王月金

摘要：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有著其他經(jīng)濟(jì)不具備的特殊性，不能用完全用市場(chǎng)化的行為來對(duì)待農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也有著其他領(lǐng)域保險(xiǎn)不具備的特征，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的建立和完善不能完全依賴市場(chǎng)。由于普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的建立需要政府介入，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制成為普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種必要和必須。普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制不等于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的政府強(qiáng)制行為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過程中政府直接干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的強(qiáng)制機(jī)制主要在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；普惠金融；政府誘導(dǎo)；頂層設(shè)計(jì)

近年來，隨著農(nóng)村金融改革的推進(jìn)農(nóng)村普惠金融體系逐步建立，但普惠金融的質(zhì)量和程度都有待提高，農(nóng)村金融重中之重的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)始終處于普而不惠的狀態(tài)，保險(xiǎn)品種少、保險(xiǎn)需求弱、賠償率低等都制約著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在建立普惠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的過程中，理論界始終存在著兩個(gè)相反的方向，一個(gè)是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該施行誘導(dǎo)性制度變遷；另一個(gè)是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有必要進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，政策的偏向更多地是政府的誘導(dǎo)性制度變遷在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷中占主流。在研究領(lǐng)域，大多數(shù)的學(xué)者把精力運(yùn)用在政府誘導(dǎo)性制度變遷的框架內(nèi)研究我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，從而建立與國(guó)情相適應(yīng)的理論框架，但實(shí)踐中普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很難推進(jìn)，盡管中央一再加大了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度，但效果并不理想，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情并沒提高，普惠制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更多地停留在宣傳上。與理論界的研究常態(tài)有區(qū)別，本文試圖從政府強(qiáng)制性的框架角度來研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度變遷，從而力圖找到適合我國(guó)的普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向著更好的方向發(fā)展。

一、 文獻(xiàn)綜述

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到不容忽視的作用，不管政府強(qiáng)制機(jī)制還是誘導(dǎo)機(jī)制必然對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生作用，其作用的大小以及是促進(jìn)還是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于具體是經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在市場(chǎng)化程度比較高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者們大多主張政府誘導(dǎo)機(jī)制來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而在經(jīng)濟(jì)的某些特殊領(lǐng)域尤其是一些公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)W者們大多認(rèn)同在市場(chǎng)中政府適度的強(qiáng)制機(jī)制。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既有商業(yè)性又有正外部性，在理論界向來存在著政府強(qiáng)制機(jī)制和政府誘導(dǎo)機(jī)制的爭(zhēng)論，怎么調(diào)和政府的強(qiáng)制機(jī)制和誘導(dǎo)機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展是一個(gè)世界的難題。

20世紀(jì)30年代，國(guó)外學(xué)者就開始了對(duì)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域所起的作用進(jìn)行了理論研究，起初關(guān)注的研究領(lǐng)域主要是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈，主流的觀點(diǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有特殊性，不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)，具有外部性和公共產(chǎn)品屬性，政府需要介入并干預(yù)其運(yùn)行。一些研究人員發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史上私人經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)和維持，即使存在也只是曇花一現(xiàn)，大部分的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都離不開政府，政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式是直接經(jīng)營(yíng)或間接經(jīng)營(yíng)。理論界一直贊同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品屬性，從而推理出其補(bǔ)貼也要由政府來承擔(dān)這一結(jié)果。但也有反對(duì)的呼聲，也有學(xué)者利用消費(fèi)者盈余和生產(chǎn)者盈余的概念進(jìn)行成本—收益分析，政府補(bǔ)貼成本大于福利總產(chǎn)出，社會(huì)福利會(huì)出現(xiàn)凈損失，因?yàn)檠a(bǔ)貼的出現(xiàn)可能使供給曲線進(jìn)一步向下偏移。盡管理論界存在爭(zhēng)議但西方各國(guó) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法紛紛形成，靠政府直接經(jīng)營(yíng)或間接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式也快速完善起來。二十一世紀(jì)以來，許多研究者發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域中政府強(qiáng)制機(jī)制帶來了很多難以解決的問題，體制創(chuàng)新開始成為研究的一個(gè)主要方向，創(chuàng)新的過程還是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)屬性，但不容否認(rèn)的是政府強(qiáng)制機(jī)制在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行過程中是不可或缺的。

