上級業(yè)務(wù)部門評議等方式，對改革力度大、經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、群眾滿意度高的試點(diǎn)城市予以資金獎勵。