福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 李釹鈴 杜曉旭

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論公共領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素

福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 李釹鈴 杜曉旭

人們普遍認為公共部門領(lǐng)導(dǎo)是由公共組織授權(quán)其公共性和權(quán)威性，這決定了其不存在被評估的必要，而公共領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)該具備的公共領(lǐng)導(dǎo)力在界定公共問題、制定公共政策、提高公共組織創(chuàng)造力上都具有不可忽視的影響作用。伴隨著全球化浪潮和風(fēng)險社會的來臨，政府面臨的環(huán)境日益復(fù)雜和嚴峻，對公共領(lǐng)導(dǎo)力也提出了新的要求和任務(wù)。本文對公共領(lǐng)導(dǎo)力及其構(gòu)成要素進行分析和論述，對于新時期法治政府建設(shè)和大數(shù)據(jù)時代政府治理能力提高具有重要的理論和實踐意義。

公共領(lǐng)導(dǎo) 公共領(lǐng)導(dǎo)力 構(gòu)成要素

1 公共領(lǐng)導(dǎo)、公共領(lǐng)導(dǎo)力概念解析

公共領(lǐng)導(dǎo)由“公共”和“領(lǐng)導(dǎo)”組合而成?！肮残浴笔枪差I(lǐng)導(dǎo)區(qū)別與一般領(lǐng)導(dǎo)的標志。哈貝馬斯認為“公共性”與“公共領(lǐng)域”密切相關(guān)，公共性意味著“公共領(lǐng)域?qū)λ泄駸o障礙的開放性、公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)對公共權(quán)力和公共事務(wù)的批判性，以及遵守自由、民主、正義原則進行理性商討所達成的可以促使獨立參與者在非槍支狀態(tài)下采取集體行動的共識”。羅森布魯姆和克拉夫丘克在《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》一書中則從如下幾個方面強調(diào)了“公共行政之公共性”：以憲法為基礎(chǔ)、增進社會的公共利益、公共部門各項業(yè)務(wù)運作的價格標簽，均是經(jīng)由預(yù)算程序而非通過買賣雙方在市場上的交易所決定的，主權(quán)屬于全體國民。領(lǐng)導(dǎo)作為管理的職能之一，其關(guān)注的焦點是實現(xiàn)組織目標過程中領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的互動過程，因此領(lǐng)導(dǎo)必須有被領(lǐng)導(dǎo)者或追隨者；領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響追隨者的能力或力量；領(lǐng)導(dǎo)者的目的是通過影響被領(lǐng)導(dǎo)者來達到組織的目標。

公共領(lǐng)導(dǎo)就是指具有“公共性”的領(lǐng)導(dǎo)，存在于公共領(lǐng)域、追求公共利益、依托公共權(quán)力。因此在這里給公共領(lǐng)導(dǎo)定義為：公共部門或公共組織領(lǐng)導(dǎo)者以公共性為依托，以民意為基礎(chǔ)，在公共領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)團隊處理公共事務(wù)、制定公共政策、進行公共管理活動的過程中，為實現(xiàn)公共利益而進行的將擁有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)導(dǎo)活動。公共領(lǐng)導(dǎo)所掌握的職位權(quán)力表現(xiàn)為公共權(quán)力，因而其特殊性表現(xiàn)在：涉及對公共事項的處理、追求公共利益最大化、受公共道德規(guī)范和約束。公共領(lǐng)導(dǎo)者除了需要具備一般領(lǐng)導(dǎo)者需要具備的知識、能力等素養(yǎng)外，還需要具有堅定的政治方向和公共精神。他們要承擔起對國家和社會民眾的責(zé)任，成為公眾的楷模，并對公共事務(wù)進行理性的思辨，他們具有雙重身份，既是公共領(lǐng)導(dǎo)者又是獨立的個人，所以在工作過程中必須要平衡公益和私利。