國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究也順延了國(guó)外類似的路徑，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度建構(gòu)也是理論界首要關(guān)注的焦點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的第一屬性，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有社會(huì)公益屬性，自身的經(jīng)濟(jì)效益要小于其間接帶來的社會(huì)效益，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而不屬于私人物品，政府應(yīng)該介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。也有研究人員認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有正外部性，政府應(yīng)該有所作為，加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式上，政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)模式和聯(lián)合體模式被討論的最多。其中，聯(lián)合體模式即在我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本框架內(nèi)，將包括生產(chǎn)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)等各種經(jīng)濟(jì)合作組織與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作組成股份制聯(lián)合體的一種新的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。此外，還有人提出，建立政府支持下的相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政府主導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的制度模式，即“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的“公私合作”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式?？傮w而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府誘導(dǎo)機(jī)制比較贊同，而目前的實(shí)踐情況也是政府誘導(dǎo)機(jī)制在起作用，缺少對(duì)政府強(qiáng)制機(jī)制的解讀和進(jìn)一步深入的研究，也缺乏對(duì)政府強(qiáng)制機(jī)制和誘導(dǎo)機(jī)制誰先誰后進(jìn)行對(duì)比研究，這些都是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度駐足不前的一個(gè)重要原因。

二、 我國(guó)普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的合理性和必要性

建立普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目的是在市場(chǎng)化的過程中促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，其焦點(diǎn)在于政府和市場(chǎng)。政府和市場(chǎng)在普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制建立過程中兩者怎樣配合直接決定了普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行方式。改革開放初期在市場(chǎng)化因素沖擊下，經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)很多領(lǐng)域讓位于市場(chǎng)主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)讓位于市場(chǎng)主導(dǎo)的結(jié)果是我國(guó)的普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制始終沒有建立起來。究其原因，大量的理論研究和實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有著其他經(jīng)濟(jì)不具備的特殊性，不能用完全用市場(chǎng)化的行為來對(duì)待農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的建立和完善不能完全依賴市場(chǎng)。由于普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的建立需要政府介入，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制成為普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種必要和必須。

1. 普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府強(qiáng)制機(jī)制運(yùn)行的理論依據(jù)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，農(nóng)業(yè)的進(jìn)步惠及的不單單是農(nóng)民而是整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與者和受益者不僅僅限制在投保農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司，而是全社會(huì)所有的消費(fèi)者。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在著正外部性，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部性和外部性的踐行者并不是一個(gè)范疇這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“需求不足，供給有限”這一現(xiàn)狀。更深層次的原因是適合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特性的制度供給機(jī)制缺位，作為制度的供給者政府更多地更早地把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推向市場(chǎng)，一味地強(qiáng)調(diào)政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府誘導(dǎo)機(jī)制，從而忽視了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性。農(nóng)業(yè)是公共福利的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有不適合市場(chǎng)化的因素存在。基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，政府作為制度的制定者和收入分配的調(diào)節(jié)者有義務(wù)建立普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

2. 普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府制度供給不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下追逐利益是保險(xiǎn)企業(yè)追求的目標(biāo)，而由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)計(jì)性和由此帶來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性和復(fù)雜性，保險(xiǎn)公司所獲得的收益并不高甚至沒有利潤(rùn)，這導(dǎo)致很多保險(xiǎn)公司不開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)并不積極，整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和保險(xiǎn)技術(shù)條件都不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理停留在原始的風(fēng)險(xiǎn)管理上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府把自己定位在“彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)的缺陷”，這導(dǎo)致的結(jié)果是政府在普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中只起到誘導(dǎo)性的作用，而不起主導(dǎo)的作用，其突出表現(xiàn)是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的盛行，結(jié)果是盡管國(guó)家也加大了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入，但整個(gè)制度沒有建立起來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展還是舉步維艱。對(duì)比國(guó)外，盡管也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下搞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的情況下政府的定位并不是“彌補(bǔ)和糾正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)”，而是起主導(dǎo)作用，通過立法、國(guó)家農(nóng)業(yè)再保公司等強(qiáng)制機(jī)制從制度上保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。國(guó)外在政府強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建立的基礎(chǔ)上允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一些經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)走向市場(chǎng)化運(yùn)作，從而合理地調(diào)和政府和市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用。

