文/丁韶彬

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美國對外援助中的人權(quán)因素：法律基礎(chǔ)與政策實(shí)踐

文/丁韶彬

內(nèi)容摘要

關(guān)鍵詞 人權(quán) 人權(quán)外交 對外援助 “堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”

一方面，人權(quán)是美國根深蒂固的基本價(jià)值觀，人權(quán)外交是美國外交中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在非西方國家推進(jìn)人權(quán)發(fā)展是美國對外政策的一個(gè)基本目標(biāo)；另一方面，美國是世界上最大的對外援助國，利用對外援助實(shí)現(xiàn)其對外政策目標(biāo)是連美國政府也不諱言的不爭事實(shí)。因此，在對外援助與人權(quán)外交之間建立某種關(guān)聯(lián)，準(zhǔn)確地說，以對外援助推進(jìn)人權(quán)外交，賦予對外援助以人權(quán)外交的新功能，并在其后的援助中維持和鞏固這一功能，是美國政府的合乎邏輯的選擇。那么，美國的對外援助和人權(quán)外交在彼此的實(shí)踐中究竟扮演怎樣的角色？兩者之間的聯(lián)系是如何在美國外交實(shí)踐中確立和發(fā)展起來的？以援助推進(jìn)人權(quán)外交的政策效果如何？本文擬對上述問題進(jìn)行具體考察。

一、美國人權(quán)外交與對外援助之關(guān)聯(lián)

20世紀(jì)70年代，美國卡特政府出于現(xiàn)實(shí)政治的需要，提出了人權(quán)外交理念，并付諸對外政策實(shí)踐，成為此后歷屆美國政府為對外政策合法性進(jìn)行辯護(hù)的便宜托辭。近年來，人權(quán)外交也成為英、法、德和日本等西方國家價(jià)值觀外交的一個(gè)重要組成部分。

人權(quán)外交的濫觴可以追溯到近代思想家的天賦人權(quán)思想，追溯到《獨(dú)立宣言》中確立的成為美國基本價(jià)值觀的所謂天賦權(quán)利：生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利，以及美國例外論、使命意識和美國外交中的理想主義傳統(tǒng)，經(jīng)卡特政府作為對外政策目標(biāo)，逐漸成為此后美國政府對外政策的基石。人權(quán)外交在美國的興起有其國內(nèi)政治背景。20世紀(jì)60年代美國民權(quán)運(yùn)動的勃興、越南戰(zhàn)爭的挫敗和公眾對尼克松政府現(xiàn)實(shí)主義外交政策的不滿，激發(fā)了卡特政府和國會對人權(quán)的興趣，國會和公眾都認(rèn)為美國外交政策應(yīng)當(dāng)反映美利堅(jiān)民族的道德原則。于是，在美國形成了一個(gè)促進(jìn)人權(quán)外交的政治聯(lián)盟，主要包括為削減援助預(yù)算和對外承諾尋找理由的人士，以及攻擊共和黨政府對外政策的力量。

人權(quán)外交的本質(zhì)是以維護(hù)和促進(jìn)人權(quán)為借口，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等手段，實(shí)現(xiàn)包括人權(quán)發(fā)展在內(nèi)的各種政策目標(biāo)。因此，在美國對外政策中，人權(quán)既是目的，也是手段。

人權(quán)外交包含兩方面含義：一是以促進(jìn)人權(quán)為目的，即為促進(jìn)人權(quán)發(fā)展而運(yùn)用各種外交政策工具；二是以人權(quán)問題為工具，實(shí)現(xiàn)其他對外政策目標(biāo)。人權(quán)外交的本質(zhì)是以維護(hù)和促進(jìn)人權(quán)為借口，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等手段，實(shí)現(xiàn)包括人權(quán)發(fā)展在內(nèi)的各種政策目標(biāo)。因此，在美國對外政策中，人權(quán)既是目的，也是手段。美國首先以國內(nèi)立法的形式，為通過各種途徑進(jìn)行人權(quán)外交提供法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，美國人權(quán)外交采取政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等多種手段。一是政治和外交手段：單邊地發(fā)表所謂年度“國別人權(quán)報(bào)告”（始于1977年），或國會或行政部門通過決議、聲明、聽證會、接見和支持異見人士等形式，公開批評指責(zé)有關(guān)國家（主要是發(fā)展中國家）人權(quán)問題；雙邊人權(quán)對話，公共外交；在聯(lián)合國人權(quán)理事會（2006年取代聯(lián)合國人權(quán)委員會）等多邊場合，搞針對別國的人權(quán)提案，鼓動國際社會對這些國家采取行動。二是經(jīng)濟(jì)手段：把經(jīng)濟(jì)和軍事援助與對象國人權(quán)狀況掛鉤，即以尊重人權(quán)為提供援助的條件，或者通過國務(wù)院下屬的民主、人權(quán)和勞工局（ the Bureau of Democracy， Human Rights and Labor）管理的有關(guān)對外援助項(xiàng)目——如人權(quán)與民主基金（the Human Rights & Democracy Fund）、全球人權(quán)衛(wèi)士基金（Global Human Rights Defenders Fund），以圖影響受援國人權(quán)政策；進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，將人權(quán)問題與最惠國待遇、科技輸出以及文化交流等問題掛鉤。三是文化手段：利用官方的或民間的人員往來推銷西方的意識形態(tài)和價(jià)值觀念；利用各種媒體對別的國家進(jìn)行思想滲透。四是軍事手段：以“人道主義干涉”為借口，對主權(quán)國家進(jìn)行直接的軍事打擊。1

