山西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院　黃賢環(huán)　沈陽(yáng)大學(xué)工商管理學(xué)院　倪筱楠

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法系、國(guó)家審計(jì)體制與國(guó)家審計(jì)治理能力*

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院黃賢環(huán)沈陽(yáng)大學(xué)工商管理學(xué)院倪筱楠

摘要：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理監(jiān)督系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)治理能力的發(fā)揮需要在法律環(huán)境和國(guó)家審計(jì)體制下進(jìn)行。建立法系、國(guó)家審計(jì)體制與國(guó)家審計(jì)治理能力的一般理論架構(gòu)，探討三者相互作用的機(jī)理，對(duì)如何提升國(guó)家審計(jì)治理能力具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文研究發(fā)現(xiàn)，在不同法系和國(guó)家審計(jì)體制背景下，國(guó)家審計(jì)治理能力各不相同。中華法系與大陸法系下我國(guó)行政型審計(jì)體制是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的，但也存在不適應(yīng)我國(guó)國(guó)家審計(jì)治理能力發(fā)揮的地方。

關(guān)鍵詞：法系國(guó)家審計(jì)體制國(guó)家審計(jì)治理能力

一、文獻(xiàn)回顧

（一）國(guó)家審計(jì)本質(zhì)與內(nèi)涵審計(jì)本質(zhì)是審計(jì)職能發(fā)揮的依據(jù)，是國(guó)家審計(jì)發(fā)展的規(guī)定性。眾多學(xué)者對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的界定及其發(fā)展進(jìn)行了一定的探討。閻金鍔（1995）提出的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”，將審計(jì)界定為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。而楊時(shí)展（1997）則指出國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)在于監(jiān)督公共權(quán)力部門(mén)的公共受托責(zé)任履行情況。審計(jì)因受托責(zé)任而產(chǎn)生，是一種確保受托責(zé)任履行的社會(huì)控制機(jī)制（David，2008）。國(guó)家審計(jì)的控制效果尤其包含對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制，其主要目的就在于確保和推進(jìn)公共受托責(zé)任的全面而有效履行（蔡春，2013），實(shí)質(zhì)上是國(guó)家立法與行政權(quán)力的監(jiān)督與制約工具（石愛(ài)中，2003）和維護(hù)社會(huì)公眾利益的政治工具，是以政治立場(chǎng)與視角監(jiān)督政府的財(cái)政行為（馮均科，2005）。同時(shí)，它是從監(jiān)督控制角度對(duì)政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督制衡，是重要國(guó)家機(jī)器（王素梅等，2014）。自從劉家義（2011）提出“免疫系統(tǒng)論”闡述了國(guó)家審計(jì)權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的內(nèi)生預(yù)防、揭示和抵御功能本質(zhì)后，學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)有了全新的認(rèn)識(shí)。而田利軍（2010）則將“審計(jì)治理”視為一種審計(jì)治理結(jié)構(gòu)、審計(jì)制度安排的管理方式和審計(jì)治理行為。

（二）國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理機(jī)理和職能定位陳英姿（2012）從國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的公共權(quán)力交叉點(diǎn)，從政治學(xué)和公共權(quán)力視角分析國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的機(jī)理。國(guó)家審計(jì)治理理論是對(duì)“審計(jì)監(jiān)督論”、“免疫系統(tǒng)論”的進(jìn)一步發(fā)展和完善，是時(shí)代發(fā)展的必然（譚勁松等，2012）。公共受托責(zé)任是國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理產(chǎn)生的源泉，國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的方式方法隨著受托責(zé)任的發(fā)展也應(yīng)不斷延伸和拓展（張軍，2012）。與前人不同，王素梅（2013）以公共受托責(zé)任理論、尋租理論與審計(jì)免疫系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)闡明國(guó)家審計(jì)監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的現(xiàn)實(shí)需求。李齊輝（2013）從制度的角度，深入闡述了審計(jì)在國(guó)家治理中的作用機(jī)理。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的一項(xiàng)制度安排，能夠有效地彌補(bǔ)“政府失靈”現(xiàn)象帶來(lái)的問(wèn)題（馮均科，2003）。隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型，國(guó)家審計(jì)的功能也應(yīng)該重新定位和適當(dāng)擴(kuò)展（吳青川，2009）。在“免疫系統(tǒng)”論新視野下，需要有效地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)防御、自穩(wěn)、監(jiān)督、防護(hù)、建設(shè)、調(diào)控等職能（宋常，2009），發(fā)揮其在公共治理構(gòu)造中應(yīng)有的批判和建設(shè)作用（鄭石橋，2013）。