從領(lǐng)導(dǎo)的核心概念出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)力可以被認為是領(lǐng)導(dǎo)者在工作過程中所具備的實現(xiàn)組織目標以及影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力。2006年中國科學(xué)院“科技領(lǐng)導(dǎo)力研究”課題組將領(lǐng)導(dǎo)力定義為“領(lǐng)導(dǎo)者在特定的情境中吸引和影響被領(lǐng)導(dǎo)者與利益相關(guān)者并持續(xù)實現(xiàn)群體或組織目標的能力”。領(lǐng)導(dǎo)是一種行為或過程，而領(lǐng)導(dǎo)力則是勝任這種行為或?qū)崿F(xiàn)這個過程所具有的能力。公共領(lǐng)導(dǎo)作為國家和政府的核心，處于權(quán)力的中心地位，其工作中所做決策決定著公共組織的發(fā)展軌跡和公共價值觀。因此，公共領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力則指公共領(lǐng)導(dǎo)者在公共管理和決策過程中維護公共利益實現(xiàn)公共目標的能力。

2 公共領(lǐng)導(dǎo)力研究的必要性

2.1 內(nèi)部壓力

2.1.1被領(lǐng)導(dǎo)者工作滿意度

“工作滿意”一詞最早由霍伯克于1935年提出，他認為工作滿意是員工生理與心理兩方面對環(huán)境因素的滿足感受，也就是員工對組織環(huán)境的主觀反映和工作者對其工作構(gòu)成的不同層面的任職評價和情感反映。工作滿意度直接影響組織的工作績效和員工離職意愿。有研究通過對工作滿意度、組織承諾與離職意向三者關(guān)系進行量表分析，結(jié)果表明工作滿意度和組織承諾對員工的離職意向有不同程度的影響，與離職意向呈負相關(guān)。影響工作滿意度的因素有很多，例如組織領(lǐng)導(dǎo)與管理、公平晉升、工作樂趣、工作中獲得的尊重與自豪、工作和諧、工作環(huán)境、組織人際關(guān)系等。從心理學(xué)家費雷德里克·赫茨伯格的雙因素理論來看，領(lǐng)導(dǎo)工作中的激勵因素（如成就、認可、晉升、成長、工作本身、責(zé)任等）提升工作人員的滿意度，激發(fā)起工作積極性，并通過保健因素（如政策和行政管理、監(jiān)督與上級主管的關(guān)系、與同事的關(guān)系、工作條件、薪水、個人生活、地位、安全保障等）保持和提高工作中的滿意程度。因而組織中的領(lǐng)導(dǎo)能否發(fā)揮其有效的激勵作用，使得員工在組織中獲得認可和成長機會會在不同層面影響員工對組織的工作滿意度，從而提高組織績效。

2.1.2被領(lǐng)導(dǎo)者組織承諾

組織承諾是一種心理契約，Becker（1960）作為第一個提出的學(xué)者，他認為組織承諾是員工因為組織的單邊輸入不得不留在組織的一種心理現(xiàn)象。加拿大學(xué)者Meyer和Allen把組織承諾定義為“反映員工和組織之間關(guān)系的一種精神狀態(tài)，暗示員工是否留在該組織的決定”，并提出組織承諾的三個因素模型，分別為情感承諾、持續(xù)承諾和規(guī)范承諾。心理契約是組織和員工的雙向約定，組織通過物質(zhì)與非物質(zhì)形式表達對員工的支持程度，物質(zhì)形式包括薪酬、福利、工作環(huán)境等，而非物質(zhì)形式則主要以激勵、引導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)等方式表現(xiàn)出來，領(lǐng)導(dǎo)是實施這些非物質(zhì)形式支持的方式之一。領(lǐng)導(dǎo)者通過樹立良好的形象，用優(yōu)良的品德和個人魅力激勵和感染被領(lǐng)導(dǎo)者，提升員工對組織的依附感，同時用個別關(guān)懷①的方法讓員工感知來自組織的支持，并愿意為組織的利益而努力。因而，通過了解領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成要素、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格來實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的之間的心理契約從而提高組織承諾，再進一步提高組織績效，對于公共組織發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

2.1.3領(lǐng)導(dǎo)者自我實現(xiàn)和社會實現(xiàn)需要

領(lǐng)導(dǎo)者既是“經(jīng)濟人”也是“復(fù)雜人”，他們追求一定的經(jīng)濟和社會利益，但同時也在工作過程中追求自我價值。領(lǐng)導(dǎo)者希望完成與自己能力相稱的工作，并使自己的潛能得到充分發(fā)揮，成為自己希望成為的人。其次，公共領(lǐng)導(dǎo)者的只能是為社會和公眾服務(wù)，只有自己的工作和努力為社會的發(fā)展提供了物質(zhì)財富和資源，產(chǎn)生社會價值和效益，才能得到社會的尊重和認可，實現(xiàn)社會需要。人們評價一個領(lǐng)導(dǎo)者是否實現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)，往往通過考察領(lǐng)導(dǎo)者自身的本職業(yè)務(wù)工作和其激勵引導(dǎo)下屬的能力雙方面進行考察。所以，領(lǐng)導(dǎo)者也迫切需要了解何為領(lǐng)導(dǎo)力，如何提升領(lǐng)導(dǎo)力。