可見，對外援助是人權(quán)外交的一種重要經(jīng)濟(jì)手段。以對外援助實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)，把一國遵守國際公認(rèn)人權(quán)的狀況作為提供援助的條件，從而在人權(quán)外交與對外援助之間建立了實(shí)踐的聯(lián)系。作為世界上綜合國力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)大的國家，對外援助是美國對外政策中的一種不可或缺的工具，并且其功能往往為其他政策工具所無法取代。摩根索曾經(jīng)指出，美國的某些海外利益，是通過軍事手段所無法實(shí)現(xiàn)的，傳統(tǒng)的外交方式也僅僅部分適用，唯有對外援助才是實(shí)現(xiàn)這些利益的最適宜途徑。2兩者之間的關(guān)聯(lián)有其必然性，援助成為人權(quán)的工具，人權(quán)成為援助的目標(biāo)。二戰(zhàn)后，對外援助作為政策工具的使用早于人權(quán)外交政策，因此，隨著人權(quán)外交的提出，促進(jìn)人權(quán)成為美國對外援助的一個(gè)新目標(biāo)和新依據(jù)。

通過對外援助促進(jìn)人權(quán)主要有兩種方式。一是把人權(quán)狀況作為決定是否提供援助的重要條件，禁止向侵犯國際公認(rèn)人權(quán)的國家提供援助，以此施壓其改進(jìn)人權(quán)狀況。1961年《對外援助法》相關(guān)人權(quán)條款所規(guī)定的主要是這方面內(nèi)容。然而，在此方面，歷屆美國政府提供的對外經(jīng)濟(jì)和安全援助與潛在受援國的人權(quán)記錄之間沒有明顯的關(guān)聯(lián)，3長期以來，人權(quán)考慮在援助分配中既不是唯一因素也不是首要因素。4而援助法律的相關(guān)人權(quán)條款也極少被援引用于否決某項(xiàng)對外援助。二是對在美國看來人權(quán)記錄不佳的國家也提供援助，用于改進(jìn)和推動受援國的人權(quán)和其他相關(guān)方面（如民主、法治、公民社會等與人權(quán)相關(guān)領(lǐng)域）的改善，但也往往收效甚微。

二、對外援助的人權(quán)條件： 法律基礎(chǔ)

通過對外援助開展人權(quán)外交，其法律基礎(chǔ)主要是不斷修訂的1961年《對外援助法》的相關(guān)人權(quán)條款，包括把人權(quán)因素納入安全援助議程的第502B節(jié)和620M節(jié)，以及把人權(quán)因素納入經(jīng)濟(jì)援助議程的第116節(jié)。

《對外援助法》第502B節(jié)：安全援助的人權(quán)條款

1974年，國會修訂1961年《對外援助法》第502B節(jié)，即漢弗萊—克蘭斯頓修正案（Humphrey-Cranston Amendment），該修正案意在防止外國政府利用美國軍事援助侵犯其國民人權(quán)，防止美國政府親近專制政權(quán)。

《對外援助法》第502B節(jié)主要有如下規(guī)定：美國對外政策的一個(gè)主要目標(biāo)是促進(jìn)所有國家遵守國際公認(rèn)的人權(quán)；除非存在總統(tǒng)能夠證明提供安全援助合理性的特殊情況，不得向任何一個(gè)其政府一貫嚴(yán)重侵犯國際公認(rèn)人權(quán)的國家提供任何安全援助；國務(wù)卿應(yīng)當(dāng)向國會提交一份充分而完整的“關(guān)于被提議接受安全援助的每一個(gè)國家遵守國際公認(rèn)的人權(quán)情況”的報(bào)告。本節(jié)還規(guī)定了取消援助禁令的條件：一國的人權(quán)紀(jì)錄取得了顯著進(jìn)步，從而能夠證明取消援助禁令符合美國國家利益。本節(jié)條款還列舉了“安全援助”的類型：軍事援助、經(jīng)濟(jì)支持基金、軍事教育與培訓(xùn)、維和行動、防務(wù)用品和服務(wù)的銷售、防務(wù)相關(guān)的許可等。正是根據(jù)502B節(jié)的規(guī)定，自1977年，美國國務(wù)院每年要向國會提交并發(fā)布《國別人權(quán)報(bào)告》。

《對外援助法》第116節(jié)：經(jīng)濟(jì)援助的人權(quán)條款

1975年國會通過哈金修正案（Harkin Amendment），即《對外援助法》第116節(jié)，禁止向任何嚴(yán)重侵犯人權(quán)的國家提供經(jīng)濟(jì)援助。

