曹冰雪 何昉 鄭風田

摘要：“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略根源于現(xiàn)代演化經(jīng)濟學與創(chuàng)新管理學理論，是中國經(jīng)濟發(fā)展新動力的重要源泉?；趯γ绹腿毡局С謩?chuàng)業(yè)創(chuàng)新實踐的綜合分析，結(jié)合中國具體國情，文章提出了從法律法規(guī)體系、財政稅收政策、科技管理體制到市場中介服務四方面優(yōu)化“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略實施環(huán)境的政策建議。

關鍵詞：雙創(chuàng)；小企業(yè)創(chuàng)新；科技政策

一、 引言

在2014年的夏季達沃斯論壇上，李克強總理首次指出中國要借改革創(chuàng)新的“東風”，推動我國經(jīng)濟科學發(fā)展，在全國掀起“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新浪潮。2015年的兩會中，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”被正式寫入政府工作報告中，并予以特殊強調(diào)。在政府工作報告中，李克強總理指出要把“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”打造成推動中國經(jīng)濟繼續(xù)前行的“雙引擎”之一。“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”（以下簡稱“雙創(chuàng)”）戰(zhàn)略得到國內(nèi)各界的廣泛關注。

“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略一方面強調(diào)大眾參與，是增加和擴大就業(yè)，促進社會縱向流動和公平正義的重要手段；另一方面強調(diào)創(chuàng)新，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要途徑?！半p創(chuàng)”戰(zhàn)略根源于現(xiàn)代經(jīng)濟學與管理學理論，借鑒于發(fā)達國家相關實踐的經(jīng)驗教訓，是我國積極適應經(jīng)濟新常態(tài)的主動戰(zhàn)略選擇，在培育和催生經(jīng)濟發(fā)展新動力的同時，也將全民推向“第四次創(chuàng)業(yè)”浪潮的高峰。

二、 “雙創(chuàng)”的理論基礎

1. “雙創(chuàng)”的經(jīng)濟理論基礎。馬克思主義政治經(jīng)濟學與西方新古典經(jīng)濟學在價值導向和方法論均存在一定差異，但兩個經(jīng)濟理論學派對經(jīng)濟長期增長的源泉描述可謂殊途同歸，即技術(shù)創(chuàng)新才是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的終極動力（逄錦聚等，2014；Romer，1990）。但正式立足技術(shù)創(chuàng)新的微觀復雜性，對創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展關系進行切合實際的理論探討的，是以熊彼特為主要代表的演化經(jīng)濟學者。在演化經(jīng)濟學者的眼里，經(jīng)濟演化是多樣性和選擇不斷相互作用的結(jié)果（菲思佩奇，2008）。創(chuàng)業(yè)者們不斷結(jié)合社會科技水平和市場需求進行的創(chuàng)新試錯可以克服技術(shù)創(chuàng)新過程固有的不確定性，由此將會帶來經(jīng)濟的持續(xù)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級。因此激活大眾的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新基因，對于最優(yōu)創(chuàng)新路徑的選擇和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

2. “雙創(chuàng)”的管理理論基礎。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論：在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，中小企業(yè)是一個重要的創(chuàng)新來源。學術(shù)界普遍相信，中小企業(yè)具有針對技術(shù)變化的快速反應優(yōu)勢，在將新技術(shù)帶入市場的過程中較之大型企業(yè)更具靈活性與創(chuàng)新性（Rothwell，1989）。

創(chuàng)新模式變遷理論：企業(yè)組織的重構(gòu)，信息通信技術(shù)的擴散，使得主流創(chuàng)新模式從封閉式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式創(chuàng)新（Chesbrough，2003）。在互聯(lián)網(wǎng)時代，企業(yè)更多地從外部獲得創(chuàng)新信息，與外部伙伴進行協(xié)作創(chuàng)新，因此企業(yè)的顧客、供應商都成為了企業(yè)創(chuàng)新的合作者。這種聯(lián)系緊密的社會創(chuàng)新網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)為創(chuàng)業(yè)者提供了豐富的創(chuàng)業(yè)空間和機會。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新理論：高技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展迅速的特點使其成為技術(shù)創(chuàng)新的熱門領域。但在高技術(shù)領域進行創(chuàng)新一般要求創(chuàng)業(yè)者具備較新的知識結(jié)構(gòu)以及較高的人力資本，因而并不適合成為一般大眾的創(chuàng)業(yè)目標。圖茲曼和阿查（2008）的研究表明在中低技術(shù)產(chǎn)業(yè)中同樣存在著普遍的創(chuàng)新。中低技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動力主要來自市場需求變化和新利基市場的定位發(fā)掘，更依賴于流程創(chuàng)新降低成本。因此，在中低技術(shù)產(chǎn)業(yè)中熟悉流程技術(shù)的一線工人群體中，在產(chǎn)品和服務市場中的大眾用戶群體里，都蘊含著開展相關創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動的巨大潛能。