2.2 外部環(huán)境

2.2.1公眾對公共領(lǐng)導(dǎo)者充滿期待

公共領(lǐng)導(dǎo)者與公眾之間存在權(quán)力的委托—代理關(guān)系，公共領(lǐng)導(dǎo)者作為權(quán)力代理行使者，不僅需要履行其在一定崗位和職務(wù)上開展公共管理活動時所承擔的角色義務(wù)，同時應(yīng)該具有在公共管理過程中主動追求公共目標并自覺接受監(jiān)督、批判的態(tài)度和行為，當他們沒有積極履行職責(zé)和監(jiān)督時，應(yīng)該承擔相應(yīng)的責(zé)任追究，并接受批評、懲罰和制裁。公眾可以通過媒體網(wǎng)絡(luò)等更直接的媒介來了解公共領(lǐng)導(dǎo)者，作為委托人一方，公眾期待公共領(lǐng)導(dǎo)能夠利用這些權(quán)力在政治、經(jīng)濟、社會、生活領(lǐng)域為他們謀得最大化的利益，得到公平公正的對待。公眾對于政府的信任主要來自于政府服務(wù)質(zhì)量和社會公平程度。

2.2.2風(fēng)險社會給公共部門和公共領(lǐng)導(dǎo)帶來新挑戰(zhàn)

全球化浪潮下和轉(zhuǎn)型中的中國已經(jīng)進入公共危機的頻發(fā)期，公共危機涉及的領(lǐng)域越來越廣泛多樣，給政府管理和決策帶來了巨大挑戰(zhàn)，是否能夠妥善合理地處理公共危機關(guān)系到公眾對政府的信任，同時也影響著國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。這要求公共領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升危機感知和戰(zhàn)略管理能力。另一方面，大數(shù)據(jù)時代的到來，使得傳統(tǒng)商業(yè)模式、思維方式、行為方式都將產(chǎn)生變革，公共管理主體逐步趨向多元、動態(tài)化，但同時也為公共領(lǐng)導(dǎo)工作創(chuàng)新提供了新的手段和方法，公共領(lǐng)導(dǎo)者需要更多地依靠創(chuàng)新管理能力、跨邊界的相互依賴提高工作效率。

2.2.3公共領(lǐng)導(dǎo)力可能是政策執(zhí)行過程中諸多問題出現(xiàn)的原因之一

我們通常會受到固有觀念的制約，認為公共領(lǐng)導(dǎo)只是公共部門一種解決問題的工具，而沒有進行研究的必要，當存在社會問題上升為公共問題時，將問題歸因為社會固有矛盾或者是現(xiàn)存制度的不合理性，而忽略公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的工作能力可能是問題出現(xiàn)的原因之一。公共領(lǐng)導(dǎo)是否具有足夠的對問題的感知能力并進行恰當定義，比提出問題的解決方案更為重要，有效的領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)栴}做出合理的界定。問題的界定是公共政策的初始環(huán)節(jié)，決定著問題的解決方案選擇、標準評估、問題最后是否得以恰當解決等諸多因素。

3 公共領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素

公共領(lǐng)導(dǎo)與一般領(lǐng)導(dǎo)一樣是從管理活動中分化出來的職能之一，但公共領(lǐng)導(dǎo)者存在于公共組織具有公共性和政治性，所以公共領(lǐng)導(dǎo)者需要強大的外部政治支持和內(nèi)部合作以及自身的領(lǐng)導(dǎo)資本。

