王新新

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新疆阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展定位及政策支持分析*

王新新

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 新疆烏魯木齊 830047）

摘要：在新疆旅游業(yè)發(fā)展中，阿克蘇地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢尚未有效發(fā)揮。當(dāng)下阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)定位為絲路北道文化旅游示范體驗區(qū)與絲路南疆旅游集散中心，為此需要自駕游入疆便利性、鼓勵境外旅游企業(yè)在疆發(fā)展、開發(fā)固定班線、建設(shè)合作機(jī)制等政策支持。

關(guān)鍵詞：阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展定位 政策支持

自2013年習(xí)近平總書記提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)這一構(gòu)想后，政府和學(xué)界達(dá)成的一項基本認(rèn)識是，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中旅游業(yè)應(yīng)先發(fā)先試。旅游業(yè)可以作為建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的支撐平臺，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心職能是互聯(lián)互通，旅游業(yè)的行業(yè)特點（人員、經(jīng)濟(jì)、信息、文化的互通）與這一核心職能契合。阿克蘇地區(qū)地處天山中段南麓、塔里木盆地西北緣，既是南疆的中心區(qū)域，又是南北疆的結(jié)合部和東西貫通的關(guān)節(jié)點。但在新疆旅游業(yè)發(fā)展中，阿克蘇地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢尚未有效發(fā)揮。

一、南疆及阿克蘇旅游業(yè)發(fā)展情況

新疆旅游業(yè)收入主要來自于境內(nèi)游客的旅游消費(fèi)。就實際功能而言，在新疆只有一個重要的集散中心，即烏魯木齊。正因為烏魯木齊市的區(qū)位重要性及功能優(yōu)勢，該市接待游客數(shù)量與旅游總收入在新疆全區(qū)旅游業(yè)中占極大的份額。僅以2014年為例，烏魯木齊市全年接待國內(nèi)外游客（含一日游）2 014.47萬人次，占新疆游客總量的40.67%；全年實現(xiàn)旅游總收入274.57億元，占新疆旅游業(yè)總收入的42.24%。

新疆各地州（市）旅游業(yè)收入極不均衡。南疆四地州旅游收入在新疆全區(qū)旅游收入中所占比例極低。2014年南疆四地州旅游收入之和是53.35億元，僅占新疆全區(qū)旅游收入的7.92%。和田地區(qū)偏居一隅，長期以來交通閉塞，且自然條件惡劣，開發(fā)旅游資源成本極大，故旅游收入偏低。比較而言，阿克蘇地區(qū)交通便利，旅游資源富集，卻缺乏開發(fā)。阿克蘇地區(qū)人均旅游花費(fèi)低于新疆全區(qū)平均水平，也低于喀什地區(qū)。2014年阿克蘇地區(qū)人均旅游花費(fèi)僅為608.37元，喀什地區(qū)為766.32元，新疆全區(qū)為1 359.24元。

2014年南疆四地州旅游業(yè)情況簡表

除了受暴恐事件頻發(fā)的不利影響外，［1］旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不足、產(chǎn)品開發(fā)欠缺、營銷手段滯后，也是影響南疆地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。典型的例證是南疆地區(qū)缺乏讓疆內(nèi)外游客耳熟能詳?shù)穆糜尉皡^(qū)，并使之成為一個本地旅游業(yè)的金字招牌。例如自2007年以來，經(jīng)國家旅游局審核評定，新疆先后有9個景區(qū)獲評為5A級國家旅游景區(qū)，分別是烏魯木齊天山天池風(fēng)景名勝區(qū)（2007年5月獲批）、吐魯番葡萄溝風(fēng)景區(qū)（2007年5月獲批）、阿勒泰喀納斯景區(qū)（2007年5月獲批）、伊犁那拉提旅游風(fēng)景區(qū)（2011年1月獲批）、阿勒泰富蘊(yùn)可可托海景區(qū)（2012年2月獲批）、喀什澤普金胡楊景區(qū)（2013年9月獲批）、烏魯木齊天山大峽谷（2014年1月獲批）、巴州博斯騰湖景區(qū)（2014年5月獲批）、喀什噶爾老城（2015年7月獲批）。［2］南疆四地州僅有兩處5A級國家旅游景區(qū)，且均在喀什地區(qū)。阿克蘇地區(qū)的庫車縣是新疆4大旅游縣市之一，目前有4A級景區(qū)3處，但無5 A級景區(qū)。