三、 發(fā)達國家支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的相關實踐

1. 美國支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐。美國是國際上的科技領先國家，初創(chuàng)企業(yè)在美國國家創(chuàng)新體系方面具有獨特的地位。由于文化傳統(tǒng)與歷史因素，美國國會與政府十分關注初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，不僅從法律法規(guī)和經(jīng)濟政策層面優(yōu)化創(chuàng)新系統(tǒng)，還從金融創(chuàng)新、市場中介服務體系構(gòu)建等市場機制方面多方著手，不斷完善國家創(chuàng)新體系對小企業(yè)創(chuàng)新成長的全方位支持。

20世紀80年代，美國制造業(yè)在歐洲與日本的強力競爭之下失去了在國際市場上的統(tǒng)治地位。為了恢復美國制造業(yè)的國際競爭力，美國國會先后出臺了《貝赫-多爾大學和小企業(yè)專利法案》、《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》等一系列旨在完善知識產(chǎn)權(quán)保護、扶持小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的公共法律，為美國小企業(yè)的成長提供了法律保障和支持（Wessener，2002）。

美國行政機構(gòu)，特別是聯(lián)邦機構(gòu)出臺了眾多直接支持小企業(yè)創(chuàng)新的科技政策措施，比如由美國小企業(yè)管理局負責綜合協(xié)調(diào)，由國防部等多個聯(lián)邦機構(gòu)分別具體實施的小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（STTR）；由美國商務部國家標準與技術(shù)研究院負責管理實施的先進技術(shù)計劃（ATP）。在這些科技計劃框架內(nèi)，美國聯(lián)邦機構(gòu)不僅直接資助小企業(yè)的原創(chuàng)性技術(shù)創(chuàng)新，還通過促進小企業(yè)與聯(lián)邦機構(gòu)和實驗室的合作研發(fā)實現(xiàn)聯(lián)邦政府技術(shù)的市場化。通過這些分散實施的科技計劃，美國的公共機構(gòu)不僅實現(xiàn)了機構(gòu)自身的公共任務和目標，還促進了國內(nèi)小企業(yè)對競爭前技術(shù)的市場化創(chuàng)新，效果十分顯著。此外，美國《聯(lián)邦采購法》還規(guī)定，聯(lián)邦政府23%的采購份額必須給予中小企業(yè)，進一步加強了對中小企業(yè)經(jīng)營業(yè)務的政府支持。

美國小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面所取得的成就還與美國發(fā)達的創(chuàng)新市場服務體系密切相關。在技術(shù)援助服務方面，聯(lián)邦實驗室和高校會以當?shù)卣募夹g(shù)擴展項目為中介，針對地理臨近區(qū)域小企業(yè)所遇到的技術(shù)問題提供技術(shù)援助服務。在金融服務方面，美國建立了發(fā)達的股票主板市場以及多層次股票交易市場，為初創(chuàng)企業(yè)提供多重融資渠道。同時美國擁有全世界規(guī)模最大的私人風險資本部門，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供了規(guī)模巨大的風險資本支持。最后，美國還存在發(fā)達的技術(shù)服務中介體系，比如專業(yè)技術(shù)信息供應商、提供知識產(chǎn)權(quán)法律服務的專業(yè)法律機構(gòu)、技術(shù)經(jīng)紀商等，這些中介服務機構(gòu)在美國小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成功實現(xiàn)過程中也起到了重要作用。