第116節(jié)規(guī)定：除非援助將使該國家的貧困者直接受益，不得向任何一個(gè)其政府一貫嚴(yán)重侵犯國際公認(rèn)的人權(quán)的國家提供經(jīng)濟(jì)援助。嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為包括：刑訊逼供或以殘酷的、非人道的、羞辱的方式對待或懲罰，在沒有指控的情況下超期拘押，采用綁架和秘密拘禁方式造成人員失蹤，或者其他公然拒絕給予人民生命、自由和保障權(quán)利的行為。該條款還規(guī)定，不得向任何不能在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)而充分的措施保護(hù)兒童免受剝削、虐待或被迫參加軍事或準(zhǔn)軍事機(jī)構(gòu)的國家提供援助。

《對外援助法》第620M節(jié)：安全援助的新人權(quán)條款

《對外援助法》第620M節(jié)，是禁止美國國務(wù)院和國防部向不受懲罰地侵犯人權(quán)的國外軍事單位提供軍事援助的人權(quán)法案，因參議員帕特里克?萊希是該法案的發(fā)起人，又稱為“萊希法案”（Leahy Law）或“萊希修正案”（Leahy Amendment）。

萊希于1997年首次提出該法案時(shí)，僅僅針對反毒品援助；次年，國會把它的覆蓋范圍擴(kuò)大到國務(wù)院資助的所有援助。直到2008年，這一條款被包含到年度所有對外行動預(yù)算案中，同時(shí)該法案被固定化為《對外援助法》修正案，即620J節(jié)（“對安全力量援助的限制”，“Limitation on Assistance to Security Forces”）；2011年，國會對該法案進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改，并重新編號為“620M”節(jié)以強(qiáng)化其執(zhí)行和貫徹。該修正案規(guī)定：如果國務(wù)卿有可靠信息表明一個(gè)外國的安全武裝單位嚴(yán)重侵犯人權(quán)，不得根據(jù)《對外援助法》或《武器出口控制法》向該單位提供任何援助；如果國務(wù)卿確定并且向國會有關(guān)委員會報(bào)告該國政府正在采取有效措施使該軍事單位負(fù)有責(zé)任者繩之以法，則上述禁止性規(guī)定可以不予適用。5

《對外援助法》人權(quán)條款中的“特殊情況”

上述三個(gè)對外援助人權(quán)條款，本質(zhì)上反映了美國國會和行政部門之間的妥協(xié)，可以視為美國國內(nèi)政治的產(chǎn)物。一方面，法案禁止美國政府向侵犯國際社會所公認(rèn)的人權(quán)的國家或相關(guān)單位提供援助，另一方面，法案都規(guī)定了特殊情況下，行政部門可以提供援助。具體而言，502B節(jié)關(guān)于安全援助的人權(quán)條款中規(guī)定，如果存在總統(tǒng)能夠證明提供安全援助合理性的特殊情況，可以向侵犯人權(quán)的國家提供援助；如果一國的人權(quán)紀(jì)錄取得了顯著進(jìn)步，從而能夠證明取消援助禁令符合美國國家利益，行政部門可以不顧援助禁令。116節(jié)關(guān)于經(jīng)濟(jì)援助的人權(quán)條款中也規(guī)定，如果行政部門能夠證明援助將使受援國家的貧困者直接受益，也可以向這個(gè)侵犯人權(quán)的國家提供援助。而《對外援助法》620M節(jié)規(guī)定，如果國務(wù)卿確定并且向國會有關(guān)委員會報(bào)告擬定的受援國政府正在采取有效措施使該國侵犯人權(quán)的軍事單位負(fù)有責(zé)任者繩之以法，則援助的禁止性規(guī)定可以不予適用。

這些例外條款賦予了行政部門很大的政策選擇空間，可以在給予“嚴(yán)重侵犯人權(quán)”的特定國家經(jīng)濟(jì)或軍事援助時(shí)比較便利地加以利用。美國援助立法的這種靈活性既反映了立法機(jī)構(gòu)與行政部門之間的權(quán)衡與妥協(xié)，也反映了人權(quán)考量與國家安全利益之間的平衡。實(shí)際上，在美國歷屆政府的對外援助實(shí)踐中，行政部門總能找到合適的理由對侵犯人權(quán)的國家提供經(jīng)濟(jì)或軍事援助。

美國政府對這類專制的友邦國家提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助。其結(jié)果是，在通過援助促進(jìn)人權(quán)方面，里根政府和卡特政府同樣沒有取得實(shí)效。

三、美國對外援助中的人權(quán)因素：從卡特政府到小布什政府時(shí)期

不同黨派和不同時(shí)期的美國政府在制定對外援助政策時(shí)，對待人權(quán)問題有不同的態(tài)度和做法。自《對外援助法》的人權(quán)條款通過之后的卡特政府到奧巴馬政府，以冷戰(zhàn)結(jié)束為界，可以劃分為兩個(gè)時(shí)期六個(gè)階段考察之，本節(jié)考察奧巴馬政府之前的五個(gè)階段。

