陳忠海

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知古鑒今

一場“亂收費(fèi)”斷送了大清最后的機(jī)會

陳忠海

鴉片戰(zhàn)爭沉重打擊了清朝的統(tǒng)治，大筆軍費(fèi)支出和巨額戰(zhàn)爭賠款讓本已拮據(jù)的財政更加不堪重負(fù)，恰在此時又爆發(fā)了席卷大半個中國的太平天國運(yùn)動，使財政體系面臨崩潰。倉促之下清政府推出了厘金制度，雖部分緩解了財政困境，卻也斷送了重新振起的最后希望。

屋漏逢雨

長期以來，清政府的財政基本能做到收支平衡且略有盈余，鴉片戰(zhàn)爭改變了這種狀況。為了支付額外的軍費(fèi)和巨額戰(zhàn)爭賠款，道光、咸豐兩任皇帝都想盡了辦法，咸豐皇帝更通過一場“幣制改革”搜刮去數(shù)千萬兩社會財富，勉強(qiáng)支撐著危局。

但咸豐朝的“幣制改革”因先天不足而失敗，未能形成為財政源源輸血的長效機(jī)制，清政府的財政困境仍未擺脫。為了籌錢，咸豐皇帝想盡了辦法，如下令停發(fā)文職六品以上、武職四品以上官員的部分俸銀，裁撤養(yǎng)廉銀，重開捐輸，甚至把府庫里的三口金鐘都拿來鑄成了金條，但這些都杯水車薪。

財政問題帶來連鎖反應(yīng)：由于財力不足，賦稅征收的力度就不斷加大，加上清查歷年“積欠”，激化了社會矛盾；還是由于財力不足，清政府的基層權(quán)力體系被削弱，地方逐步“空心化”，加上社會矛盾尖銳，造成天地會、哥老會等幫會勢力的興起，并最終引發(fā)了太平天國運(yùn)動。

太平天國運(yùn)動讓清政府措手不及，與丟城失地相比，一個更嚴(yán)峻和頭痛的問題擺在咸豐皇帝面前：為鎮(zhèn)壓太平軍又要支付巨額軍費(fèi)，從哪里來？咸豐三年（1853）戶部奏稱：“自廣西用兵以來，奏報軍晌及各省截流籌解，已至二千九百六十三萬兩，各省地丁、鹽課以及關(guān)稅、捐輸，無不日形支絀。”大學(xué)士文瑞的奏折更讓咸豐皇帝看了觸目驚心：“現(xiàn)在戶部庫存不過支三、四兩月，兼之道路梗塞，外解不至，設(shè)使一旦空虛，兵餉亦停，人心猝變，其勢岌岌不可終日。”

別的錢可以拖，兵餉卻不能拖，拖則生變，這個道理咸豐皇帝懂，但是辦法在哪里呢？

病急投醫(yī)

在清政府財政收入里，地丁是大項，其次是鹽稅、關(guān)稅，這幾樣都是著急辦不來的，況且太平軍攻城掠地后大片地區(qū)“淪陷”，稅基大減，即使能收上來也較常年大為減少。

在這種情況下，有人建議開辟新的稅種，具體說是一種新的商業(yè)稅。據(jù)《清代鈔檔》，新稅種擬對經(jīng)商的上等鋪戶每月征銀2錢，中等鋪戶每月征銀1錢，小本下戶及工匠等免征，等于是國家對中、上等鋪戶收取“月租費(fèi)”，該辦法計劃先在北京試行，之后推廣到各省城，再推廣到各州縣。

然而試行并不順利。咸豐三年（1853）2月，新稅種還未開征，僅向商戶傳達(dá)了有關(guān)律令，京城各家錢鋪、糧店等便以閉市作對抗，不僅給百姓生活帶來不便，而且當(dāng)時是非常時期，任何驚擾都可能產(chǎn)生無法預(yù)期的動蕩，清政府趕緊收回成命。

正當(dāng)咸豐皇帝和大臣們一籌莫展的時候，來自江蘇前線的一份奏折引起了咸豐皇帝的注意，這份奏折提出了一個籌錢的好辦法。

上奏折的人叫雷以諴，咸豐三年（1853）初，他以左副都御史的身份會同河道總督楊以增巡視黃河，事畢雷以諴主動上奏“殺賊自效”，得到批準(zhǔn)。雷以諴“廣延豪俊，捐資募勇，自成一軍，扎營揚(yáng)州東南之萬福橋”，此時欽差大臣琦善在揚(yáng)州建江北大營以對付太平軍，雷以諴所部歸琦善節(jié)制。