（三）國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理路徑的選擇蔡春等（2012）從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告體系和審計(jì)的對(duì)象載體；完善績(jī)效管理體制和強(qiáng)化政府績(jī)效審計(jì)；責(zé)任政府建設(shè)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；構(gòu)建治理和權(quán)力導(dǎo)向的審計(jì)模式等，探討了國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理的路徑。譚勁松（2012）則認(rèn)為國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理應(yīng)圍繞建立善治政府目標(biāo)，充分發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證職能。彭華彰等（2013）從當(dāng)前腐敗治理和國(guó)家審計(jì)職能出發(fā)，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的路徑。張立民等（2014）從審計(jì)結(jié)果公告制度、公眾參與制度以及審計(jì)自身建設(shè)構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理的路徑。此外，國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理還應(yīng)該通過(guò)監(jiān)督、前瞻和評(píng)價(jià)職能三路徑發(fā)揮其作用（秦貞婷，2013）。

（四）國(guó)家審計(jì)體制研究當(dāng)前，國(guó)際上的國(guó)家審計(jì)體制主要有立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型等類型，各有優(yōu)缺點(diǎn)且并無(wú)好壞之分。我國(guó)國(guó)家審計(jì)采用的是行政型審計(jì)模式，它是歷史的、現(xiàn)實(shí)的選擇，但其審計(jì)獨(dú)立性也受到較多的質(zhì)疑，具有較強(qiáng)的內(nèi)部監(jiān)督特色（李金華，2001），因此，胡笳（2002）針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)模式的缺陷，提出應(yīng)該逐步建立立法型審計(jì)模式。許莉，鄭石橋（2012）則不認(rèn)為審計(jì)組織制度、審計(jì)體制存在絕對(duì)的優(yōu)劣問(wèn)題，只要符合一國(guó)的國(guó)情，能真正發(fā)揮預(yù)期效用，才是合理有效的。國(guó)家審計(jì)體制應(yīng)是適應(yīng)環(huán)境變遷的理性建構(gòu)及多樣化制度模式的選擇（魏威，2014）。我國(guó)應(yīng)當(dāng)努力避免行政型審計(jì)體制下存在的不合理內(nèi)部監(jiān)管現(xiàn)象，積極有效的構(gòu)建具有中國(guó)特色的立法型審計(jì)模式（項(xiàng)賢國(guó)，2013）。

當(dāng)然，也有從文化角度研究國(guó)家審計(jì)治理能力，國(guó)家審計(jì)與文化發(fā)展存在互動(dòng)關(guān)系，國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)社會(huì)文化的批判和重構(gòu)文化結(jié)構(gòu)來(lái)推動(dòng)公民對(duì)國(guó)家政治與文化的認(rèn)同，從而維護(hù)全體成員共同利益（楚永生等，2014）。此外，鄭石橋等（2014）從“免疫系統(tǒng)”論的觀點(diǎn)，構(gòu)建了國(guó)家審計(jì)治理指數(shù)，從定量的角度量化了國(guó)家審計(jì)治理功能。馬東山（2014）則采用實(shí)證檢驗(yàn)的方法研究國(guó)家審計(jì)治理水平。李季澤（2002）從法與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系研究了國(guó)家審計(jì)的法理，并探討了國(guó)家審計(jì)體制和我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的法律環(huán)境。

