欒天怡

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加快東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

欒天怡

支持東北地區(qū)資源枯竭型城市享受西部大開發(fā)稅收政策，對國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，吸引產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展等政策

東北地區(qū)是全國經(jīng)濟(jì)的重要增長極，加快促進(jìn)東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)全面振興東北老工業(yè)基地的發(fā)展目標(biāo)和重大任務(wù)。黑龍江省資源型城市類型在東北地區(qū)具有典型性，為此，筆者分析了黑龍江省煤城、油城、林城等資源型城市存在的主要問題，有針對性提出了“十三五”時(shí)期東北老工業(yè)基地資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，以及國家和地方政府應(yīng)采取的政策措施。

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的主要問題

資源型城市主要是以能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，作為我國重要的能源資源戰(zhàn)略基地，是保障和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。目前，我國有262個(gè)資源型城市，其中，東北老工業(yè)基地有37個(gè)資源型城市（含內(nèi)蒙古蒙東地區(qū)5個(gè)），占全國資源型城市總數(shù)的16%。黑龍江省是資源大省，有11個(gè)資源型城市（九個(gè)地級(jí)市、兩個(gè)縣級(jí)市），按產(chǎn)業(yè)類型分主要有煤炭、石油、林業(yè)三類，與其對應(yīng)的主要城市有四個(gè)煤城（雞西、雙鴨山、七臺(tái)河、鶴崗）、一個(gè)油城（大慶）、兩個(gè)林城（伊春、大興安嶺）。黑龍江省資源型城市在東北地區(qū)具有典型性，為此，下文以黑龍江省為例，分析資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的主要問題。

當(dāng)前，這些資源型城市都面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。其中，困難最突出的是煤城，對黑龍江省經(jīng)濟(jì)增長影響最大的是油城，生態(tài)建設(shè)保護(hù)與開發(fā)壓力最大的是林城，形成這些困難和問題的原因，既有資源性、結(jié)構(gòu)性、體制性等客觀因素，也有市場化程度不高、思想觀念不解放、自身努力不夠、轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等主觀因素。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心問題在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、過分依賴資源、資源型產(chǎn)業(yè)比重過大、資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)等，亟需調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展體系。

1.煤城的主要問題是：一是煤炭資源瀕臨枯竭，且礦井老舊、開采難度大、成本較高。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，“一煤獨(dú)大”矛盾突出，黑龍江省四煤城煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)占GDP的25%左右，煤炭工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的70%以上，在當(dāng)前煤炭市場供大于求、量價(jià)齊跌的情況下，煤炭企業(yè)入不敷出、虧損嚴(yán)重。三是體制性障礙突出，由于當(dāng)年國家下放到黑龍江省的四個(gè)礦務(wù)局管理權(quán)沒能在體制機(jī)制上做根本性理順，只是簡單合并成立龍煤集團(tuán)，導(dǎo)致四煤城政府與當(dāng)?shù)氐凝埫杭瘓F(tuán)四個(gè)子公司之間的責(zé)權(quán)利不清晰、不理順問題較為突出，國有企業(yè)弊端盡顯無余。四是歷史欠賬和民生壓力較大，四煤城尚有需要改造的14萬戶采煤沉陷區(qū)棚戶區(qū)、29個(gè)獨(dú)立工礦區(qū)和4個(gè)老工業(yè)區(qū)，龍煤集團(tuán)閉礦停產(chǎn)了很多礦井，有4.5萬人需要分流安置，還存在欠發(fā)職工工資及各項(xiàng)費(fèi)用，家庭月收入人均不足500元的困難職工有八萬多人，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。

2.油城的主要問題是：大慶油田因資源儲(chǔ)備不足、開采成本過高等因素，進(jìn)入了計(jì)劃性減產(chǎn)的歷史拐點(diǎn)，從2015年開始每年調(diào)減原油產(chǎn)量150萬噸，到2020年減產(chǎn)至3200萬噸，加之受國家油價(jià)下降影響，將連續(xù)幾年影響黑龍江省工業(yè)增速和GDP增速。油價(jià)和減產(chǎn)因素疊加，導(dǎo)致2015年黑龍江省能源工業(yè)增加值負(fù)增長3.7%，直接拉低經(jīng)濟(jì)增速，使黑龍江省本級(jí)財(cái)政減收100億元、中央財(cái)政減收600億元。大慶原油只有40%留在黑龍江省內(nèi)煉化，俄油從大慶經(jīng)過沒有留給黑龍江省內(nèi)加工，石化產(chǎn)業(yè)沒有做大，沒有納入國家七大石化產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃。