（一）冷戰(zhàn)時(shí)期：從卡特政府到里根政府時(shí)期

卡特政府時(shí)期（1977-1980）。眾所周知，美國人權(quán)外交始于卡特政府?？ㄌ卦诙鄠€(gè)不同場合宣揚(yáng)美國外交的人權(quán)基礎(chǔ)。1977年1月，卡特在其總統(tǒng)就職演說中宣稱，美國外交政策的基本思想是“捍衛(wèi)人權(quán)”，并表示要把“基本人權(quán)”作為美國外交政策的靈魂。1977年5 月22日，卡特在圣母大學(xué)的畢業(yè)典禮上作題為“人權(quán)與美國外交政策”的演講，演講中多次提及“人權(quán)”，重申把“人權(quán)”作為美國對外政策的基本信條。在1978年1月19日的國情咨文中，卡特宣稱，促進(jìn)人權(quán)發(fā)展，既是正確的國內(nèi)政策，在對外政策中也是正確的，“這個(gè)世界必須明白，美國將立場堅(jiān)定地支持人權(quán)?！?978年12月，卡特在紀(jì)念《世界人權(quán)宣言》發(fā)表30周年大會上宣稱，人權(quán)原則是美國對外政策的靈魂，是確定美國同其他國家保持什么關(guān)系的一個(gè)因素。

盡管卡特信誓旦旦推進(jìn)人權(quán)外交，并且在卡特之前，國會已于1974和1975年先后通過了《對外援助法》的兩個(gè)人權(quán)條款，即前述的第502B節(jié)和第116節(jié)，但是為了應(yīng)對復(fù)雜的國際政治現(xiàn)實(shí)，卡特政府的人權(quán)立場并不是連貫的。在其任職的前半期，卡特政府采取了包括援助制裁在內(nèi)的各種措施在發(fā)展中國家推進(jìn)人權(quán)，但在其執(zhí)政后半期，美國人權(quán)外交的熱情在國內(nèi)外的批評聲中逐漸冷卻下來。6在面對一系列外交失敗之后，卡特又回退到尼克松注重權(quán)力政治和國家安全的外交政策風(fēng)格上來。斯托爾、卡爾頓和約翰遜等幾位美國學(xué)者的研究表明，卡特政府并沒有把推進(jìn)基本人權(quán)的政策宣示轉(zhuǎn)化為對外援助實(shí)踐，沒有數(shù)據(jù)表明卡特政府在提供援助時(shí)，考慮了受援國家的人權(quán)狀況。7

里根政府時(shí)期（1981-1988）。里根政府時(shí)期，白宮強(qiáng)調(diào)美國外交政策要回歸實(shí)力與威望，這意味著對卡特時(shí)期強(qiáng)調(diào)人權(quán)重要性的修正，并確立了更為現(xiàn)實(shí)的人權(quán)政策。里根政府宣稱，國際恐怖主義是對人權(quán)的最主要威脅，而國際恐怖主義的主要來源則是蘇聯(lián)。這樣，里根政府把人權(quán)、國家安全和國際恐怖主義捆綁在一起，從而巧妙地適應(yīng)了美國在全球反共產(chǎn)主義蘇聯(lián)的斗爭需要。8此外，里根政府在提供援助時(shí)，對受援國的人權(quán)狀況采取了雙重標(biāo)準(zhǔn)，即通過把所謂專制政府（oppressive governments）區(qū)分為威權(quán)（authoritarian）政府或極權(quán)（totalitarian）政府，里根政府忽略其友邦國家人權(quán)侵犯行為。里根政府的駐聯(lián)合國大使珍妮?柯克帕特里克（Jeanne Kirkpatrick）是這種雙重標(biāo)準(zhǔn)理論的闡述者。這種理論宣稱，威權(quán)政府不僅對美國是友好的，因而促進(jìn)了美國安全利益，而且樂于接受民主轉(zhuǎn)型和自由化。9因此，在實(shí)踐中，美國政府對這類專制的友邦國家提供軍事和經(jīng)濟(jì)援助。其結(jié)果是，在通過援助促進(jìn)人權(quán)方面，里根政府和卡特政府同樣沒有取得實(shí)效。根據(jù)雷根（Patrick M. Regan）對卡特政府和里根政府美國對外援助的研究表明，援助對于受援國人權(quán)實(shí)踐幾乎沒有影響或根本沒有影響。10

（二）冷戰(zhàn)結(jié)束后：從老布什政府到小布什政府

老布什政府時(shí)期（1989-1992）。老布什被認(rèn)為是一個(gè)明顯的實(shí)用主義者。在其為時(shí)不長的執(zhí)政時(shí)期，世界經(jīng)歷了蘇東劇變和冷戰(zhàn)的結(jié)束，這一時(shí)期美國政府的對外政策帶有比里根政府更弱的人權(quán)色彩。海灣戰(zhàn)爭提供了觀察老布什政府把人權(quán)目標(biāo)融入對外政策的典型案例。為了給戰(zhàn)爭尋找一個(gè)美國人民樂于接受的理由，老布什把經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與保護(hù)民主和人權(quán)的需要結(jié)合了起來。在援助與人權(quán)目標(biāo)的勾連上，由于缺少了冷戰(zhàn)需要，老布什時(shí)期美國對外援助預(yù)算大幅減少，美國用于影響第三世界國家人權(quán)的援助也呈大幅下降趨勢。11