我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)情況是，在普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制建立過程中市場(chǎng)起主導(dǎo)作用，政府起到誘導(dǎo)作用，市場(chǎng)的主體地位決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的逐利性沒有改變，政府的對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的誘導(dǎo)運(yùn)行方式是通過市場(chǎng)行為來誘導(dǎo)的，例如增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的稅收等。這樣的結(jié)果是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化行為得到強(qiáng)化而不是弱化，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品性質(zhì)被市場(chǎng)扭曲，盡管國(guó)家財(cái)政增加了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，但普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度始終沒有建立起來，農(nóng)民沒有得到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)惠，在發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為了制約因素。因此，我國(guó)普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展亟需高層設(shè)計(jì)，國(guó)家要從制度層面上來解決普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展遇到的瓶頸，這就需要政府強(qiáng)制機(jī)制來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上再引入市場(chǎng)因素，而不是本末倒置。

三、 普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理及政府的主導(dǎo)作用

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中政府雖不直接參與經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)但要做好頂層制度設(shè)計(jì)和搭建好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的框架，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各參與主體創(chuàng)造良好的制度和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，最終引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得良好發(fā)展。農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特性決定了在普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府必須起到主導(dǎo)作用，政府的主導(dǎo)作用并不排斥農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，政府的主導(dǎo)作用也并不只體現(xiàn)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作上。普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府的主導(dǎo)主要通過創(chuàng)立保險(xiǎn)制度環(huán)境來實(shí)現(xiàn)，它不改變農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與主體，也不改變政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，但在政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體方式上有所改變，在保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)上它要讓位于市場(chǎng)，但在法律制定和制度設(shè)計(jì)方面政府要負(fù)起責(zé)任。

普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的總體思路是：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)主要通過頂層的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)在配置資源中仍然居于主體地位。在政府強(qiáng)制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)框架中，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)功能，以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各經(jīng)營(yíng)主體參與的積極性，減少社會(huì)交易成本，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的社會(huì)配置效率，從而推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制不等于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的政府強(qiáng)制行為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過程中政府直接干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的強(qiáng)制機(jī)制是通過立法、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及財(cái)政支持等法律手段和經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)的。政府不會(huì)直接干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各經(jīng)營(yíng)主體的運(yùn)營(yíng)，但在制度法律制定層面政府會(huì)起到主導(dǎo)作用。政府通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法、管理機(jī)構(gòu)及財(cái)政支持來為市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供健全的經(jīng)營(yíng)環(huán)境以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制不同于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，我國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是通過增加財(cái)政支持來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政收支的波段性、政策的不連貫性以及各地情況的差異使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效果大打折扣，各地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼參差不齊，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)條塊分割、地區(qū)人為分割嚴(yán)重，這些都制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展壯大，也有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自由發(fā)展。普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制最大的好處是從整個(gè)國(guó)家層面為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境和法律環(huán)境，打破各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策壁壘和市場(chǎng)約束條文，從而使得國(guó)家支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策落到實(shí)處，切實(shí)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的建立與政府的強(qiáng)制機(jī)制的優(yōu)劣成正比。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制主體運(yùn)用多種強(qiáng)制手段，遵循一定的強(qiáng)制原則，使之規(guī)范化和相對(duì)固定化，與強(qiáng)制客體相互作用、相互制約的結(jié)構(gòu)方式、關(guān)系及規(guī)律的總和。政府強(qiáng)制的過程是政府運(yùn)用一定的強(qiáng)制手段，通過政府的主導(dǎo)性的作用力，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與的各行為主體積極性調(diào)動(dòng)起來，從而推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)健康發(fā)展的過程。姚旭文認(rèn)為，政府強(qiáng)制在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行過程中起到關(guān)鍵作用的因素、關(guān)系及規(guī)律之和構(gòu)成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府強(qiáng)制機(jī)制。政府強(qiáng)制機(jī)制一旦形成就會(huì)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)作提供良好的運(yùn)行環(huán)境，對(duì)促進(jìn)普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到事半功倍的作用，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

四、 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的框架性設(shè)計(jì)