二、法系、國(guó)家審計(jì)體制與國(guó)家審計(jì)治理能力作用機(jī)理

（一）世界法系淵源在法的實(shí)踐過(guò)程中，不同國(guó)家、民族，法律理念、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、制度的差異，反映不同國(guó)家、民族、地域以及歷史傳統(tǒng)的，形成的法律集合體，即法系。法系是法律分類時(shí)所使用的術(shù)語(yǔ)，依據(jù)的是各類型法律的特點(diǎn)與歷史發(fā)展?fàn)顩r，它是由具有不同的親緣關(guān)系的法律組成的集合體。近代世界國(guó)家法系主要?jiǎng)澐譃橹腥A法系、大陸法系與英美法系。雖然，李步云以法律形式作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)際法律劃分成大陸法系和英美法系兩大類。但是，筆者認(rèn)為，中華法系在歷史上也扮演著重要的角色，是我國(guó)當(dāng)前國(guó)家審計(jì)體制、國(guó)家審計(jì)制度和行為活動(dòng)的重要法律支撐，需要將中華法系和英美法系、大陸法系做相關(guān)闡述。英美法系源于11世紀(jì)以判例形式的普通法。雖然英國(guó)法系和美國(guó)法系都源于判例法，法院都具有較好的“司法審查權(quán)”，但是二者還是存在一定的差異，前者主要采取不成文憲法制和單一制，而后者則采用成文憲法制和聯(lián)邦制，法院的權(quán)利較充分，并主要由憲法規(guī)定。英美法系的特點(diǎn)在于：圍繞英國(guó)這一中心，以英國(guó)的普通法作為基礎(chǔ)；采用判例法作為最主要的表現(xiàn)形式，將先例作為重要的依據(jù)；該種法系在變革方面相對(duì)較緩慢，并且具有保守性；充分強(qiáng)調(diào)法官在法律中的突出作用。與英美法系不同，大陸法系則是與英美法系相并列的另一大法系，又稱歐陸法系。大陸法系明確區(qū)分立法與司法各自的職能，以成文法典為中心，賦予議會(huì)足夠的立法權(quán)力，并且法官只能依據(jù)法律規(guī)定加以研判，而不能根據(jù)判例做出判斷。而我國(guó)當(dāng)前的法系的形成是基于大陸法系和中華法系的共同影響下而形成的。我國(guó)古代夏朝的法律稱為‘刑'，是以習(xí)慣為主線的，歷經(jīng)奴隸社會(huì)的商、周、春秋戰(zhàn)國(guó)以及秦漢、隋唐、宋等封建王朝的發(fā)展，形成具有中華特色的中華法系，并由此越來(lái)越成熟和具有特色。一國(guó)審計(jì)制度的建立和發(fā)展需要建立在一定的法律環(huán)境下，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)從國(guó)家的出現(xiàn)就受到來(lái)自國(guó)家法律環(huán)境的影響，中華法系為國(guó)家審計(jì)構(gòu)建了一個(gè)良好的法律體系，同時(shí)支撐著我國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展和變化。大陸法系和英美法系是并列存在的世界兩大法系，但彼此還是存在一定的差別，大陸法系主要表現(xiàn)為成文的法典，而英美法系則主要表現(xiàn)為法官的判例。法系所營(yíng)造的法律環(huán)境直接會(huì)影響到國(guó)家審計(jì)體制、國(guó)家審計(jì)制度以及國(guó)家審計(jì)組織架構(gòu)等，進(jìn)而影響到國(guó)家審計(jì)的治理能力。