克林頓政府時(shí)期（1993-2000）。 民主黨人克林頓在對老布什政府對外政策不顧民主和人權(quán)目標(biāo)的批評聲中贏得了總統(tǒng)選舉，他把人權(quán)、經(jīng)濟(jì)和安全并列為美國的三大對外政策目標(biāo)，并且聲稱要對華采取接觸戰(zhàn)略，促使中國經(jīng)濟(jì)改革、政治民主和市場開放。但上任后的克林頓也很快放棄了其總統(tǒng)競選時(shí)的立場，實(shí)際上一定程度回歸了老布什的對外政策風(fēng)格。他不僅堅(jiān)持給予中國“最惠國待遇”地位，反對把人權(quán)與最惠國待遇地位掛鉤，而且在1993 年9月正式推出對華“全面接觸”（Comprehensive Engagement）政策，提出“一個(gè)強(qiáng)大、穩(wěn)定、正在現(xiàn)代化和繁榮的中國符合美國的長遠(yuǎn)利益”。克林頓政府的人權(quán)政策被人權(quán)觀察組織批評為雙重標(biāo)準(zhǔn)：對于美國具有重要政治經(jīng)濟(jì)利益的人權(quán)紀(jì)錄不佳的國家，美國不會去譴責(zé)；反之，美國就會加以譴責(zé)甚至制裁。12實(shí)際上，克林頓八年任期內(nèi)在對外援助領(lǐng)域沒有多少作為，既沒有建立有影響的援助項(xiàng)目，也沒有實(shí)質(zhì)增長援助規(guī)模，1996—1997年一度達(dá)到冷戰(zhàn)后的最低值。總之，克林頓政府把人權(quán)目標(biāo)置于政治和經(jīng)濟(jì)利益的從屬地位。

小布什政府時(shí)期（2001-2008）。小布什執(zhí)政伊始，恰逢“9.11”恐怖襲擊，“反恐”成為美國首要戰(zhàn)略任務(wù)，此后，與美國的反恐合作是獲得軍事援助的重要理由。美國向中亞和中東許多所謂反恐前線國家提供大量援助，即使受援國存在較為嚴(yán)重的侵犯人權(quán)問題。因核試驗(yàn)而受到制裁的印度和巴基斯坦也在這一背景下被取消了制裁，巴基斯坦重新成為美國最大軍事援助國之一。在反恐大背景下，小布什政府還把促進(jìn)人權(quán)與國家安全看作相互關(guān)聯(lián)和相互促進(jìn)的目標(biāo)，把暴力和恐怖與經(jīng)濟(jì)貧困聯(lián)系起來，把反恐與減貧聯(lián)系起來，因而賦予經(jīng)濟(jì)援助以反恐的新內(nèi)涵，并因此而設(shè)立“千年挑戰(zhàn)賬戶”（Millennium Challenge Account）。

小布什政府強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)人權(quán)和民主是美國對外政策的基石，貫穿于美國對外政策的各個(gè)領(lǐng)域。為此，美國政府提出要與各國政府、多邊機(jī)構(gòu)、國際組織、非政府組織和全世界各地人士合作，鼓勵改善人權(quán)狀況和向民主過渡；國務(wù)院在原有的發(fā)表《國別人權(quán)報(bào)告》（Country Reports on Human Rights Practices）、《國際宗教自由報(bào)告》（The International Religious Freedom Report） 等年度報(bào)告的基礎(chǔ)上，又啟動《美國支持人權(quán)與民主的紀(jì)錄》（Supporting Human Rights and Democracy： The U.S. Record）的發(fā)布；國務(wù)院和美國國際開發(fā)署（U.S. Agency for International Development）提供技術(shù)援助，幫助全世界各地的政府和公民社會提高民主技能。有關(guān)項(xiàng)目以責(zé)任政府、人權(quán)、法治、公平選舉、自由媒體、公民社會和公民參與等為核心理念組織實(shí)施。此外，對表示促進(jìn)人權(quán)和民主改革意愿的政府，美國提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，而對缺乏改革意愿的政府，美國則不給予支持。13小布什政府還在2006年宣布了三項(xiàng)與促進(jìn)人權(quán)有關(guān)的政策倡議：面向全球人士設(shè)立“人權(quán)衛(wèi)士基金”（Human Rights Defenders Fund）、提出十條核心的NGO 原則（NGO Principles）用以評估其他國家政府的行為、設(shè)立兩項(xiàng)“自由獎”——自由衛(wèi)士獎（獎勵國外活動家或者NGO）和自由外交獎（獎勵美國駐外大使）。14