按理，雷以諴所部的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由琦善解決，但琦善正為自己的軍費(fèi)發(fā)愁，哪能顧得上一支雜牌軍？雷以諴所部“尤無取資處”，正當(dāng)進(jìn)退兩難之際，一個名叫錢江的浙江監(jiān)生跑來向他獻(xiàn)策：“不請餉而抽厘，其事必集?！币徽Z點(diǎn)醒雷以諴，于是想出了收取厘金籌措軍費(fèi)的辦法，該辦法在揚(yáng)州仙女廟、邵伯等地試行，效果很好。

所謂厘金，就是向商戶和商品征稅，最初的想法是“每百分僅捐一分”，一分又是一厘，故稱“厘金”。咸豐皇帝看到奏折后大為高興，立即著兩江總督怡良、江蘇巡撫許乃釗等人“各就江南、江北地方情形，妥速商酌”。辦事效率一向很低的清政府這次動作卻很快，當(dāng)年11月，內(nèi)閣大學(xué)士兼禮部尚書勝保奏請在各省推行厘金制度；咸豐五年（1855）4月，湖南巡撫駱秉章辦起全國第一個省級厘金局；8月，以兵部侍郎身份在江西督辦軍務(wù)的曾國藩也在江西試辦厘金；11月，湖北巡撫胡林翼在湖北試行；12月，四川總督黃宗漢在四川創(chuàng)辦厘金。

到咸豐七年（1857），全國各省基本上都開征了厘金。

各行其是

厘金分兩種，一種是“坐厘”，類似于商品稅和交易稅，另一種是“行厘”，類似于通過稅。也就是說，無論貨物在本地還是異地銷售，不僅本地要收錢，而且在販運(yùn)途中所經(jīng)之地也要收錢，而后面這種“通過稅”更是厘金的大頭。

征收的對象最早是米、鹽、布匹等日常所需物品，后來擴(kuò)展到幾乎所有品類，分為百貨厘、鹽厘、洋藥厘和土藥厘四種，其中“洋藥厘”專指進(jìn)口鴉片厘金。據(jù)羅玉東《中國厘金史》對江蘇、廣西、浙江等省的統(tǒng)計，每省收取厘金的商品多達(dá)數(shù)百至上千項。收取的比率也很快突破了1%的設(shè)計，根據(jù)商品種類不同，各地分別制定了不同的比率，江蘇的平均費(fèi)率為5%，廣東為7%，福建高達(dá)10%。

一開始，厘金征收多由隸屬軍需部門的各省糧臺、軍需局、籌銅局等代理，隨著征收規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各省都設(shè)立了厘金局，有的也稱厘捐局、捐厘局、稅厘局等，省里設(shè)總局，府縣及口岸分設(shè)大大小小的分局、分卡，配巡隊、巡船，形成“五里一卡、十里一局”的局面。據(jù)《清會典事例》，僅湖北一省所設(shè)立的厘金局、卡，最多時就達(dá)到了480多處。

厘金的征收迅速解決了軍費(fèi)這個燃眉之急，據(jù)有關(guān)史料統(tǒng)計，在鎮(zhèn)壓太平天國運(yùn)動期間，曾國藩共報銷軍費(fèi)2000余萬兩，其中由厘金支出的就高達(dá)1600萬兩左右。

站在公共財政的立場看，這時候收取的厘金還不能稱為“稅”，而只能是一種收費(fèi)。稅收是籌集財政收入的形式，而收費(fèi)是政府有關(guān)部門為機(jī)構(gòu)和個人提供特定服務(wù)而向直接受益者收取的代價。稅收的主體是國家，收費(fèi)的主體是行政部門；稅收具有無償性，收費(fèi)則用于成本補(bǔ)償?shù)男枰欢愂沼蓢伊腥腩A(yù)算統(tǒng)一安排，而收費(fèi)具有專款專用的性質(zhì)。

以籌集軍餉為初始目的的厘金未能及時納入政府的預(yù)算中，在征收工作中，各地執(zhí)行辦法不一，形成各自為政的局面，各省的總局委員由督撫任命，戶部的官員銓選規(guī)則在此失效，征收和管理的權(quán)力基本上也在地方手中，以至于各地實際征收了多少朝廷也不能真實掌握。從這些情況看，厘金只是一種收費(fèi)，還是一種“亂收費(fèi)”——充滿著混亂的收費(fèi)。