（二）國(guó)家審計(jì)體制的國(guó)際差異當(dāng)前，建立不用的國(guó)家審計(jì)體制對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的獨(dú)立性會(huì)產(chǎn)生一定的影響，并直接影響著國(guó)家審計(jì)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理職能的發(fā)揮?？v覽世界各國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，各自的名稱也不盡相同、叫法不一，主要有：審計(jì)院或?qū)徲?jì)法院、審計(jì)長(zhǎng)公署、審計(jì)委員會(huì)和審計(jì)局等，如表1所示，。雖然各自最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)名稱不同，但是最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職能都較類似，都參與著國(guó)家治理。目前，世界各國(guó)采用的比較廣泛的國(guó)家審計(jì)體制主要有立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型審計(jì)體制，如表2所示。立法型審計(jì)體制是獨(dú)立于政府部門(mén)，隸屬于立法部門(mén)下，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)體制，此種審計(jì)體制下審計(jì)機(jī)關(guān)具有很高的地位，并且獨(dú)立性高，不受政府部門(mén)的干涉。該種類型的國(guó)家審計(jì)體制適應(yīng)國(guó)家主要有美國(guó)、加拿大和英國(guó)等。司法型審計(jì)體制與立法型不同，此種類型的國(guó)家審計(jì)體制強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)具有充分的司法權(quán)，并且審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中享有一定的司法地位。審計(jì)部門(mén)既需要對(duì)被審單位進(jìn)行監(jiān)督，又需要在必要的時(shí)候采取相關(guān)司法程序，處理違法違規(guī)行為。這中國(guó)家審計(jì)體制賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員更高的獨(dú)立性，能夠充分保障國(guó)家審計(jì)人員的獨(dú)立性，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的職能，但在該審計(jì)體制下也比較容易忽視了對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員的監(jiān)督。在世界范圍內(nèi)法國(guó)、西班牙等國(guó)適用于這種審計(jì)體制。獨(dú)立性是審計(jì)的本質(zhì)，也是審計(jì)的靈魂所在，只有確保國(guó)家審計(jì)和國(guó)家審計(jì)人員在形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，從組織、預(yù)算和人員任免等方面正在擁有獨(dú)立，才能更好的發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的職能。為此，在國(guó)際上出現(xiàn)了獨(dú)立性審計(jì)體制，在這種審計(jì)體制下，審計(jì)部門(mén)是完全獨(dú)立于立法、司法和行政部門(mén)，只需要依法辦事，對(duì)法律負(fù)責(zé)，并且審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)時(shí)間、范圍和方式等方面擁有充分的自主決定權(quán)。當(dāng)前，主要是德國(guó)和日本采用該種類型的審計(jì)體制。獨(dú)立型的審計(jì)體制是建立在審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的超然獨(dú)立之上的，這種審計(jì)體制對(duì)國(guó)家法律的完善程度提出了較高的要求。只有當(dāng)國(guó)家法律和法規(guī)比較完善，能夠較好的保障國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性時(shí)才能很好的發(fā)揮國(guó)家審計(jì)治理能力，而行政型審計(jì)體制下國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政序列中的一員，從屬于各級(jí)行政部門(mén)，需要接受各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，但是卻對(duì)對(duì)政府及其所屬部門(mén)進(jìn)行審計(jì)，而且審計(jì)經(jīng)費(fèi)也來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算，這就使得此種審計(jì)體制難以擺脫被領(lǐng)導(dǎo)者審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)者的尷尬境地，很大程度上導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性受到嚴(yán)重的損害。采用這種審計(jì)體制的國(guó)家主要是韓國(guó)和中國(guó)等國(guó)家。

表1　國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)名稱及對(duì)應(yīng)國(guó)家