四、美國對外援助中的人權(quán)因素：奧巴馬政府時(shí)期

奧巴馬在當(dāng)選總統(tǒng)之初沒有提出明確的人權(quán)政策，被認(rèn)為對待人權(quán)缺乏積極的態(tài)度。在受到一些批評之后，奧巴馬及前國務(wù)卿希拉里在人權(quán)議題上形成了所謂“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”（principled pragmatism）的政策。

（一）廣義的人權(quán)界定和“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”

前國務(wù)卿希拉里2009年12月14日在喬治敦大學(xué)所作的演講“21世紀(jì)的人權(quán)議程”（On the Human Rights Agenda for the 21st Century）是奧巴馬政府人權(quán)理念和政策的具體闡述。希拉里的演講主要涉及兩方面內(nèi)容：一是如何理解人權(quán)，希拉里提出要把人權(quán)放在一個(gè)廣闊的背景下理解，從而提出了比以往美國政府更為廣義的人權(quán)界定；二是如何推進(jìn)人權(quán)，希拉里提出了四個(gè)方面的策略。

美國政府在對外政策上所談的人權(quán)，傳統(tǒng)上注重政治和公民權(quán)利，因而往往與一國的政權(quán)或政治制度聯(lián)系起來，而希拉里在演講中強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利維度。她指出，人們不僅要能夠擺脫暴政、酷刑和歧視的迫害，不再有被當(dāng)權(quán)者關(guān)押或被迫“失蹤”的恐懼；同時(shí)也應(yīng)當(dāng)無匱乏之虞——不缺乏食品、醫(yī)藥、教育以及法律上和事實(shí)上的平等。希拉里進(jìn)而認(rèn)為，人權(quán)應(yīng)包含民主和發(fā)展兩個(gè)方面的內(nèi)涵：人們應(yīng)當(dāng)能夠擺脫所有形式的暴政，并應(yīng)能自由地抓住全面實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的機(jī)會。因此，美國把支持民主和增進(jìn)發(fā)展作為21世紀(jì)人權(quán)議程的基石。希拉里宣稱，民主不僅意味著通過選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人，還意味著積極參政的公民、自由的新聞媒體、獨(dú)立的司法系統(tǒng)，以及向所有公民負(fù)責(zé)并平等而公正地保護(hù)其權(quán)利的透明和順應(yīng)民意的機(jī)構(gòu)。關(guān)于發(fā)展的內(nèi)涵，希拉里指出，“人類發(fā)展也必須是人權(quán)議程的一項(xiàng)內(nèi)容，因?yàn)榛旧畋Ｕ?，如食品、住宅、衛(wèi)生、教育，以及良好的公共環(huán)境，如環(huán)境可持續(xù)性、預(yù)防傳染病、援助難民，都是人們行使權(quán)利的必要條件，還因?yàn)槿祟惏l(fā)展和民主相輔相成。如果人民的基本生活沒有保障，民主政府是不能長久存在的。貧困和疾病導(dǎo)致的絕望通常引發(fā)暴力，從而進(jìn)一步危及人民的權(quán)利，威脅政府的穩(wěn)定?！?5希拉里進(jìn)而認(rèn)為，人權(quán)、民主和發(fā)展不是三個(gè)分立的目標(biāo)，其各自的議程也不是毫無關(guān)聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，希拉里從問責(zé)制、堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神、自下而上的合作、廣泛關(guān)注權(quán)利受到危害的情況等四個(gè)方面闡述美國的人權(quán)外交政策，而“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”是其中的核心。

“堅(jiān)持援助的務(wù)實(shí)精神”不同于此前美國政府的人權(quán)政策?？肆诸D政府奉行“人權(quán)高于主權(quán)”的邏輯并以此為借口對主權(quán)國家進(jìn)行軍事打擊，小布什政府以反恐的國家安全利益為由在對外政策上采取單邊主義。相較而言，奧巴馬政府在人權(quán)政策上追求原則與實(shí)用之間的平衡，希拉里稱之為“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”?！霸谕七M(jìn)人權(quán)議程時(shí)，我們必須務(wù)實(shí)而靈活，這不是說要對我們的原則進(jìn)行妥協(xié)，而是要采取措施使這些人權(quán)議程變成現(xiàn)實(shí)”。16這個(gè)概念基于如下假定：堅(jiān)定而平靜的外交既不會破壞全面的關(guān)系，又能夠比公開責(zé)難更能產(chǎn)生有效結(jié)果。在希拉里看來，在對待他國人權(quán)的問題上，對于一些大國而言，關(guān)起門來進(jìn)行磋商效果會更好；那種認(rèn)為唯有施壓和孤立才是推進(jìn)民主變革的有效手段的假設(shè)是錯(cuò)誤的。希拉里還引用奧巴馬表述人權(quán)原則堅(jiān)定性和政策靈活性的講話：“我們必須盡可能在孤立與接觸、施壓與鼓勵之間找到平衡，以使人權(quán)和尊嚴(yán)能夠與時(shí)俱進(jìn)”。奧巴馬政府這種公開宣示的平衡策略，遭到激進(jìn)的人權(quán)活動家的批評，稱之為“空洞的承諾”。17