3.林城的主要問題是：重點(diǎn)國有林區(qū)停伐后對林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響巨大，如何落實(shí)“林業(yè)經(jīng)濟(jì)林中發(fā)展、林區(qū)工業(yè)林外發(fā)展”的要求，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，確保林城深入實(shí)施“天保工程”、有效管護(hù)生態(tài)環(huán)境、解決人民溫飽問題的同時(shí)，能夠與黑龍江省同步全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前林城面臨的最突出、最緊迫的問題。

圖/新華社

“十三五”時(shí)期資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)“煤、油、林”等資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，既要在發(fā)揮現(xiàn)有資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展精深加工、延長產(chǎn)業(yè)鏈條，注重非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、積極爭取資源型城市享受更多的國家政策支持等共性問題上加大力度、多做工作，又要針對資源型城市的資源特點(diǎn)、主要矛盾等個(gè)性問題，分業(yè)施策、因地制宜、對癥下藥，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力，形成多點(diǎn)支撐、多元發(fā)展新格局，加快促進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.加快煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展思路。煤城必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的主線，進(jìn)一步明確“依托煤、延伸煤、不唯煤、超越煤”的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，全力實(shí)施煤與非煤的“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略。充分考慮煤城煤炭資源剩余可開采量，以及現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦不同的實(shí)際，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以煤為主向特色化、多元化發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進(jìn)煤城盡快走出困境。一是有序開發(fā)煤炭資源，加強(qiáng)煤炭資源勘查，推進(jìn)小煤礦改造、整合、重組，加快現(xiàn)代化高效礦井建設(shè)，穩(wěn)定煤炭生產(chǎn)能力。二是大力發(fā)展煤炭深加工接續(xù)產(chǎn)業(yè)，建立完善煤炭資源市場化配置機(jī)制，重點(diǎn)支持煤炭接續(xù)資源較多的內(nèi)蒙古東部和黑龍江省雙鴨山等城市，加快推進(jìn)以煤制烯烴、煤制芳烴、煤制油、煤制天然氣為代表的現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)大項(xiàng)目建設(shè)，建成全國重點(diǎn)現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)基地。對于煤炭剩余可采儲(chǔ)量還可以支撐煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市，可利用煤炭資源繼續(xù)引進(jìn)有實(shí)力的投資者建設(shè)煤化工產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。對于煤炭資源枯竭的城市，可利用現(xiàn)已形成的焦化等煤化工產(chǎn)業(yè)存量延伸產(chǎn)業(yè)鏈，向精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，構(gòu)建高附加值的多元煤化工產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)發(fā)展延伸焦油、煤氣、苯和焦炭等產(chǎn)業(yè)鏈條，打造煤化循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。積極推進(jìn)煤電轉(zhuǎn)化，高效利用洗矸、煤泥和中煤等低熱值煤資源建設(shè)發(fā)電項(xiàng)目，推進(jìn)向華北輸電的通道建設(shè)，提高東北地區(qū)電力外送能力。三是加快培育壯大多元化的優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)現(xiàn)有傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)步伐，加快發(fā)展綠色食品、石墨、鉬、鋼鐵、礦山機(jī)械、建材和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等非煤替代產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展高品質(zhì)的綠色食品產(chǎn)業(yè)，整合農(nóng)產(chǎn)品加工資源，重點(diǎn)培育和引進(jìn)品牌企業(yè)加快建設(shè)高附加值食品制造業(yè)項(xiàng)目，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。整合石墨資源，大力引進(jìn)國內(nèi)外知名大企業(yè)建設(shè)高端石墨精深加工新材料產(chǎn)業(yè)大項(xiàng)目，提高產(chǎn)品的科技含量和附加值，把東北地區(qū)建成我國重要的石墨新材料產(chǎn)業(yè)基地。以現(xiàn)有醫(yī)藥企業(yè)裂變升級(jí)做大存量和引進(jìn)同行業(yè)大企業(yè)為核心，加快打造北藥生產(chǎn)基地。適度發(fā)展具有一定科技含量的節(jié)能環(huán)保新型建材、裝備制造等轉(zhuǎn)型替代加工產(chǎn)業(yè)。加快淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)鋼鐵、建材等現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)步伐，提升產(chǎn)品檔次和質(zhì)量。依托豐富的旅游資源和沿海、沿邊及口岸優(yōu)勢，實(shí)施東三省旅游產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展休閑避暑游，紅色文化游，中俄、中朝、中韓跨境游，加強(qiáng)營銷和推廣，把旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展成新的支柱產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)，加快打造對俄、對韓、對朝合作商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)基地。

