文/李小云、徐秀麗、唐麗霞

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中國對外援助的發(fā)展：若干建議

文/李小云、徐秀麗、唐麗霞

從建國到現(xiàn)在，中國在國際上的地位大致經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段。第一個(gè)階段是上世紀(jì)50年代至80年代。這個(gè)階段中除了有一段時(shí)間與前社會(huì)主義陣營的密切關(guān)系以外，大部分時(shí)間處在相對獨(dú)立自主和自力更生的發(fā)展階段。在這個(gè)階段，中國國際戰(zhàn)略前期的重點(diǎn)在于自身的安全和支持其他社會(huì)主義兄弟國家的發(fā)展，后期主要通過對發(fā)展中國家的廣泛支持打破封鎖，開拓國際生存空間。所以，即使中國當(dāng)時(shí)處于經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，仍然為發(fā)展中國家提供了可觀的對外援助。對外援助所呈現(xiàn)的直接的功利不明顯，相反，這時(shí)的援助幾乎是單向性的和“利他性”的，甚至很多時(shí)候是超過自身能力的。第二個(gè)階段是改革開放以后到本世紀(jì)初，中國的國際生存環(huán)境有了根本性改變，各種封鎖極大緩解，尤其是與西方的合作全面展開，約束中國發(fā)展的地緣政治因素減少。中國的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向如何利用相對開放的國際空間發(fā)展自身的經(jīng)濟(jì)。因此，對外援助也開始調(diào)整，逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)意義上的互惠互利。對外援助的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向服從經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，同時(shí)兼顧地緣政治等其他考量。新世紀(jì)以來，國際格局發(fā)生了很大的變化，中國的國際地位迅速提高，中國的成長也引起了西方社會(huì)的擔(dān)憂，新的地緣政治因素開始出現(xiàn)，有利于中國的全球化因素開始發(fā)生變化。中國與發(fā)達(dá)國家、與發(fā)展中國家之間相互依存的新型結(jié)構(gòu)關(guān)系開始形成并在不斷深化，在合作的同時(shí)出現(xiàn)了競爭，甚至局部的對抗和沖突。中國正在成長為一個(gè)新型的全球領(lǐng)導(dǎo)力量，因此，對外援助需要按照這樣的格局進(jìn)行改革。

第一，提升對外援助的戰(zhàn)略地位，增強(qiáng)對外援助的國際公共屬性。在新的全球格局下，中國的國際戰(zhàn)略已不再是過去聚焦于“生存空間”的開拓和如何服務(wù)于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而將很多地集中在如何支持中國成為全球新型領(lǐng)導(dǎo)力量方面。作為全球領(lǐng)導(dǎo)角色就必須承擔(dān)全球性義務(wù)以及支持或主導(dǎo)全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。這意味著對外援助在基于確保若干自身核心利益的同時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮服務(wù)于全球公共利益。因此，中國對外援助需要具備與政治外交、經(jīng)濟(jì)合作和必要的戰(zhàn)略性軍事力量存在同等重要的戰(zhàn)略地位。一個(gè)國家只有具備了這樣“四輪驅(qū)動(dòng)”的國際戰(zhàn)略體系，才有能力有效地踐行國際正義，維護(hù)世界和平，并同時(shí)維護(hù)國家合法利益。中國已經(jīng)形成了有中國特色的援助體系，成為國際發(fā)展體系中新型的援助力量。但是，中國除了參與一些大的國際發(fā)展事務(wù)的討論外，由于機(jī)構(gòu)資源約束等方面的原因，很少參與各種國際發(fā)展援助的議程的討論，在該體系的政策制定中實(shí)際影響力和話語權(quán)很少。同時(shí)，中國對外援助作為國際公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略地位也不清晰。

建議除了積極參加聯(lián)合國和20國集團(tuán)國際發(fā)展議程以外，應(yīng)積極參與經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)、全球發(fā)展有效性伙伴計(jì)劃、多邊發(fā)展組織和其他由各個(gè)國家發(fā)起的有關(guān)國際發(fā)展的活動(dòng)，特別是經(jīng)合組織發(fā)展援助委會(huì)的議程和全球發(fā)展有效性伙伴計(jì)劃。因?yàn)檫@些活動(dòng)實(shí)際上左右著聯(lián)合國的發(fā)展議程以及有關(guān)氣候變化的討論，同時(shí)也影響著發(fā)展中國家的發(fā)展合作政策。由于國際發(fā)展事務(wù)很多，基于目前機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際情況，建議設(shè)立專職性的部長級(jí)的中國國際發(fā)展議程首席代表，這一方面可以專職參與各種國際發(fā)展援助的討論和規(guī)則的制定，同時(shí)也可以與其他國家的負(fù)責(zé)發(fā)展援助的部門對等交流。

