王穎群++于新恒

摘要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不僅意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境正在發(fā)生諸多重大變化，而且對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系提出了新的挑戰(zhàn)和要求。新常態(tài)下傳統(tǒng)的政府施政方式已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和變化。只有明確政府管理體制改革的目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府、創(chuàng)新型政府和責(zé)任型政府，同時(shí)找準(zhǔn)轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，健全和完善權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單制度體系，才能激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，從而達(dá)到適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的戰(zhàn)略目的。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；政府職能轉(zhuǎn)變；權(quán)力清單制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）06-0006-05

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，政府如何更好地履行經(jīng)濟(jì)管理職能面臨著挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”這給進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能指明了目標(biāo)和方向?！笆濉睍r(shí)期，深刻認(rèn)識(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和緊迫性，明確政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和重點(diǎn)，找準(zhǔn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑和突破口，對(duì)于在全面深化改革的背景下理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系、激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力從而適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，具有重要的意義和價(jià)值。一、經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能

隨著國(guó)際大環(huán)境的變化和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。在新常態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記作了高度概括：“一是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)?！雹龠@些特點(diǎn)要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)要盡快轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的全方位優(yōu)化升級(jí)。

過(guò)去，許多地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要依靠四大增長(zhǎng)方式：一是靠低成本出口，二是靠低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，三是靠拼資源、拼環(huán)境，四是靠先富帶動(dòng)后富。②經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，四大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式部分失靈，難以繼續(xù)維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。首先，隨著我國(guó)土地、勞動(dòng)力等要素成本的快速上漲和美國(guó)等西方國(guó)家“再工業(yè)化”浪潮的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)制造業(yè)崗位開(kāi)始出現(xiàn)高端回流到美國(guó)，低端轉(zhuǎn)移到越南、印度尼西亞、泰國(guó)等地的新趨勢(shì)，中國(guó)制造最為依賴的成本優(yōu)勢(shì)一去不復(fù)返。③低成本出口戰(zhàn)略難以為繼，隨之依靠低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)困境。其次，隨著一些地方煤炭等資源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的污染破壞，傳統(tǒng)上靠拼資源、拼環(huán)境的發(fā)展模式也走入死胡同。最后，由于收入分配差距持續(xù)拉大，靠先富難以帶動(dòng)后富，保障社會(huì)公平正義和全體人民共享

收稿日期：2016-02-26

作者簡(jiǎn)介：王穎群，女，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院黨委副書(shū)記，副教授（長(zhǎng)春130012）。

于新恒，男，中共吉林省委黨校公共管理教研部教授（長(zhǎng)春130012）。

改革發(fā)展成果面臨挑戰(zhàn)。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的增長(zhǎng)方式已走到了盡頭，而傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式又主要是靠政府支撐起來(lái)的，因此，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，必須著力轉(zhuǎn)變政府的職能。只有重新界定政府職能范圍，確定政府的權(quán)力邊界，改革行政管理體制和施政方式，將職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)，才能激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力和社會(huì)的創(chuàng)造力，真正實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的全面深化改革目標(biāo)。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)和關(guān)鍵

政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是要求政府革自己的命，削自己的權(quán)，去自己的利。推動(dòng)政府向服務(wù)型政府、法治型政府、創(chuàng)新型政府和責(zé)任型政府轉(zhuǎn)型，是新常態(tài)下轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵目標(biāo)。

1.從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中唱主角，通過(guò)建立國(guó)有企業(yè)、制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并向下級(jí)層層下達(dá)各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，依靠要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)政府在經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用時(shí)，企業(yè)都圍著政府轉(zhuǎn)，政府經(jīng)濟(jì)職能的重心就是搞好管理，這種政府屬于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，企業(yè)和社會(huì)才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α０l(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，自然要求政府經(jīng)濟(jì)職能的重心轉(zhuǎn)向服務(wù)，為企業(yè)技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供支持，為建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的公平市場(chǎng)環(huán)境創(chuàng)造條件。這就不能再是企業(yè)圍著政府轉(zhuǎn)，而是政府要圍著企業(yè)轉(zhuǎn)，這種政府就是“公共服務(wù)型”政府。

所謂服務(wù)型政府，是指在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序、按照公民意志組建起來(lái)的以公民本位、社會(huì)本位為指導(dǎo)理念，為社會(huì)提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共物品與服務(wù)的現(xiàn)代政府。④從這個(gè)定義不難看出，公共服務(wù)型政府包括四個(gè)要素，即機(jī)制、理念、服務(wù)方式和途徑等。服務(wù)型政府建設(shè)的基本目標(biāo)是按照全體人民學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)倒逼著政府要轉(zhuǎn)換自身的角色和定位，從重管理轉(zhuǎn)向重服務(wù)，由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)換成保障者，從而為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)建立完善的法律制度體系，為社會(huì)公平正義創(chuàng)造良好的環(huán)境。