表2　各審計(jì)體制對(duì)比分析表

（三）法系與國(guó)家審計(jì)體制歸屬于不同的法系，國(guó)家審計(jì)體制建立和發(fā)展的法律環(huán)境也不同，法系為國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮起著支撐作用。不同的法系環(huán)境塑造了各不相同的國(guó)家審計(jì)體制，在不同的法系環(huán)境下具有不同的特點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，在英美法系環(huán)境下的國(guó)家審計(jì)體制大都采用立法型，隸屬于國(guó)會(huì)，如表3所示。國(guó)家審計(jì)體制是以判例作為依據(jù)的。這一類型的審計(jì)體制在英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)得到了較好的執(zhí)行，提高了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的監(jiān)督和制約能力。此外，筆者認(rèn)為英美法系下的國(guó)家大部分采用立法型審計(jì)體制，還與國(guó)家是否是英國(guó)的殖民地存在一定的關(guān)聯(lián)。宗主國(guó)的國(guó)家審計(jì)體制對(duì)于被殖民地國(guó)家存在一定的影響，但不是絕對(duì)的。如作為宗主國(guó)英國(guó)采用的是立法型國(guó)家審計(jì)體制，澳大利亞、加拿大和美國(guó)等其殖民國(guó)家也都采用立法型審計(jì)體制。而法國(guó)采用的是司法型國(guó)家審計(jì)體制，雖然在它絕大部分的殖民國(guó)家中也采用司法型審計(jì)體制，但是也存在許多采用立法型國(guó)家審計(jì)體制。然而，作為大陸法系影響下的國(guó)家，因國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于司法機(jī)關(guān)序列，是獨(dú)立于政府和議會(huì)以外的國(guó)家機(jī)構(gòu)，不受政府和議會(huì)的干涉，獨(dú)立行使國(guó)家審計(jì)權(quán)。在大陸法系影響下的國(guó)家，大多采用司法型國(guó)家審計(jì)體制。形成這一特色是因?yàn)榇箨懛ㄏ迪乱髮⒘⒎ê退痉ǚ珠_(kāi)，體現(xiàn)成文法典在國(guó)家公共實(shí)務(wù)中的權(quán)威性。而司法型審計(jì)體制則強(qiáng)調(diào)議會(huì)的絕對(duì)立法權(quán)，法官只能援引和適用法律，而不可以判例作為唯一的依據(jù)。為此，大陸法系下的國(guó)家，憲法等成文法對(duì)國(guó)家審計(jì)體制做了規(guī)定。法國(guó)作為典型的大陸法系國(guó)家，其采用司法型國(guó)家審計(jì)體制是與所處的大陸法系環(huán)境所緊密相關(guān)的，并且法國(guó)的絕大部分殖民國(guó)家也采用了與其相類似的司法型國(guó)家審計(jì)體制。

（四）法系和國(guó)家審計(jì)體制差異下的國(guó)家審計(jì)治理能力國(guó)家審計(jì)治理能力是指國(guó)家審計(jì)部門(mén)在依據(jù)國(guó)家《審計(jì)法》和《憲法》等法律法規(guī)的規(guī)定下，對(duì)國(guó)家政府部門(mén)及其所屬單位獨(dú)立地開(kāi)展鑒證業(yè)務(wù)，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，達(dá)到批判性和建設(shè)性效果的能力（倪筱楠、黃賢環(huán)，2015）。在國(guó)家治理中，法系在一定程度上支撐著國(guó)家審計(jì)體制的建立和發(fā)展，為國(guó)家審計(jì)活動(dòng)構(gòu)建一定的法律環(huán)境，而不同國(guó)家審計(jì)體制下國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的獨(dú)立性又很大程度上影響國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中職能的發(fā)揮。國(guó)家審計(jì)治理能力的發(fā)揮受到來(lái)自法系和國(guó)家審計(jì)體制的大環(huán)境影響。在不同的法系環(huán)境和國(guó)家審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的能力有所差異。