第二，改變對外援助的碎片化狀態(tài)，建立適應(yīng)新的國際格局的大援外體系。隨著對外援助戰(zhàn)略地位的提升，規(guī)模和援助范圍的擴(kuò)大，現(xiàn)有對外援助管理體系迫切需要進(jìn)行調(diào)整。首先，中國的政治體制在宏觀上可以確保對外援助在戰(zhàn)略層面的集中統(tǒng)籌。我們目前的格局是不同部門掌握著不同類型的援外資源。雖然不同部門執(zhí)行的對外援助項(xiàng)目效益都很明顯，如援非醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目，但應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段援外資金有限，不同部門都有繁重的國內(nèi)發(fā)展的任務(wù)，而且參與機(jī)構(gòu)越多，由于部門利益而出現(xiàn)的弊端就越大，用于協(xié)調(diào)的成本也就越大。實(shí)際上，對外援助的碎片化狀態(tài)不利于援助資源整體性效益的放大。其次，現(xiàn)有援外機(jī)構(gòu)設(shè)置不論從行政級(jí)別還是人員數(shù)量等方面都很難很好地承擔(dān)援外作為國家重大戰(zhàn)略工具的重任。因此，改變目前援外的碎片化狀態(tài)，建立相對統(tǒng)一的大援外管理體制迫在眉睫。

建議在保留不同主體落實(shí)援外項(xiàng)目的體制下，通過整合現(xiàn)有援外行政資源，建立包括援外法規(guī)政策、援外項(xiàng)目規(guī)劃和管理、對內(nèi)和對外宣傳合作體制在內(nèi)的大援外管理機(jī)制。

第三，加強(qiáng)對外援助研究，形成基于中國經(jīng)驗(yàn)的援外理論和知識(shí)體系。西方發(fā)展援助的演化一直基于系統(tǒng)的發(fā)展知識(shí)的生產(chǎn)，這也是西方發(fā)展援助持續(xù)發(fā)展并主導(dǎo)國際發(fā)展體系的重要原因。援助知識(shí)體系是多學(xué)科的體系，特別需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、政治學(xué)以及其他專業(yè)學(xué)科的參與。中國對外援助經(jīng)過60多年的實(shí)踐，雖然已經(jīng)形成了很多具備理論化的知識(shí)要素，但是還沒有形成系統(tǒng)的援外理論。

建議支持在大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)設(shè)立專業(yè)化的國際發(fā)展研究機(jī)構(gòu)。同時(shí)，建議通過一定的形式委托國際知名的研究機(jī)構(gòu)對中國對外援助展開研究，從而提供國際視角的觀點(diǎn)。

目前，中國對外援助的監(jiān)測評估還停留在初級(jí)的項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)測方面，缺乏科學(xué)的產(chǎn)出和影響監(jiān)測。

第四，建立科學(xué)系統(tǒng)的對外援助評估監(jiān)測體系。隨著中國對外援助規(guī)模的不斷擴(kuò)大和援助領(lǐng)域的不斷拓展，無論從回應(yīng)國際社會(huì)的關(guān)切和質(zhì)疑，還是向中國大眾說明中國對外援助的效果，都需要對中國對外援助進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)。而系統(tǒng)的評價(jià)又取決于能否建立一個(gè)從援助的計(jì)劃到執(zhí)行整個(gè)過程的科學(xué)的評估和監(jiān)測體系。目前，中國對外援助的監(jiān)測評估還停留在初級(jí)的項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)測方面，缺乏科學(xué)的產(chǎn)出和影響監(jiān)測。國際發(fā)展組織為中國提供了三十多年的援助，在中國也系統(tǒng)地引入了發(fā)展援助的監(jiān)測評價(jià)技術(shù)，而且也培養(yǎng)了一大批中國的監(jiān)測評價(jià)專家。因此，建議很好地吸取這些實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并充分利用已有的專家隊(duì)伍。建議改革援外管理中不利于充分發(fā)揮已有專家隊(duì)伍的技術(shù)性障礙。

第五，合理吸收西方國家發(fā)展援助的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。西方國際發(fā)展援助體系形成了雙邊、多邊和NGO參與的完整的體系，并具備了開展無償援助、優(yōu)惠貸款等不同形態(tài)援助的長期的經(jīng)驗(yàn)。中國可以通過與多邊、雙邊以及NGO的開放性合作，學(xué)習(xí)和吸取西方發(fā)展援助的經(jīng)驗(yàn)，特別應(yīng)關(guān)注發(fā)展援助有效性方面的管理經(jīng)驗(yàn)和措施，其中計(jì)劃監(jiān)測評價(jià)技術(shù)值得中國參考。中國在學(xué)習(xí)西方發(fā)展援助經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要注意克服西方發(fā)展援助政治化、管理成本高昂、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響弱等方面的弊端。

［作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院］