2.從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治型政府

過(guò)去，政府管理企業(yè)和社會(huì)的方式主要就是審批，批錢(qián)、批地、批項(xiàng)目。雖然我國(guó)已連續(xù)6次大幅減少和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，但是，截止到2012年前，中央和地方還有約1.8萬(wàn)項(xiàng)需要行政審批的項(xiàng)目，其中以地方為多，約1.72萬(wàn)項(xiàng)。⑤部分地方政府以及相關(guān)部門(mén)的“形放實(shí)收”，已經(jīng)成為改革過(guò)程中的一大亂象和重要問(wèn)題。政府部門(mén)審批流程多成了腐敗滋生地，很多暗箱操作行為也給企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)。注重審批的同時(shí)，對(duì)于監(jiān)管環(huán)節(jié)則相對(duì)簡(jiǎn)化或忽視。此外，一些行業(yè)資質(zhì)和項(xiàng)目準(zhǔn)入審批特別嚴(yán)，一旦申請(qǐng)后監(jiān)管就很松。許多干著牟利勾當(dāng)、擾亂行業(yè)秩序的違法企業(yè)得不到及時(shí)有效的查處，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p害。

沒(méi)有健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，就不可能有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治政府則是法治經(jīng)濟(jì)的保護(hù)神。法治政府是現(xiàn)代國(guó)家政府存在和行為的基礎(chǔ)，是法治的核心。所謂法治政府是指整個(gè)政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作都是合法化、規(guī)范化的，政府由法律產(chǎn)生，由法律控制，依法管理，對(duì)法律負(fù)責(zé)。新一屆中央政府從自身改起，把簡(jiǎn)政放權(quán)作為全面深化改革的“當(dāng)頭炮”和開(kāi)門(mén)第一件大事，分批取消和下放行政審批事項(xiàng)，推行工商登記制度改革，已經(jīng)為各級(jí)地方政府從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變作出了表率?！胺拧焙汀肮堋币酵七M(jìn)，通過(guò)“放”激發(fā)社會(huì)活力，通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管扭轉(zhuǎn)監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位的局面。從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，要求我們必須建立法治政府，堅(jiān)持依法行政。要按照黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的要求，強(qiáng)化運(yùn)用法治的思維、手段和方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理社會(huì)事務(wù)，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，深化行政執(zhí)法體制改革，推動(dòng)規(guī)范文明執(zhí)法。努力創(chuàng)造“讓政府法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，讓社會(huì)法人法無(wú)禁止皆可為”的生動(dòng)局面。

3.從傳統(tǒng)觀念和施政方式向新理念、新方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)創(chuàng)新型政府

思想觀念的落后是最大的落后，觀念的落后必然導(dǎo)致行為的落伍。長(zhǎng)期以來(lái)，一些政府機(jī)關(guān)工作人員由于公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)欠缺，辦事拖拉、工作推諉、紀(jì)律渙散、服務(wù)態(tài)度差的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，權(quán)力崇拜、濫用、尋租問(wèn)題也較為突出。不少領(lǐng)導(dǎo)干部至今習(xí)慣于聽(tīng)匯報(bào)、拍腦袋作決策，靠開(kāi)會(huì)布置任務(wù)執(zhí)行。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部追求形式、不重實(shí)效，圖虛名、務(wù)虛功，工作抓落實(shí)力度不夠，“政績(jī)工程”“形象工程”沒(méi)有從根本上得到杜絕。這些都嚴(yán)重影響了改革措施的執(zhí)行力，降低了政府的公信力。

要從根本上轉(zhuǎn)變政府部門(mén)一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的傳統(tǒng)觀念和施政方式，必須積極建設(shè)創(chuàng)新型政府。創(chuàng)新型政府是指政府部門(mén)將創(chuàng)造性的改革作為提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的基本手段，隨時(shí)破除僵化的和不合時(shí)宜的觀念和制度，能夠及時(shí)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新變化和人民群眾的新需求的政府。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)要求領(lǐng)導(dǎo)干部要有新?tīng)顟B(tài)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻領(lǐng)會(huì)黨的十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展理念，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到新的發(fā)展理念上來(lái)。同時(shí)，要用好互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代施政工具，為公共決策、行政管理和社會(huì)服務(wù)提供技術(shù)支撐，努力提高治理能力的現(xiàn)代化水平。