3.1 政治要素

3.1.1領(lǐng)導(dǎo)者享有權(quán)力，并且保證權(quán)力不越界

權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)者影響追隨者所必須具有的資源。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力分為兩類，一類是職位權(quán)力，如獎賞權(quán)、強制權(quán)、合法權(quán)，另一類是個人權(quán)力，如專長權(quán)、參照權(quán)。從組織內(nèi)部來看，具有充分職位權(quán)力的和個人魅力的領(lǐng)導(dǎo)者，其領(lǐng)導(dǎo)行為會對追隨者產(chǎn)生有利的影響；而領(lǐng)導(dǎo)者如果缺乏必要的職位權(quán)力，其領(lǐng)導(dǎo)行為就難以對追隨者產(chǎn)生預(yù)期的影響。從組織外部來看，公共領(lǐng)導(dǎo)享有的職位權(quán)力表現(xiàn)為公共權(quán)力，其權(quán)力的行使以公共利益最大化為目標，崇尚“服務(wù)至上”“價值為本”的價值觀。公共領(lǐng)導(dǎo)者在享有特殊權(quán)力的同時要保證權(quán)力在制度、法律框架內(nèi)運行。黨的十八大在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出全面推進依法治國，建設(shè)法治政府、法治社會。法治政府的核心在于依法執(zhí)政、依法行政。這要求公共權(quán)力主體受國家法律的監(jiān)督、控制和約束。擺正政府與公民的關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，抑制特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。

3.1.2政治技能

Mintzberg（1985）認為，為了更有效地生存，個體必須勸說他人、影響他人和控制他人，并把這種能力發(fā)展成為“政治技能”。那些能夠有效解釋社會線索，并根據(jù)情境做出應(yīng)對性政治行為的個體將成為“高政治技能的人”。新時期要求，公共領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力不應(yīng)僅局限于政府內(nèi)部機構(gòu)，還應(yīng)該適當擴展到一切參與公共服務(wù)活動的組織。公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具備這種政治技能，通過協(xié)調(diào)不同主體間的關(guān)系，將職位、個人影響力擴展到其他組織，這有利于公共問題的協(xié)同治理。

3.2 管理要素

3.2.1恰當界定問題的能力

公共領(lǐng)導(dǎo)者的使命是鼓勵和引導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者解決既定的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)特定的組織目標，因此公共領(lǐng)導(dǎo)者必須對現(xiàn)存問題具有一個恰當?shù)亩x，有關(guān)問題的“標準是什么”。對問題的恰當界定來自于對外界復(fù)雜變化環(huán)境的正確感知，通過減少外部環(huán)境的不確定性，縮小問題范圍，控制組織行動的風(fēng)險。合理界定問題的方式有：通過市場調(diào)查、抽樣統(tǒng)計、相關(guān)群體接觸、專家訪談等形式獲得信息；其次在不同階段對問題進行重新界定，考察原來問題的癥結(jié)是否還存在，是否出現(xiàn)了新的問題等。領(lǐng)導(dǎo)者需要結(jié)合自身的智力資源、新技術(shù)資源和權(quán)力資源，理性分析問題，找出問題的解決方案和標準。

3.2.2協(xié)調(diào)與被領(lǐng)導(dǎo)者、公眾的關(guān)系

公共領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力關(guān)系不僅局限于領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，公眾也是影響領(lǐng)導(dǎo)者行為和工作績效的因素之一。在公共組織中不僅公共領(lǐng)導(dǎo)者具有職位權(quán)力，其被領(lǐng)導(dǎo)者也可以通過各種渠道獲得權(quán)力資源，并憑借所獲得的權(quán)力資源與領(lǐng)導(dǎo)者形成抗衡。如果領(lǐng)導(dǎo)者是由組織任命，對抗權(quán)的主要來源是領(lǐng)導(dǎo)者依賴追隨者達成其維持職位以外的其他目標，被領(lǐng)導(dǎo)者通過限制產(chǎn)量、罷工、代工、向上級抱怨或游行示威，會破壞上級領(lǐng)導(dǎo)的工作績效；此外，被領(lǐng)導(dǎo)者往往具有特殊的技巧或者專業(yè)才能，這是其在組織中的影響力來源。當被領(lǐng)導(dǎo)者能夠執(zhí)行某些領(lǐng)導(dǎo)者自己也無法完成的功能時，便增加了領(lǐng)導(dǎo)者對被領(lǐng)導(dǎo)者的依賴。此外，公眾既是公共權(quán)力的讓渡者，又是公共領(lǐng)導(dǎo)的追隨者之一，他們通過大眾傳媒和輿論以及集體行動的方式制約著領(lǐng)導(dǎo)者。因此公共領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該能夠協(xié)調(diào)與這兩個群體之間的關(guān)系，最大程度上讓追隨者成為領(lǐng)導(dǎo)者的財富，共同促進組織目標的實現(xiàn)。