2. 德國支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐。德國經(jīng)濟之所以多次位居歐洲第一，并在制造業(yè)等領域具有世界競爭水平，與其注重創(chuàng)新的傳統(tǒng)密切相關。中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新已成為德國經(jīng)濟持續(xù)保持增長的重要動力。德國聯(lián)邦政府從法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、金融機構(gòu)、技術(shù)援助等多角度對小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供大力支持。

法律法規(guī)支持。德國聯(lián)邦政府自20世紀60年代末制定了如《改革中小企業(yè)結(jié)構(gòu)的基本綱領》、《中小企業(yè)組織原則》、《關于提高中小企業(yè)的行動計劃》等諸多涉及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的法律法規(guī)。20世紀70年代，德國各州又相繼出臺了《中小企業(yè)促進法》和《中小企業(yè)增加就業(yè)法》，以促進和鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)，提高中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。2010年，聯(lián)邦政府通過了《創(chuàng)意·新·增長——德國2020高技術(shù)戰(zhàn)略》，以不斷提高中小企業(yè)的研發(fā)參與度和中級創(chuàng)新能力，盡快開展中小企業(yè)創(chuàng)新項目（ZIM）和中小企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新的啟動基金，并積極推動標準化與標準化活動，向中小型企業(yè)提供平等的準入機會。

產(chǎn)業(yè)政策支持。德國聯(lián)邦政府成立的聯(lián)邦卡特爾局和托拉斯局，通過監(jiān)督大企業(yè)是否利用其市場勢力，采取不正當、不公平的競爭手段打壓中小企業(yè)，保護國內(nèi)的中小企業(yè)。德國政府機構(gòu)還積極精減審批程序，降低中小企業(yè)與政府打交道的成本。

財稅政策支持。德國政府通過提高中小企業(yè)營業(yè)稅起征點，降低所得稅稅率等方式對中小企業(yè)實施稅收減免優(yōu)惠政策。同時政府撥放?？钪С种行∑髽I(yè)參加各種展會，幫助其拓展市場，并對失業(yè)者創(chuàng)辦的中小企業(yè)提供資金、培訓等幫助。

金融機構(gòu)支持。美國股票市場的風險投資部門在中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新融資中占據(jù)主導地位，相比之下德國的金融支持更多依靠銀行提供。聯(lián)邦政府主要通過德國復興信貸銀行和德國平衡銀行兩大政策性銀行向中小企業(yè)發(fā)放創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新援助貸款。

技術(shù)援助支持。德國的高校、非高?？蒲袉挝弧⒄芯繖C構(gòu)和中小企業(yè)間有密切的合作，通過技術(shù)合作研發(fā)等形式向中小企業(yè)提供技術(shù)援助。特別是德國的高校，將創(chuàng)業(yè)教育視為大學教育的重要組成部分，對學生開設培養(yǎng)其自主創(chuàng)業(yè)能力的創(chuàng)業(yè)課程。

3. 日本支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐。日本是國際上創(chuàng)業(yè)支持政策體系較為完備的國家之一，其創(chuàng)業(yè)支持政策是隨著國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展狀況不斷進行動態(tài)調(diào)整的。日本經(jīng)歷了從發(fā)展中國家到發(fā)達國家的發(fā)展歷程，其小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新模式也經(jīng)歷了模仿創(chuàng)新到自主創(chuàng)新的演變過程，相近的文化背景和相同的創(chuàng)新模式變遷選擇使得日本的相關實踐對我國“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的實施具有較強的借鑒意義。

日本政府從20世紀60年代開始就先后根據(jù)經(jīng)濟形勢制定了一系列支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的法律，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供了統(tǒng)一的法律規(guī)范和利益保護機制，其中最大規(guī)模的立法活動發(fā)生于20世紀90年代后半期。1995年以后日本密集出臺了《關于促進中小企業(yè)創(chuàng)造性事業(yè)活動的臨時措施法》等相關法律鼓勵中小企業(yè)進行技術(shù)研發(fā)、進軍新興產(chǎn)業(yè)，以中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新來應對國內(nèi)宏觀經(jīng)濟衰退和大企業(yè)解決就業(yè)能力下降的問題。這些極具針對性的立法使得日本中小企業(yè)進入了創(chuàng)業(yè)高峰期。