（二）人權(quán)與援助的政策關(guān)聯(lián)

奧巴馬政府把人權(quán)和援助統(tǒng)合在國家根本利益的框架中。人權(quán)作為美國基本價(jià)值觀，因而也是國家根本利益的一個(gè)組成部分，成為美國外交政策的一個(gè)基石；而援助（發(fā)展）政策則是推進(jìn)包括人權(quán)價(jià)值觀在內(nèi)的根本利益的重要工具。

在2010年美國《國家安全戰(zhàn)略》、美國第一份《四年外交與發(fā)展評估報(bào)告》（QDDR）、美國第一份《總統(tǒng)全球發(fā)展政策指令》（PPD）等不同的政策文件中，奧巴馬政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)美國四大持久的根本利益，也是美國國家安全的戰(zhàn)略性優(yōu)先任務(wù)：安全、繁榮、價(jià)值觀和國際秩序。所謂價(jià)值觀目標(biāo)，具體而言，就是要在國內(nèi)和全世界尊重自由、平等、人權(quán)等價(jià)值觀。而為了實(shí)現(xiàn)美國根本利益，奧巴馬政府提出了發(fā)展（即對外援助）、外交和防務(wù)三位一體（即所謂“3D”戰(zhàn)略）的對外戰(zhàn)略。在奧巴馬政府看來，發(fā)展是一種戰(zhàn)略的、經(jīng)濟(jì)的和道德的必需，與外交和防務(wù)一樣，對促進(jìn)美國利益而極為重要，應(yīng)把發(fā)展提升為美國權(quán)力的一個(gè)核心支柱。概言之，對外援助如同外交和防務(wù)一樣，可以服務(wù)于美國對外戰(zhàn)略中包括人權(quán)在內(nèi)的價(jià)值觀目標(biāo)。

應(yīng)當(dāng)說，奧巴馬政府對人權(quán)外交與對外援助之間的戰(zhàn)略勾連，有著比前幾任總統(tǒng)更加深刻的認(rèn)識和更為明確的表述，從而也在人權(quán)、援助和國家戰(zhàn)略利益之間搭起一座更為牢固的橋梁。正如希拉里指出的：有人認(rèn)為，我們必須在促進(jìn)人權(quán)和尋求“國家利益”之間作出選擇，這種假設(shè)是錯(cuò)誤的。

五、結(jié)論與討論

通過對戰(zhàn)后尼克松政府以來尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國人權(quán)外交與對外援助關(guān)系的考察，我們可以得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識。

一、基于歷史和特性，美國視人權(quán)為基本價(jià)值觀，從福特時(shí)期國會通過《對外援助法》的兩個(gè)關(guān)于對外援助人權(quán)條款的修正案，以及隨后卡特正式提出人權(quán)外交政策以來，歷屆美國政府推行人權(quán)外交；經(jīng)過幾十年的政策變遷，美國的人權(quán)外交已經(jīng)形成了較為成熟的觀念和政策體系，并在西方國家中產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)。如今，歐盟及其主要成員國英、法、德以及日本都在對外關(guān)系中倡導(dǎo)人權(quán)觀念和價(jià)值觀外交。

二、在人權(quán)外交的實(shí)踐中，美國政府逐漸形成了更為包容的人權(quán)理解，形成了原則的堅(jiān)定性和政策的靈活性結(jié)合的人權(quán)外交框架。奧巴馬政府在人權(quán)問題方面的“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”，可以視為美國人權(quán)政策的高度概括，這種原則性和靈活性的平衡在援外立法中的人權(quán)條款中就奠定了基礎(chǔ)，在其后的政策實(shí)踐中不斷趨于成熟。歷屆政府往往都要在就職演說或其他場合宣示推進(jìn)人權(quán)的堅(jiān)定立場，但最后往往都以求助于實(shí)用主義或務(wù)實(shí)精神而告終。18這是因?yàn)?，過于突出人權(quán)因素，則可能有損于其他更為重要的利益；而忽視人權(quán)因素，至少會招致自由主義者、一些宗教團(tuán)體和人權(quán)組織的批評。

三、就人權(quán)與對外援助的關(guān)系而言，多項(xiàng)相關(guān)研究普遍表明：在把人權(quán)狀況作為提供援助的條件、禁止向侵犯國際公認(rèn)人權(quán)的國家提供援助方面，尼克松以來的歷屆美國政府提供的對外援助與潛在受援國的人權(quán)記錄之間沒有明顯的關(guān)聯(lián)。在對人權(quán)記錄不佳的國家提供援助，以改進(jìn)和推動受援國的人權(quán)和治理方面，美國對外援助也往往收效甚微。究其原因，美國人權(quán)外交的途徑是多維度和多層次的，而對外援助的政策目標(biāo)也是多維度的。

四、如果說援助并沒有有效促進(jìn)受援國的人權(quán)狀況，那么美國對外援助立法中的人權(quán)條款或援助實(shí)踐中的援助制裁是否就沒有意義？答案是否定的。因?yàn)榧词谷藱?quán)條款或援助制裁本身對于促進(jìn)人權(quán)沒有實(shí)際效果，但它作為一種外交宣示和政治信號，傳達(dá)了美國對于對象國的某種態(tài)度，增加了該國人權(quán)侵犯的成本，如果該國較大程度上依賴美國的援助，則其成本更高。