二、阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展定位

與北疆相比，以阿克蘇為典型，南疆發(fā)展旅游業(yè)的優(yōu)勢不在于自然風(fēng)光，而是人文景觀。故旅游業(yè)行政主管部門和旅游企業(yè)應(yīng)基于地域旅游資源的差異，充分挖掘南疆民族歷史文化的豐富內(nèi)涵，開發(fā)具有地域特色和民族特點的旅游品牌與項目，將南疆的歷史文化遺產(chǎn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建“絲綢之路”中線和南線的特色民俗旅游產(chǎn)品、生態(tài)旅游產(chǎn)品和特種旅游產(chǎn)品體系。作為阿克蘇地區(qū)的中心城市，阿克蘇市位于構(gòu)建“絲綢之路”中線南疆段的中心，通向“絲綢之路”南線的十字路口——217國道與314國道在阿克蘇市交匯，沿著217國道可直到和田市。在此意義上，阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展情況牽動著南疆旅游業(yè)發(fā)展的中樞神經(jīng)。阿克蘇的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢應(yīng)予以特別重視和充分開發(fā)。［3］圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)中如何發(fā)展新疆及南疆旅游產(chǎn)業(yè)這一問題，阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展有如下兩個定位。［4］

1.絲路北道文化旅游示范體驗區(qū)。2014年上半年中國與哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦聯(lián)合申報“絲綢之路：長安——天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)，中國境內(nèi)共有22處文化遺產(chǎn)，新疆區(qū)域內(nèi)有6處，其中阿克蘇地區(qū)有3處，即克孜爾尕哈烽燧、克孜爾石窟、蘇巴什佛寺遺址，均為龜茲文化的遺跡，應(yīng)圍繞上述文化遺產(chǎn)打造文化旅游示范區(qū)。目前阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展面臨的問題是景點比較散，只有資源，尚未形成體系的旅游產(chǎn)品。

2.絲路南疆旅游集散中心。建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶提出有8大城市群建設(shè)內(nèi)容，其中新疆有3個，分別是烏魯木齊、伊犁和喀什。阿克蘇地區(qū)位于3大城市群的中間位置，阿克蘇市到庫爾勒、喀什、伊犁的距離基本相當(dāng)（約500公里），而庫車距烏魯木齊、伊犁、喀什也大體相同（約750公里）。阿克蘇市和庫車縣城具備建設(shè)旅游集散中心的條件，可輻射到周邊城市。阿克蘇地區(qū)可以建設(shè)成為南疆旅游的門戶，接納到南疆旅游，乃至中亞旅游的國內(nèi)外游客。阿克蘇地區(qū)還可以建設(shè)成旅游商品集散貿(mào)易地。目前的問題是，阿克蘇沒有口岸，實現(xiàn)烏什口岸（也稱“別迭里口岸”）通關(guān)是阿克蘇地區(qū)黨委和政府多年來的工作目標(biāo)，口岸開通有助于互聯(lián)互通，并推進(jìn)阿克蘇建設(shè)南疆旅游集散中心這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)所需政策支持

圍繞這兩個定位，阿克蘇旅游業(yè)要首先練好“內(nèi)功”，包括旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目開發(fā)及旅游設(shè)施建設(shè)等。針對集散中心建設(shè)，阿克蘇地區(qū)旅游局已經(jīng)做出規(guī)劃，即發(fā)展阿克蘇市、庫車兩個集散中心，圍繞這兩個中心將喀什、伊犁、烏魯木齊、庫爾勒、和田串聯(lián)起來，打造南絲路旅游的“驛站”，在此“驛站”概念指的是旅游綜合體。在修煉“內(nèi)功”的同時，阿克蘇地區(qū)旅游業(yè)亟待獲得如下方面的政策支持。

1.自駕游入疆的便利性。絲綢之路的核心是溝通，其支撐就是無障礙的人流、物流。旅游業(yè)的傳統(tǒng)經(jīng)營方式是旅行社組織團(tuán)隊抵達(dá)新疆后，由本地旅行社派出車輛和人員。但針對自駕游，如何給其便利的通道簽證是需要解決的問題。新疆目前沒有便捷的通行政策，實踐操作是提前申報，公安機(jī)關(guān)為申請者換臨時車牌號，全套程序約2～3個月，程序繁瑣、耗時費(fèi)力。提高自駕游入疆的便利性成為新疆旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重要條件。

2.鼓勵境外企業(yè)在疆設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。國家旅游局規(guī)定，境外旅游企業(yè)在中國僅能設(shè)立非營利性的辦事機(jī)構(gòu)。在習(xí)近平總書記提出新發(fā)展理念的前提下，上述政策可在南疆地區(qū)變通執(zhí)行。例如允許哈薩克斯坦旅游企業(yè)在南疆設(shè)立旅游分支機(jī)構(gòu)，除了從事旅游中介服務(wù)以外，分支機(jī)構(gòu)可以獨立組團(tuán)，組織自己的車隊，商定合作酒店。雖然上述政策可能會減少了疆內(nèi)旅游企業(yè)的收入，但旅游消費(fèi)發(fā)生在新疆，利大于弊。這一特殊政策的核心在于從僅允許設(shè)立非營利性的辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向允許設(shè)立營利性的辦事機(jī)構(gòu)。至于辦事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，可以是獨資、合資，或合作機(jī)構(gòu)，這一問題可以探索解決。