4.從重權(quán)力向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型政府

一段時(shí)間以來(lái)，一些政府部門(mén)的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部一心只想攬權(quán)用權(quán)，不想干事更不想承擔(dān)責(zé)任，有法不依、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、違法越權(quán)現(xiàn)象普遍存在。這些都是典型的重權(quán)力、輕責(zé)任的表現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求是格格不入的。習(xí)近平總書(shū)記曾多次批評(píng)一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在改革中出現(xiàn)的“為官不為”“為官亂為”和以權(quán)謀私、假公濟(jì)私等問(wèn)題，并告誡黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記“奢靡之始，危亡之漸”的歷史教訓(xùn)。要從根本上解決上述問(wèn)題，必須在全面深化改革的背景下，推動(dòng)政府從重權(quán)力向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型政府。

所謂責(zé)任型政府是指由民眾直接或間接選舉的政府，受民眾的委托成為權(quán)力的執(zhí)行者，政府必須在法律許可的范圍內(nèi)承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任，必須接受來(lái)自內(nèi)外部的監(jiān)督以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。責(zé)任型政府要實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，做到“執(zhí)法有保障，有權(quán)必有責(zé)，違法受追究，侵權(quán)須賠償”。責(zé)任型政府的核心特征是責(zé)任政治。從廣義上講，責(zé)任政治是指人民能夠控制公共權(quán)力的行使者，使其對(duì)公共權(quán)力的行使符合人民的意志和利益，從而促其直接或間接地對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治形式。責(zé)任型政府的內(nèi)涵包括四個(gè)要素：責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任受體和責(zé)任機(jī)制，四者有機(jī)構(gòu)成責(zé)任政府理論體系的重要內(nèi)容，指導(dǎo)責(zé)任型政府建設(shè)的實(shí)踐。在行政管理體制改革深入推進(jìn)的背景下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要深刻認(rèn)識(shí)政府的職責(zé)和義務(wù)，做勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)娜嗣窆?，真正做到?quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

三、深化政府職能轉(zhuǎn)變的路徑和突破口

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求是具體的、迫切的，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)關(guān)鍵是要抓準(zhǔn)牽動(dòng)全局的突破口——建立和推行權(quán)力清單制度。黨的十八屆三中全會(huì)在總結(jié)多年改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出必須建立權(quán)力清單制度體系，制定權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單三張清單，將具體文本公諸于眾并接受社會(huì)的監(jiān)督，形成常態(tài)化的制度。三張清單分別從限制政府權(quán)力、賦予市場(chǎng)自由、減少微觀干預(yù)、打造陽(yáng)光政務(wù)、強(qiáng)化政府責(zé)任等五個(gè)維度，搭建了政府全面履行職能的制度架構(gòu)。

制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度是確權(quán)、清權(quán)和放權(quán)的界碑與路標(biāo)，是依法行政的重要環(huán)節(jié)，是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中一次革命性的飛躍。它第一次從根本上改變了權(quán)力和責(zé)任相分離的狀態(tài)，使二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并行不悖。對(duì)于保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和人民群眾的積極性；對(duì)于劃清政府權(quán)責(zé)邊界，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，具有極其重大的意義。

1.建立和落實(shí)權(quán)力清單

所謂權(quán)力清單是指將行政主體的行政權(quán)力運(yùn)用行政法手段對(duì)其類(lèi)型加以列舉、概括的具體文本。⑥顧名思義，權(quán)力清單就是詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么、不能干什么等，它為厘清權(quán)力的邊界和提高行政效能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。推行權(quán)力清單具有重要意義。一是有利于提高行政效能。權(quán)力清單進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力，可以有效消除部門(mén)之間的推諉扯皮現(xiàn)象。二是有利于防止濫用權(quán)力。權(quán)力清單明確規(guī)范了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的內(nèi)涵和外延，可以有效避免行政不作為、亂作為和濫用執(zhí)法權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。三是有利于公眾對(duì)政府部門(mén)行政執(zhí)法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。權(quán)力清單的推行使政府明確究竟應(yīng)該做什么，并做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，從源頭上堵住任性的權(quán)力、擴(kuò)張的權(quán)力、假公濟(jì)私的權(quán)力的出口，使權(quán)力逐步受到應(yīng)有的限制。