2.加快油城轉(zhuǎn)型發(fā)展思路。發(fā)揮區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、科技、人才、生態(tài)等優(yōu)勢，加快構(gòu)建支柱多元、支撐轉(zhuǎn)型的新產(chǎn)業(yè)體系。一是加快石化基地建設(shè)。推進(jìn)大慶等石化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，利用地方的土地、資本等優(yōu)勢和大慶等油田的原料、資源、技術(shù)等優(yōu)勢，推動(dòng)地方與中石油深化合作。利用大慶原油或俄油加快實(shí)施千萬噸級(jí)煉油、百萬噸級(jí)乙烯、丙稀等煉化一體化重大石化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，加快石化工業(yè)向精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)延伸，建成我國重要的石化產(chǎn)業(yè)基地。二是培育發(fā)展特色、優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)。發(fā)展壯大汽車、新材料、食品、裝備制造、生物醫(yī)藥、新能源等替代產(chǎn)業(yè)，匯聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新優(yōu)勢，大力發(fā)展文化旅游、健康養(yǎng)老、信息服務(wù)、金融、商貿(mào)物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

3.加快林城轉(zhuǎn)型發(fā)展思路。林城轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持全面實(shí)施《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》《長白山林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》和天保二期工程，以生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為核心，全面停止天然林商業(yè)采伐，堅(jiān)持“林下經(jīng)濟(jì)林中發(fā)展、林中工業(yè)林外發(fā)展”，加快推進(jìn)國有林區(qū)和國有林場改革，支持重點(diǎn)國有林區(qū)深山遠(yuǎn)林職工搬遷和林場調(diào)整，重點(diǎn)發(fā)展食用菌、山野菜、林果、北藥、野生動(dòng)物馴養(yǎng)加工、森林旅游、健康養(yǎng)老、林木加工（對俄林業(yè)合作）等替代接續(xù)產(chǎn)業(yè)。一是加快發(fā)展以山特產(chǎn)品為主的高端森林食品產(chǎn)業(yè)，依托大小興安嶺和長白山特有的藍(lán)莓、松子等林果和有機(jī)食用菌、山野菜等豐富的林下資源，引進(jìn)國內(nèi)外同行業(yè)知名食品企業(yè)，兼并整合現(xiàn)有森林食品生產(chǎn)企業(yè)和市場，新建一批高附加值的森林食品精深加工大項(xiàng)目，提高產(chǎn)業(yè)集中度和市場占有率，打造原生態(tài)的綠色有機(jī)保健食品產(chǎn)業(yè)基地，實(shí)現(xiàn)從種植、加工、營銷全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力。二是以市場和資本為紐帶，提高中藥材種植基地規(guī)模化、規(guī)范化水平，引進(jìn)醫(yī)藥龍頭大企業(yè)，打造中藥飲片和保健品等北藥、蒙藥新興產(chǎn)業(yè)基地，提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力。三是依托大興安嶺和黑龍江伊春及吉林省豐富的鉬礦等礦產(chǎn)資源加快開發(fā)有市場需求的鉬、銅等下游深加工產(chǎn)業(yè)鏈條，加快發(fā)展有色金屬、鋼鐵等礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)深加工產(chǎn)業(yè)。四是引進(jìn)有自主品牌和市場營銷能力的高科技型木材加工企業(yè)，整合現(xiàn)有木材加工企業(yè)，或新建一批高科技含量的家具、木制工藝品等項(xiàng)目，促進(jìn)木材加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。引進(jìn)有投資實(shí)力企業(yè)開展對俄林業(yè)合作，在俄羅斯建設(shè)境外原料基地和境外加工園區(qū)。五是整合資源，大力發(fā)展生態(tài)休閑旅游、健康養(yǎng)老等第三產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)圍繞觀光游、生態(tài)游、避暑游、養(yǎng)生游、休閑游、冰雪游、文化游、民俗風(fēng)情游，深度開發(fā)林區(qū)生態(tài)旅游資源，打造精品旅游景區(qū)和路線，形成生態(tài)旅游全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新格局，打造最具北國特色風(fēng)光的森林生態(tài)旅游勝地。