（1）大陸法系下的國(guó)家審計(jì)治理能力。在大陸法系下，國(guó)家強(qiáng)調(diào)必須明確區(qū)分立法與司法職能、強(qiáng)化成文法典的權(quán)威性和議會(huì)的立法權(quán)限，法官只能適用和援引法律，不可以判例作為審判的依據(jù)。大陸法系影響下的國(guó)家大多采用司法型國(guó)家審計(jì)體制。法國(guó)、意大利、西班牙和葡萄牙等是典型的司法型審計(jì)體制國(guó)家。司法型審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)享有獨(dú)立的司法權(quán)，在國(guó)家部門(mén)序列中地位僅次于最高法院，審計(jì)法院具有終審判決權(quán)；財(cái)政部長(zhǎng)也必須執(zhí)行該最終判決；審計(jì)法院院長(zhǎng)的享有終身任命。司法型審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政府部門(mén)及其所屬部門(mén)進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，并有權(quán)對(duì)相關(guān)部門(mén)和時(shí)間進(jìn)行處理，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)會(huì)獨(dú)立預(yù)算。在這種情形下，司法型審計(jì)體制下的國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性得到很好的保障，國(guó)家審計(jì)治理能力較高。因此，大陸法系下的司法型審計(jì)體制由于其較高的獨(dú)立性，能夠較好的實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家治理中的重要作用。國(guó)家審計(jì)基于國(guó)家成文法，依法對(duì)政府部門(mén)及其所屬單位進(jìn)行財(cái)政收支審計(jì)，奠定了國(guó)家審計(jì)治理的法理依據(jù)。當(dāng)然，在大陸法系環(huán)境下，也不乏有許多國(guó)家采用的是立法型審計(jì)體制，在該類型審計(jì)體制下的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，也具有較高的獨(dú)立性，能夠較好的發(fā)揮國(guó)家審計(jì)治理能力。

表3　法系與審計(jì)體制

（2）英美法系下的國(guó)家審計(jì)治理能力。與大陸法系環(huán)境下依賴成文法典不同，英美法系環(huán)境下更多的是依靠法官的判例，強(qiáng)調(diào)法官在國(guó)家審計(jì)活動(dòng)中國(guó)的作用。在大陸法系下，國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)和重視成文法在國(guó)家事務(wù)中的權(quán)威和地位，明確將立法和司法權(quán)進(jìn)行分離，樹(shù)立和維護(hù)法律的權(quán)威性；而英美法系下，雖然也有自身的成文法典，但是更多的是遵循先例，以判例作為依據(jù)，法官的自主權(quán)較大。絕大部分英美法系影響下的國(guó)家采用的是立法型國(guó)家審計(jì)體制。與其他審計(jì)體制不同，立法型國(guó)家審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)部門(mén)是作為獨(dú)立于國(guó)家行政部門(mén)之外的國(guó)家立法部門(mén)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)由國(guó)會(huì)預(yù)算加以保障。此外，在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、同級(jí)政府機(jī)關(guān)以及上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，提高了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和人員的獨(dú)立性，在一定程度上提升了國(guó)家審計(jì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理中作用的發(fā)揮，進(jìn)一步提高了國(guó)家審計(jì)治理能力。英美法系下的國(guó)家大部分是英國(guó)原來(lái)的殖民地國(guó)家，在國(guó)家法律的創(chuàng)立和設(shè)計(jì)上都會(huì)受到來(lái)自宗主國(guó)的影響。相對(duì)于其他法系下的國(guó)家審計(jì)體制來(lái)說(shuō)，立法型審計(jì)體制下的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)奶幜P權(quán)，能夠更好的發(fā)揮審計(jì)的治理能力。