3.集散中心開發(fā)固定班車。旅游班車從始發(fā)站，即集散中心始發(fā)，自烏什口岸過關(guān)，有固定的旅游班線（一天一班，兩天一班，或一星期幾班均可）。若近期烏什口岸無法開通，也可以從克州口岸（伊爾克士坦口岸或吐爾尕特口岸）過關(guān)。只有先實現(xiàn)整個南疆聯(lián)合體的貫通，才能考慮新疆和中亞幾個國家間的旅游線路貫通。

4.建設(shè)兩個層面的合作機(jī)制。旅游合作機(jī)制涉及兩個層面：一是國家層面，中國同中亞國家、巴基斯坦等國建立相互合作、聯(lián)系機(jī)制，通關(guān)、免簽等相關(guān)手續(xù)便捷辦理；二是絲綢之路沿線地區(qū)、省份的跨區(qū)域合作。旅游業(yè)的地方保護(hù)主義較為嚴(yán)重，外地團(tuán)隊需要與本地旅行社（也稱為“接地社”）合作。目前省與省之間，甚至南疆四個地州之間，都沒有實現(xiàn)合作。在這個層面上，需要自治區(qū)政府協(xié)調(diào)，先實現(xiàn)南疆各地州之間、南北疆之間的互聯(lián)互通。此后方可考慮進(jìn)一步發(fā)展跨國旅游，例如從阿拉木圖出發(fā)的旅游車，翻越大阪，首先到達(dá)阿克蘇，經(jīng)庫車，到達(dá)庫爾勒，再翻越天山，抵達(dá)烏魯木齊，向西至奎屯，最后自伊犁出境，這樣一個環(huán)天山旅游項目，需要以相互貫通的南北疆及跨境旅游區(qū)為基本前提。

5.其他方面的政策扶持。例如國家對旅游紀(jì)念品、商品、物資的展示、交易給予稅收、信貸等方面的政策支持。鑒于醫(yī)療旅游的技術(shù)要求高，此項目不宜遍地開花，在較大的城市（烏魯木齊、阿克蘇、喀什等有限的幾個城市）可以做醫(yī)療旅游產(chǎn)品的開發(fā)嘗試。對醫(yī)療旅游既需要加強(qiáng)政策扶持和引導(dǎo)，又需要加大行業(yè)監(jiān)管力度。

絲綢之路互通互利，絲路跨境旅游卻是個矛盾體。穩(wěn)定是新疆的第一要務(wù)，特別是在南疆區(qū)域，維穩(wěn)工作非常棘手。對旅游業(yè)而言，游客是抽象概念，什么人赴疆旅游，什么人出境旅游，怎么去區(qū)分游客的身份和目的，旅游企業(yè)和旅游管理部門難當(dāng)此任。發(fā)展出入境游的一個負(fù)面影響是本國公民出境旅游，去而不返，就成了偷渡客，回國則可能危害國家安全和公共安全。

［注釋］

［1］僅以庫車縣旅游業(yè)發(fā)展為例，2012年是該縣旅游業(yè)發(fā)展最好的一年，旅游人數(shù)達(dá)103萬人次，旅游收入將近7個億.但是2013年“6·26”事件發(fā)生后，受穩(wěn)定形勢影響和相關(guān)政策調(diào)整（“八項規(guī)定”等），新疆旅游業(yè)嚴(yán)重下滑，特別是南疆.基本沒有旅行團(tuán)隊到庫車，星級賓館入住率平均在30%左右.而在2013年上半年之前的旅游旺季時（每年6～9月），星級賓館幾乎爆滿.2014年庫車的旅游業(yè)雪上加霜，一系列暴恐事件發(fā)生之后，旅游業(yè)處于蕭條期.

［2］新疆5A景區(qū)情況，參見新疆旅游網(wǎng)［EB/OL］.http：//zw.xinjiangtour.gov.cn/index.do，2015-08-01.

［3］自治區(qū)“十二五”規(guī)劃中，旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃未把阿克蘇地區(qū)放在重要位置，口岸的接待設(shè)施及邊境旅游市場環(huán)境建設(shè)（阿克蘇無口岸）、集散中心建設(shè)（定位于烏魯木齊和喀什）、特色旅游區(qū)建設(shè)（包括巴州大漠生態(tài)與特種旅游區(qū)、和田玉石文化旅游區(qū)、克拉瑪依工業(yè)旅游區(qū)、塔城邊境山花旅游區(qū)、溫泉休閑度假區(qū)），均不涉及阿克蘇地區(qū).

［4］2014年暑期筆者在阿克蘇地區(qū)調(diào)研期間，阿克蘇地區(qū)旅游局劉局長對本地旅游業(yè)發(fā)展的分析給筆者頗多啟發(fā).

［參考文獻(xiàn)］

［1］2014年烏魯木齊市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/ OL］.http：//www.urumqi.gov.cn/znsx/jdxw/notice/cytg/ 224137.htm.2015-5-1.

責(zé)任編輯：張新友

中圖分類號：F590.1.45

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.01.26

*本文系新疆少數(shù)民族現(xiàn)代化研究中心招標(biāo)項目“現(xiàn)代化理論視野下新疆城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度問題研究”（XJEDU040114A01）的階段性成果