政策建議

（一）建議國家給予支持的政策措施

1.加大國家財(cái)稅支持力度。繼續(xù)加大完善對東北地區(qū)資源枯竭型城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。延長國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策執(zhí)行年限，并逐步提高支付標(biāo)準(zhǔn)，加快解決社會(huì)民生和生態(tài)環(huán)境方面的歷史遺留問題，同時(shí)將黑龍江省大慶和雞西等市列為資源枯竭型城市。支持東北地區(qū)資源枯竭型城市享受西部大開發(fā)稅收政策。對國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，吸引產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。資源稅分配向資源產(chǎn)地傾斜。

2.加大國家投資支持力度。加大東北地區(qū)資源型城市獨(dú)立工礦區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)和采煤沉陷區(qū)以及深山遠(yuǎn)山林場、林業(yè)棚戶區(qū)改造搬遷的國家資金支持比例；國家應(yīng)設(shè)立東北資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)投資基金，支持東北地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，選擇資源富集地區(qū)創(chuàng)建轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)力布局加大向東北地區(qū)傾斜。對京津冀等地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，國家要從政策上引導(dǎo)到東北地區(qū)的資源型城市建設(shè)，形成投資的洼地效應(yīng)。像當(dāng)年蘇聯(lián)援建我國156項(xiàng)重點(diǎn)工程中有57項(xiàng)布局在東北三省一樣，國家可以考慮東北資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等狀況，加快推動(dòng)央企與地方共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將中央企業(yè)建設(shè)的一些國家重大生產(chǎn)力布局項(xiàng)目優(yōu)先安排在東北。

如將大型玉米燃料乙醇生產(chǎn)基地安排在黑龍江省和吉林省，現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目安排在內(nèi)蒙古和黑龍江省、燃?xì)廨啓C(jī)和重型直升機(jī)等高端裝備制造項(xiàng)目安排在黑龍江省、大型船舶和海洋工程裝備安排在遼寧省，等等，同時(shí)將一些國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局重點(diǎn)向東北地區(qū)傾斜。

4.解決國企歷史遺留問題。研究建立資源枯竭礦井退出補(bǔ)償機(jī)制，建立中央下放地方的國有礦退出機(jī)制、解決國有困難企業(yè)職工提前退休和安置問題，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。多渠道籌措資金解決以龍煤集團(tuán)為代表的礦企多年來拖欠職工工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金以及其他費(fèi)用問題，確保資源型城市國有企業(yè)剝離辦社會(huì)職能移交工作得以實(shí)施，減輕地方壓力和企業(yè)負(fù)擔(dān)，并對其原政策性破產(chǎn)礦井資金缺口給予一定補(bǔ)助。

（二）建議地方政府出臺(tái)的政策措施

1.東北設(shè)立各省產(chǎn)業(yè)投資基金或資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，專項(xiàng)用于支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及企業(yè)兼并重組、品牌建設(shè)、上市、股權(quán)投資等獎(jiǎng)勵(lì)資金。

2.在資源型城市設(shè)立省級(jí)轉(zhuǎn)型發(fā)展示范產(chǎn)業(yè)園區(qū)或新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展示范園區(qū)，加大新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)力度，實(shí)行“飛地經(jīng)濟(jì)”政策。在資源有保障的條件下，優(yōu)先將本省的資源精深加工重大生產(chǎn)力布局項(xiàng)目安排在該園區(qū)內(nèi)建設(shè)，該園區(qū)內(nèi)建設(shè)的大項(xiàng)目全部享受直供電優(yōu)惠政策。

3.強(qiáng)化項(xiàng)目謀劃和招商引資工作，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目審核、土地利用、貸款融資、科技成果轉(zhuǎn)化、市場準(zhǔn)入、人才引進(jìn)等方面給予傾斜支持，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類生產(chǎn)要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)資源型城市加快轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

4.借助“一帶一路”政策，加強(qiáng)與周邊國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，充分利用“兩個(gè)資源、兩個(gè)市場”有利條件，提高東北地區(qū)的資源保障能力，加快打造跨境產(chǎn)業(yè)園區(qū)和跨境產(chǎn)業(yè)鏈，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，建成多元化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。

作者單位：中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院