當(dāng)前，要制定和落實(shí)好權(quán)力清單應(yīng)著重抓好以下兩個(gè)環(huán)節(jié)。第一，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，全面梳理政府部門(mén)的權(quán)力。遵照“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定、涉及事項(xiàng)的重要程度、是否涉及聯(lián)合執(zhí)法來(lái)劃分權(quán)力邊界，明確職責(zé)主體。地方各級(jí)政府職能部門(mén)要在公眾參與下，對(duì)行使的直接行政職權(quán)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門(mén)行政職權(quán)目錄。第二，積極吸納社會(huì)公眾參與權(quán)力清單的制定。權(quán)力清單的制定和落實(shí)都離不開(kāi)社會(huì)公眾的參與，要加大宣傳力度，認(rèn)真吸納社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，不斷完善權(quán)力清單，以保證權(quán)力清單制定的科學(xué)性和權(quán)威性。此外，制定權(quán)力清單還要防止陷入誤區(qū)。一是防止以條款代替條規(guī)，把權(quán)力清單制度變成辦事指南。二是防止把政府部門(mén)清單匯總作為政府清單目錄，忽略政府部門(mén)獨(dú)享權(quán)力的清單。⑦三是防止以實(shí)體法依據(jù)取代對(duì)權(quán)力運(yùn)行的指導(dǎo)。必須總結(jié)權(quán)力類(lèi)型的共性，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序軌道。

2.建立和完善負(fù)面清單

負(fù)面清單制度起源于國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)活動(dòng)中，是市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的一種模式。負(fù)面清單通過(guò)列出禁止或限制投資的目錄，用法律約束政府權(quán)力，可以有效壓縮政府在外商投資準(zhǔn)入中的“剩余決定權(quán)”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。推行負(fù)面清單制度已經(jīng)成為激發(fā)市場(chǎng)活力、改進(jìn)政府與市場(chǎng)關(guān)系、推進(jìn)改革進(jìn)程的重要著力點(diǎn)。我國(guó)對(duì)負(fù)面清單這一概念和模式不是簡(jiǎn)單地引入，而是進(jìn)行了擴(kuò)充，不僅要對(duì)外資實(shí)行負(fù)面清單管理模式，對(duì)內(nèi)資同樣要實(shí)行負(fù)面清單管理模式。⑧負(fù)面清單的實(shí)質(zhì)是政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，這十分有利于為企業(yè)消除隱形壁壘，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。同時(shí)，統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度將給民間資本創(chuàng)造更多的投資渠道，提供更廣闊的發(fā)展空間。

當(dāng)前，制定和落實(shí)負(fù)面清單應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。第一，準(zhǔn)確把握負(fù)面清單的內(nèi)涵。負(fù)面清單調(diào)整的是市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)系，反映的是背后的法律法規(guī)條款，市場(chǎng)主體可以通過(guò)負(fù)面清單明確進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)需滿足的法律法規(guī)和權(quán)利義務(wù)，決定進(jìn)入與否。第二，科學(xué)確定負(fù)面清單的制定標(biāo)準(zhǔn)。制定負(fù)面清單條目的標(biāo)準(zhǔn)是，只要不影響國(guó)家安全、生態(tài)安全、全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)、重大公共利益，不屬于法律法規(guī)限制和禁止的其他領(lǐng)域，政府就不得限制市場(chǎng)主體進(jìn)入，以建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，建設(shè)法治化的營(yíng)商環(huán)境。第三，全面“整理”負(fù)面清單。理清負(fù)面清單與現(xiàn)有相關(guān)管理制度的關(guān)系，是制定和推行負(fù)面清單的基礎(chǔ)。負(fù)面清單不同于正面清單，不是“編制”出來(lái)的，而是遵循國(guó)民待遇或最惠國(guó)待遇的原則，在對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)全面“整理”的基礎(chǔ)上，依據(jù)有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和管制的授權(quán)性規(guī)定而形成的。它不僅要依托整個(gè)國(guó)家法律體系，還要依據(jù)國(guó)際法。⑨負(fù)面清單一旦形成，要及時(shí)在政府網(wǎng)站等載體公布，以便接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