3.3 領(lǐng)導(dǎo)者個人因素

3.3.1公共領(lǐng)導(dǎo)者謹慎的自我定位

公共領(lǐng)導(dǎo)者歸屬于國家公務(wù)人員這一群體。所謂“公務(wù)員”，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。他們具有雙重身份，首先是公民，使他們享有其作為一個公民在憲法與法律上規(guī)定的權(quán)力和履行相應(yīng)的公民義務(wù)；作為國家公務(wù)人員，他們又不同于一般的公民，公務(wù)人員代表國家從事公務(wù)活動、享有國家公共權(quán)力。因此，作為公共領(lǐng)導(dǎo)者在公共組織從事公共事務(wù)，正確定位自己，樹立自身的職業(yè)使命，平衡公益與私利，能夠為被領(lǐng)導(dǎo)者和公眾樹立良好的個人形象，得到下屬和公眾的信任，從而增加他們對公共領(lǐng)導(dǎo)與公共組織的認同感。

3.3.2大數(shù)據(jù)思維

在信息爆發(fā)的大數(shù)據(jù)時代，領(lǐng)導(dǎo)者的工作過程和結(jié)果越來越透明化，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)思維受到了挑戰(zhàn)，但同時海量數(shù)據(jù)的收集、分析、處理也使公共領(lǐng)導(dǎo)者提高工作效率、領(lǐng)導(dǎo)決策智能化成為了可能。公共決策從依靠直覺和主觀經(jīng)驗的模式向大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策模式轉(zhuǎn)變，把握過去、現(xiàn)在與未來社會發(fā)展的邏輯規(guī)律，趨向于以公共利益最大化和公眾滿意度為目標，提高政府治理能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該接納、學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)相關(guān)的理念和工作方式，使大數(shù)據(jù)服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)工作。同時，通過理性數(shù)據(jù)分析和價值判斷來對社會公共危機做合理的預(yù)判和防治，在風(fēng)險社會顯得尤為重要。

3.3.3政治倫理素養(yǎng)

市場經(jīng)濟與社會快速發(fā)展背景下，個人價值觀和社會利益格局的變化必然要求公共領(lǐng)導(dǎo)者在面臨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境時不僅具有解決問題的能力和技術(shù)，同時也應(yīng)該具有理性判斷對錯的倫理水平。一方面，公共領(lǐng)導(dǎo)在合理行使職位權(quán)力的基礎(chǔ)上，應(yīng)該努力通過非權(quán)力影響力來改善政府形象，即通過領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)、道德水平、個人魅力、感召力來影響被領(lǐng)導(dǎo)者。新時期的領(lǐng)導(dǎo)者不再是依靠“官本位”“權(quán)本位”理念執(zhí)政，而是通過責(zé)任意識和服務(wù)理念提高政府公信力，改善政府形象。另一方面，公共領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具有良好的倫理道德水平，在職權(quán)范圍內(nèi)有所為、有所不為，將執(zhí)政過程的行為與內(nèi)化的價值觀統(tǒng)一起來，在公共政策制定時最大程度地考慮公眾的需求，提高政府公信力，促進公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間關(guān)系和諧，社會不斷發(fā)展進步。

3.3.4一般領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)

公共領(lǐng)導(dǎo)具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共性和自身的特殊性，因此公共領(lǐng)導(dǎo)力的塑造也基于一般領(lǐng)導(dǎo)的基本素養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)者必須具備的感召力、前瞻力、影響力、決斷力和控制力，構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)力的五力模型。 感召力是五力模型中最高級的能力，主要來自領(lǐng)導(dǎo)者獨特的個人魅力、高尚的倫理價值觀和道德形象；前瞻力是指領(lǐng)導(dǎo)者具有長遠目光，著眼未來的能力；影響力則主要通過授權(quán)和有效的溝通而建立起的與影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力；決斷力表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對公共危機和突發(fā)事件時，所具備的理性的快速決斷能力。

注釋：

①個人關(guān)懷：變革型領(lǐng)導(dǎo)的維度之一。變革型領(lǐng)導(dǎo)維度還包括領(lǐng)導(dǎo)魅力、愿景激勵、智力激發(fā)。

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