制度因素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)態(tài)過程中的內(nèi)生變量，經(jīng)濟(jì)機(jī)制構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中合作與競(jìng)爭(zhēng)的基本秩序。政府強(qiáng)制機(jī)制能在政府的主導(dǎo)下不斷地界定和明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供必要的制度框架，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制是指政府以國(guó)家代理人的方式為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)參與各方的需求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)制定適當(dāng)?shù)男袨橐?guī)范和分配制度，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制客體和強(qiáng)制主體利益一致，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。首先，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制出發(fā)點(diǎn)是滿足所有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所有參與者及利益相關(guān)者的需求，其特征是普惠的，這是普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的根本屬性，既有利于參保農(nóng)戶又有利于保險(xiǎn)公司，還有利于整個(gè)社會(huì)，普惠的性質(zhì)決定了它不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，更應(yīng)該以一種社會(huì)保障制度的視角來對(duì)待它。其次，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的直接目的是為了協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與各方的積極性以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展，其最終目的是政府的社會(huì)福利最大化使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)惠及全社會(huì)，強(qiáng)制的最終目的是協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各方相互作用來共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。其三，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的核心是分配制度的頂層設(shè)計(jì)和行為規(guī)范的強(qiáng)制，這是普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠運(yùn)行的根本，也是區(qū)別于誘導(dǎo)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度之處。分配制度的頂層設(shè)計(jì)將使強(qiáng)制因素和目標(biāo)系統(tǒng)聯(lián)系在一起，即達(dá)到特定的目標(biāo)則得到相應(yīng)的報(bào)酬，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府分配制度的頂層設(shè)計(jì)是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展從而惠及社會(huì)全體。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各參與方行為規(guī)范的強(qiáng)制是為了達(dá)到組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即政府社會(huì)福利最大化在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的落實(shí)。最后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制機(jī)制最佳效果是使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)各因素能自覺運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制的目標(biāo)，激發(fā)出被強(qiáng)制者的自覺行為，為政府以較低成本的誘導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行創(chuàng)造條件。

在實(shí)踐過程中，首先，普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府強(qiáng)制機(jī)制的要著手的是要做好頂層制度設(shè)計(jì)，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，涉及的經(jīng)濟(jì)主體和部門較多，即需要立法層面的規(guī)范，又需要政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅收支出，還需要現(xiàn)行體制下各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，因此頂層制度設(shè)計(jì)是亟需解決的問題。而且由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及到多部門，所以政策的設(shè)計(jì)要許多部門共同來參與，所以中央相關(guān)部門要成立專門的頂層設(shè)計(jì)委員會(huì)，委員會(huì)的成員要來自于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域中的權(quán)威人士，一定要讓頂層制度設(shè)計(jì)高屋建瓴，不會(huì)出現(xiàn)制度漏洞或理論缺憾。其次，要探索建立“中央與地方”雙軌制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系模式，中央政府直接出資組建國(guó)營(yíng)的中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，其職能主要有三部分：一是承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)職能，對(duì)省級(jí)保險(xiǎn)公司提供再保職能，二是制定和執(zhí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)措施，三是監(jiān)督商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)。各省要建立省級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，主要職能是對(duì)上層獲得中央保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)以及設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)險(xiǎn)基金，對(duì)下層向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。省級(jí)以下各地市要建立商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或者互助保險(xiǎn)合作社。再次，減免政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼，探索政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的立法進(jìn)程，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性，這一問題現(xiàn)在還沒有突出的原因在于我國(guó)財(cái)政實(shí)力雄厚，但我國(guó)財(cái)政收入也面臨著每年遞減的趨勢(shì)，所以增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼要未雨綢繆早做準(zhǔn)備。最后，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的科研工作，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域的劃分以及農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的創(chuàng)新要實(shí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，不僅如此，還要增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)工作，擴(kuò)大對(duì)社會(huì)大眾的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳教育工作?？傊?，建立普惠制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一套系統(tǒng)的工程，不僅要對(duì)舊有的制度進(jìn)行改造還要對(duì)新的制度進(jìn)行理論創(chuàng)新，在新的理論指導(dǎo)下還需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)各方做好協(xié)調(diào)工作，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的改革任重道遠(yuǎn)。

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