3.推進(jìn)和落實(shí)責(zé)任清單

所謂責(zé)任清單，是指各級(jí)政府在全面摸清正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上建立的政府責(zé)任制度，包括“職責(zé)清單”和“追責(zé)清單”，目的是真正做到“法定職責(zé)必須為”。責(zé)任清單雖然產(chǎn)生于權(quán)力清單之后，但不是為了對(duì)應(yīng)權(quán)力清單而產(chǎn)生的，而是從政府各部門(mén)的職能推導(dǎo)出來(lái)的。責(zé)任清單規(guī)范了政府的監(jiān)管責(zé)任，明確了監(jiān)管范圍，是約束政府施政、用權(quán)的預(yù)警雷達(dá)。推行責(zé)任清單的意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是責(zé)任清單的制定將權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則落到了實(shí)處。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任、義務(wù)是對(duì)等的。權(quán)力之所以不受約束，出現(xiàn)種種亂象，歸根到底在于沒(méi)有建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系。只依賴掌權(quán)者的覺(jué)悟良心是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有制定責(zé)任清單才是對(duì)癥下藥。二是責(zé)任清單有利于社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督。責(zé)任清單針對(duì)不同崗位明確各自責(zé)任，分級(jí)細(xì)化責(zé)任歸屬，確定具體責(zé)任承擔(dān)者，政府再想不作為或亂作為就很難逃脫公眾的視野。三是有利于懲戒“脫單者”。責(zé)任清單做到責(zé)罰措施具體化、責(zé)罰處理嚴(yán)格化，形成全方位、經(jīng)?；谋O(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任義務(wù)與手中的權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

當(dāng)前，制定和落實(shí)好政府責(zé)任清單，應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。第一，編制好“職責(zé)清單”。政府部門(mén)責(zé)任清單編制過(guò)程中，要按照權(quán)責(zé)法定、問(wèn)題導(dǎo)向、公開(kāi)透明、違法必究的原則，重點(diǎn)明確部門(mén)履職范圍，理順職責(zé)關(guān)系，劃清職責(zé)邊界，明確責(zé)任分工。第二，編制好“追責(zé)清單”?！白坟?zé)清單”是權(quán)力清單和職責(zé)清單的延伸，強(qiáng)調(diào)的是“什么人因什么行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的后果”，以及該如何追究相關(guān)部門(mén)及人員的責(zé)任。要按照“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”的原則編制追責(zé)清單，對(duì)行政不作為、亂作為，失職瀆職等違法違紀(jì)行為，依法依規(guī)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，同時(shí)圍繞責(zé)任結(jié)果編制清單，用以明確追責(zé)對(duì)象和責(zé)罰標(biāo)準(zhǔn)。第三，完善責(zé)任清單的法理依據(jù)，使責(zé)任清單法治化?？梢钥紤]整合完善現(xiàn)有的地方性、條例性規(guī)章制度，出臺(tái)一部全國(guó)性的公共決策責(zé)任追究法律，用以指導(dǎo)公共決策責(zé)任追究相關(guān)制度機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行。第四，建立健全執(zhí)行責(zé)任清單和追責(zé)清單的組織機(jī)構(gòu)。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，需要建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以保證責(zé)任清單制度的順利執(zhí)行。可以借鑒英美等國(guó)的監(jiān)察官制度及監(jiān)督專(zhuān)員制度，提升我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)察部門(mén)的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)化水平，把該機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督職能與清單管理的責(zé)任追究職能融合起來(lái)，從而使公共決策問(wèn)責(zé)由純粹的后程控制轉(zhuǎn)化為全程化、常態(tài)化控制。⑩

注釋

①習(xí)近平：《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢(mèng)想——在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開(kāi)幕式上的演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月10日。②汪玉凱：《如何建設(shè)一個(gè)公平正義廉潔有為的政府》，人民出版社，2004年，第142頁(yè)。③郎咸平、孫晉：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)到了最危險(xiǎn)的邊緣》，東方出版社，2010年，第30—31頁(yè)。④張啟陽(yáng)：《促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)全面振興》，《金融時(shí)報(bào)》2014年11月24日。⑤參見(jiàn)定軍：《國(guó)務(wù)院再調(diào)整取消314項(xiàng)行政審批1.8萬(wàn)項(xiàng)行政項(xiàng)目仍要審批行政程序法待出》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012年10月10日。⑥蘇藝：《論行政權(quán)力清單的本質(zhì)屬性與實(shí)踐檢驗(yàn)》，《行政科學(xué)論壇》2015年第4期。⑦羅雅蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。⑧郭冠男、謝海燕：《制定和實(shí)施負(fù)面清單制度必須理清的重大關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》2015年10期。⑨后向東：《如何理解“負(fù)面清單”制度》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年3月17日。⑩劉召：《責(zé)任追究應(yīng)引入“清單制”》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年5月11日。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

The Aim and Path of the Change of Government Function

under the Economic New Normal

Wang YingqunYu Xinheng