在稅收政策方面，日本政府通過減免企業(yè)所得稅、提供優(yōu)惠稅率、法人債務清償優(yōu)惠、機器設備購置特別折舊等多種方式對中小企業(yè)進行稅收優(yōu)惠。

在金融支持方面，日本政府金融機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)投資公司為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供金融支持。前者主要包括政策性銀行和政府設立的專門面向中小企業(yè)的金融機構(gòu)，其以低于商業(yè)銀行利率向創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供較長期的間接融資支持。后者主要包括地域分布廣泛、分支機構(gòu)眾多的中小企業(yè)投資育成公司、創(chuàng)新財團、風險投資公司等機構(gòu)，其主要為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供直接融資和企業(yè)管理相關的服務。

值得注意的是，日本的小企業(yè)創(chuàng)新模式經(jīng)歷了從模仿創(chuàng)新到自主創(chuàng)新的模式演變，實現(xiàn)這一飛躍的路徑是小企業(yè)與學術(shù)界和政府三者之間形成的合作創(chuàng)新即日本的產(chǎn)學官協(xié)同創(chuàng)新（李俊江、彭越，2015）。

為了實現(xiàn)產(chǎn)學官協(xié)同創(chuàng)新，日本實行了對教育制度的大膽革新，激活了大學的創(chuàng)業(yè)活力。日本通過《國立大學法人法》將國立大學轉(zhuǎn)為“獨立行政法人”打破了國、公、私立大學界限，優(yōu)化科研經(jīng)費的配置。鼓勵大學技術(shù)研究成果向民營企業(yè)的轉(zhuǎn)移，促進教育科研機構(gòu)發(fā)揮自身科研優(yōu)勢參與科技創(chuàng)業(yè)。

四、 制約我國創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實踐的因素

當前，我國經(jīng)濟進入GDP增速回落的新常態(tài)時期，“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的及時提出與實踐將成為推動全民創(chuàng)業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展的引擎。但實際中，我國依然存在不少制約“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略推行的因素。只有消除制約因素，才能為我國的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實踐提供有益的社會環(huán)境。

法律法規(guī)體系和行政管理機制薄弱。我國的法律法規(guī)體系建設相對比較滯后，部分涉及中小企業(yè)的法律條文規(guī)定模糊，對中小企業(yè)權(quán)利沒有提供較好的司法保障。知識產(chǎn)權(quán)相關法律執(zhí)行力度欠佳，未能為中小企業(yè)的創(chuàng)新努力提供保護和激勵。此外，我國的行政審批事項過于繁瑣，以致初創(chuàng)企業(yè)的行政審批負擔過重。

財稅政策支持不足。我國政府對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠不足，公共財政支出較小。缺乏支持科技創(chuàng)新和服務創(chuàng)新的小企業(yè)發(fā)展支持公共基金，對小企業(yè)初創(chuàng)階段生存和發(fā)展的直接財政支持力度較小。政府面向初創(chuàng)企業(yè)的政府采購較少，未能發(fā)揮政府采購對小企業(yè)發(fā)展的帶動作用。

科技管理體制不健全。我國政府在鼓勵和促進政府、科研單位與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)技術(shù)合作研發(fā)與技術(shù)轉(zhuǎn)移的力度不足，還沒有完全建立政府、科研單位與企業(yè)“三位一體”的科技研發(fā)體系。高校對在校大學生的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新教育也比較缺乏。

市場服務支持體系不完善。由于初創(chuàng)企業(yè)一般無資信、無固定資產(chǎn)，國內(nèi)銀行很少愿意給予信貸支持，且創(chuàng)業(yè)板、新三板股票市場和風投市場發(fā)展滯后，以致國內(nèi)金融體系很難滿足初創(chuàng)企業(yè)的融資和風險分擔需求。國內(nèi)可以提供如知識產(chǎn)權(quán)法律服務的專業(yè)法律機構(gòu)以及技術(shù)信息咨詢服務的技術(shù)服務中介產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較緩慢，難以為初創(chuàng)企業(yè)提供有效的法律保障與技術(shù)中介服務。