五，總體而言，美國對外援助主要是出于地緣政治、戰(zhàn)略安全或經(jīng)濟(jì)利益考慮，而人權(quán)考慮處于從屬地位，實(shí)際上既非美國唯一的也非首要的考慮。無論是人權(quán)外交還是與人權(quán)有關(guān)的援助，從根本上說不是為了促進(jìn)人權(quán)，人權(quán)本身并不是目的，而是美國實(shí)現(xiàn)更為重要利益的工具。但是，另一方面，美國卻通過人權(quán)外交，通過賦予援助以道義內(nèi)涵，不僅有助于贏得國內(nèi)社會的支持，而且有利于引領(lǐng)國際援助政策議題，掌握話語權(quán)。

［作者單位：西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，本文是國家社科基金一般項(xiàng)目“世情國情變化形勢下中國對外援助研究”（10BGJ001）的階段性研究成果］

注釋

1 Thomas Lum， “Human Rights in China and U.S. Policy： Issues for the 113 the Congress”，Congressional Research Service Report， June 19， 2013， pp.26-32；劉舸：《淺析美國“人權(quán)外交”的實(shí)施手段》，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。

2 Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid”， The American Political Science Review， 56：2（1962），p.301.

3 實(shí)際上，不僅美國，大多數(shù)援助國的援助分配也沒有受到受援國人權(quán)狀況的影響。Eric Neumayer，“Do Human Rights Matter in Bilateral Aid Allocation？A Quantitative Analysis of 21Donor Countries”， Social Science Quarterly， 84：3 （2003）， pp.650-666.

4 Clair Apodaca， Michael Stohl， “United States Human Rights Policy and Foreign Assistance”， International Studies Quarterly， 43： 1 （1999）， pp. 185-198.

5 Nina M. Serafino， et al.， “‘Leahy Law’ Human Rights Provisions and Security Assistance： Issue Overview”， Congressional Research Service Report，January 29， 2014.

6 周琪：《意識形態(tài)與美國外交》，上海人民出版社2006年版，第355-359頁。

7 Michael Stohl， David Carleton & Steve Johnson， “Human Rights and US Foreign Assistance from Nixon to Carter，”Journal of Peace Research， 21：3 （1984）， pp.215-33.

8 David Carleton & Michael Stohl， “The Foreign Policy of Human Rights： Rhetoric and Reality from Jimmy Carter to Ronald Reagan，” Human Rights Quarterly， 7：2 （1985），p.208.

9 Clair Apodaca， “U.S. Human Rights Policy and Foreign Assistance-a short history”， Ritsumeikan International Affairs， Vol.3， 2005， p.70.

10 Patrick M. Regan， “U.S. Economic Aid and Political Repression： An Empirical Evaluation of U.S. Foreign Policy”， Political Research Quarterly， 48：3（1995）， pp.613-628.

11 周琪：《意識形態(tài)與美國外交》，第374頁。

12 Clair Apodaca，“ U.S. Human Rights Policy and Foreign Assistance-a short history”， p.73.

13 可見于美國國務(wù)院2005年12月8日為紀(jì)念“世界人權(quán)日”（12月10日）而發(fā)表的題為“促進(jìn)人權(quán)和民主是美國對外政策的基石”的新聞簡報(bào)。http：// usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/Dec/09-448563.html.

14 Department of State， Supporting Human Rights and Democracy： The U.S. Record 2006， http：//www.state.gov/ documents/organization/80699.pdf.

15 克林頓?希拉里：《21世紀(jì)的人權(quán)議程》，http：// iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2009/12/200912 15160545eaifas0.7509272.html.

16 Hillary Rodham Clinton， “Remarks on the Human Rights Agenda for the 21st Century”， December 14，2009. http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/ rm/2009a/12/133544.htm.

17 Kenneth Roth， “Empty Promises？ Obama's Hesitant Embrace of Human Rights”， Foreign Affairs， Mar./Apr. 2010.

18 David P. Forsythe， “US Foreign Policy and Human Rights： Situating Obama”， Human Rights Quarterly， 33：3 （2011）， pp. 767-789.

人權(quán)外交由卡特政府正式提出以來，已經(jīng)成為美國對外政策的基石，并與此前已大規(guī)模開展的對外援助產(chǎn)生了相互聯(lián)系。這種聯(lián)系表現(xiàn)在，一方面，促進(jìn)海外人權(quán)發(fā)展成為美國對外援助的新目標(biāo)，另一方面，《對外援助法》新增的人權(quán)條款為美國的對外援助制裁提供了法律依據(jù)。在政策實(shí)踐中，卡特以來的美國歷屆政府都不得不在人權(quán)原則和實(shí)用主義之間尋求平衡。這種平衡，奧巴馬政府把它概括為“堅(jiān)持原則的務(wù)實(shí)精神”。