（3）我國(guó)中華法系和大陸法系下的國(guó)家審計(jì)治理能力。我國(guó)具有5000多年的歷史文明，中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在中華文明的形成和發(fā)展中，國(guó)家治理機(jī)構(gòu)國(guó)家審計(jì)部門(mén)在中華法系下進(jìn)行國(guó)家監(jiān)督和治理。當(dāng)前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可，我國(guó)國(guó)家審計(jì)最早應(yīng)該是在西周出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)中國(guó)出現(xiàn)的“宰夫”是國(guó)家審計(jì)的萌芽，對(duì)文武百官進(jìn)行監(jiān)督審查。秦漢實(shí)行“上計(jì)”制度；到隋唐時(shí)期，在刑部之下設(shè)立了獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)“比部”；而我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)的定名則是開(kāi)始于宋代的審計(jì)院；雖然，元、明、清均未設(shè)立專門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，但御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使了大部分審計(jì)職能；1911年辛亥革命以后，當(dāng)時(shí)政府設(shè)立了審計(jì)院，頒布了《審計(jì)法》，使我國(guó)國(guó)家審計(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展。而現(xiàn)代我國(guó)審計(jì)的發(fā)展，應(yīng)該是始于1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》，在該法律中明確規(guī)定在我國(guó)實(shí)施獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度。1983年我國(guó)成立國(guó)家審計(jì)署，隸屬于國(guó)務(wù)院，作為國(guó)家行政序列的一員，參與國(guó)家治理，開(kāi)展全國(guó)審計(jì)工作。1994年頒布《審計(jì)法》奠定了國(guó)家審計(jì)的法律基礎(chǔ)，隨后頒布的《審計(jì)法實(shí)施條例》則對(duì)國(guó)家審計(jì)的實(shí)施提出了具體的操作方式和方法，并對(duì)《審計(jì)法》做了一定修訂和完善。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制和國(guó)家審計(jì)制度是建立在中華法系和大陸法系環(huán)境下形成的。我國(guó)國(guó)家審計(jì)采用行政型國(guó)家審計(jì)體制，國(guó)家審計(jì)部門(mén)隸屬于政府部門(mén)，接受政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，并且在業(yè)務(wù)上還需接受上級(jí)審計(jì)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，即“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。當(dāng)前，我國(guó)采用行政型國(guó)家審計(jì)體制是歷史和現(xiàn)實(shí)的選擇，是符合我國(guó)國(guó)情需要。我國(guó)建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家審計(jì)的相關(guān)法規(guī)不完善，國(guó)家審計(jì)采用行政型審計(jì)體制是順應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家治理的需要。然而，隨著我國(guó)國(guó)家審計(jì)法規(guī)的不斷完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國(guó)家審計(jì)體制需要順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展和法律環(huán)境的變化，不斷完善行政型審計(jì)體制，逐步向立法型審計(jì)體制轉(zhuǎn)變，提升我國(guó)國(guó)家審計(jì)治理能力。當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)行政型體制審計(jì)獨(dú)立性不夠，一定程度上制約了我國(guó)國(guó)家審計(jì)治理功能的正常發(fā)揮。

三、結(jié)論

通過(guò)對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)和內(nèi)涵，國(guó)家審計(jì)職能，國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑選擇和機(jī)理等研究回顧，提出研究法系、國(guó)家審計(jì)體制與國(guó)家審計(jì)治理能力的必要性，并闡述了大陸法系、英美法系和中華法系下國(guó)家審計(jì)治理能力。研究發(fā)現(xiàn)，法系對(duì)于一個(gè)國(guó)家審計(jì)體制起著支撐作用，法系和國(guó)家審計(jì)體制為國(guó)家審計(jì)治理奠定了法律基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。法系環(huán)境下的國(guó)家審計(jì)體制并沒(méi)有好壞之分，只要符合國(guó)家審計(jì)發(fā)展規(guī)律和國(guó)家治理需要的國(guó)家審計(jì)體制都是合理的。法系、國(guó)家審計(jì)體制與國(guó)家治理能力存在密切的關(guān)系，國(guó)家審計(jì)治理能力的提升需要選擇合適的國(guó)家審計(jì)體制，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化需要改革現(xiàn)行法律環(huán)境下的國(guó)家審計(jì)體制，提升國(guó)家審計(jì)治理能力，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，推進(jìn)民主法治。

參考文獻(xiàn)：

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（編輯梁恒）

*本文系2015年度遼寧省社科聯(lián)重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015lslktzdian-19）；2014年度遼寧省教育科學(xué)十二五規(guī)劃課題“基于創(chuàng)新性國(guó)家建設(shè)的高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)研究”；2015年度沈陽(yáng)市國(guó)家科技思想庫(kù)決策咨詢重點(diǎn)課題（項(xiàng)目編號(hào)：SKX_201514B）、2015年度沈陽(yáng)市科技局項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：21505210799）的階段性研究成果。