五、 發(fā)達國家實踐對我國的啟示

“雙創(chuàng)”表面上看只涉及發(fā)揮人民群眾在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的主觀能動作用，但實際上其背后蘊含創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體制機制的結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)新，要求通過建設運行流暢的國家創(chuàng)新系統(tǒng)實現(xiàn)對創(chuàng)新活動全方位的支持。從美國、德國和日本經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，美德日三國支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐在法律法規(guī)、公共政策、服務體系等方面均遵循著同樣的基本原則，但特定國家需要根據(jù)本國的經(jīng)濟社會、政治文化等實際國情選擇具體的實踐措施。因此，我國必須立足于我國的基本國情，根據(jù)發(fā)達國家實踐中體現(xiàn)出來的共通性原則，設計和建設我國對“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的國家支撐體系。

完善支持“雙創(chuàng)”的法律法規(guī)體系和行政管理機制。加強“雙創(chuàng)”支持體系的頂層設計，頒布促進中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新的專門法律，在立法中明確支持“雙創(chuàng)”的法律目標，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供明確的法律保護。完善知識產(chǎn)權(quán)保護與運用的法律法規(guī)，切實保護創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的知識產(chǎn)權(quán)，提高創(chuàng)新主體的創(chuàng)新激勵。繼續(xù)簡政放權(quán)，取消和下放非必要的行政審批事項，切實減輕初創(chuàng)市場主體的行政審批負擔，降低企業(yè)創(chuàng)業(yè)的行政壁壘，為初創(chuàng)企業(yè)提供更為寬松的發(fā)展空間。

健全財稅政策體系，優(yōu)化財稅支持結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財稅政策對“雙創(chuàng)”的支撐作用。完善支持小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的財稅支持機制，在稅收優(yōu)惠等間接手段的基礎上，整合現(xiàn)有政府小企業(yè)發(fā)展基金，重點新設以科技創(chuàng)新和服務創(chuàng)新為主營業(yè)務的小企業(yè)發(fā)展支持公共基金，加大對小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新初始階段生存和發(fā)展的直接財政支持力度。但需要注意的是，政府對小企業(yè)的資助必須設定資助期限和資助額度的上限，避免出現(xiàn)小企業(yè)持續(xù)以政府資助為生存依靠情況的出現(xiàn)。因此，政府的直接資助只能給以符合產(chǎn)業(yè)政策、處于種子期和初創(chuàng)期的小企業(yè)，并為小企業(yè)獲得后續(xù)市場融資創(chuàng)造條件。改革政府采購政策，在合適產(chǎn)業(yè)向初創(chuàng)企業(yè)適當傾斜，為初創(chuàng)企業(yè)提供穩(wěn)定的市場需求。

深化科技管理體制改革，強化國家科研系統(tǒng)對"雙創(chuàng)"戰(zhàn)略的支撐作用。促進政府科研事業(yè)單位向創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，鼓勵科研人員參與初創(chuàng)企業(yè)的合作創(chuàng)新，促進技術(shù)相關不可編碼隱性知識的擴散。將技術(shù)創(chuàng)業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移活動納入科研事業(yè)單位的人事考核評價體系，理清政府知識產(chǎn)權(quán)的保護邊界，允許科研人員獲得公共知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造的部分收益，全面激發(fā)科研人員的創(chuàng)業(yè)熱情和創(chuàng)新活力。支持國家實驗室和高校以自有技術(shù)為紐帶，積極創(chuàng)建技術(shù)衍生企業(yè)。高校要加強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新教育，完善在校大學生創(chuàng)業(yè)的支持辦法，鼓勵畢業(yè)大學生參與創(chuàng)業(yè)浪潮。

構(gòu)建并完善支持“雙創(chuàng)”的市場服務支持體系。深化金融體制改革，加快推進支持“雙創(chuàng)”的金融體系建設和金融服務創(chuàng)新，促進創(chuàng)業(yè)板和新三板股票市場的發(fā)展，推行新股發(fā)行注冊制，減少政府對企業(yè)上市的審批。鼓勵以提供專利申請、訴訟等知識產(chǎn)權(quán)法律服務的專業(yè)法律機構(gòu)的發(fā)展，為初創(chuàng)企業(yè)提供充分的法律保障服務。擴大技術(shù)交易市場規(guī)模，促進技術(shù)經(jīng)紀、技術(shù)信息咨詢服務等技術(shù)服務中介產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立信息暢通、覆蓋全面、服務高效的技術(shù)中介服務體系。

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