得不償失

厘金制度雖然幫助清政府暫時渡過了財政難關(guān)，讓其沒有立即倒在太平天國的面前，但該制度的推行卻從多個方面極大地破壞了國家經(jīng)濟(jì)，讓清政府從此再無翻身的可能。

首先，厘金的征收妨礙了商品貿(mào)易的正常進(jìn)行。各地遍設(shè)局、卡，過則收費(fèi)，形成一個個內(nèi)部的“貿(mào)易壁壘”。有人做過統(tǒng)計，要把湖北的磚茶運(yùn)到內(nèi)蒙古，一路上須交厘金及正常關(guān)稅13次，把羊毛從包頭運(yùn)往北京要交17次。從自貢到重慶一路上有局、卡21個，從涪陵到重慶有16個，在蘇州的大運(yùn)河上“幾乎每隔10英里就有一個厘卡”。商戶還常受到官員刁難，反復(fù)翻檢貨物，耗費(fèi)大量時間。

其次，厘金的征收抬高了商品和原材料價格。 據(jù)1874年10月《申報》的一則報道，蘇州和上海短短一點(diǎn)兒距離商販就要“報捐”3次，交納的厘金“適當(dāng)資本的二成或三成不等”，如果運(yùn)到更遠(yuǎn)的地方，厘金在成本中所占比例可想而知。商品價格的提高一方面加重了百姓的生活負(fù)擔(dān)，另一方面提高了原材料價格，損害了本已脆弱的民族手工業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展。

再次，厘金的征收嚴(yán)重影響了中國商品的競爭力。為鼓勵對外貿(mào)易，一般國家都會實行稅收保護(hù)主義政策，對本國商品實行稅收優(yōu)惠而對別國商品加重稅率，清朝政府則相反，在列強(qiáng)的挾迫下通過簽訂一系列不平等條約不斷降低國外產(chǎn)品的關(guān)稅，并在相關(guān)條約中規(guī)定洋貨“自在某港按例納稅之后，即準(zhǔn)由中國商人遍運(yùn)天下，而路所經(jīng)過稅關(guān)不得加重稅例”，也就是洋貨免征厘金。本國產(chǎn)品從原材料采購到生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售等環(huán)節(jié)都承擔(dān)著沉重的稅費(fèi)，嚴(yán)重削弱了本國產(chǎn)品的競爭力，為洋貨在中國的傾銷打開了方便之門。

從政治上說，厘金制度也造成了嚴(yán)重影響。開征厘金后，清政府的財權(quán)不斷下移，以奏銷制、協(xié)留款制為核心的“收支兩條線”制度名存實亡，地方督撫財權(quán)擴(kuò)大，并進(jìn)一步向人事權(quán)延伸，削弱了中央集權(quán)，太平天國運(yùn)動后曾國藩、左宗棠、李鴻章等一批有實力的地方督撫紛紛崛起，其基礎(chǔ)就是從辦厘金開始的。

站在清政府的角度，如果應(yīng)對得當(dāng)也許是另一種局面。道光、嘉慶時期清朝仍擁有世界第一的人口基數(shù)和排名前列的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，商業(yè)、手工業(yè)也有長足發(fā)展，但朝廷稅收體制沿續(xù)著千百年來習(xí)慣的做法，即以土地稅、鹽稅為主體，商業(yè)稅微不足道，因此造成了財政的貧乏。根據(jù)當(dāng)時的情況，改革稅收體系、增加商業(yè)稅征收具有一定的現(xiàn)實條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，但清政府缺乏這方面的遠(yuǎn)見和規(guī)劃，情急之下草草推出的新稅又因遭到抵制而不了了之。當(dāng)初，如果通過科學(xué)的規(guī)劃把厘金變成正常的商業(yè)稅收，制定全國統(tǒng)一的征收規(guī)則，組建統(tǒng)一的征收隊伍，把收入納入國家財政預(yù)算的統(tǒng)一安排，錢一樣收上來了，而情況或許沒有這么糟。

一場大規(guī)模的“亂收費(fèi)”雖然部分解決了清政府的財政難題，延續(xù)了王朝的壽命，但也制約了商品貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，削弱了中央集權(quán)，斷送了大清王朝的最后機(jī)會。

陳忠海，本刊專欄作家，長期從事金融工作，先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險公司，專注經(jīng)濟(jì)史和三國歷史文化研究，出版有《曹操秘史》《曹操》《三國往事》《浪花淘盡英雄》《生子當(dāng)如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機(jī)關(guān)》及隨筆集、詩集等，有多部作品在香港、臺灣出版。