陳起

摘 要：黨的十八屆三中、四中全會(huì)將財(cái)政工作的重要性提升到一個(gè)前所未有的新高度，提出了深化財(cái)稅體制改革的總體任務(wù)，明確指出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，改進(jìn)預(yù)算管理制度。這次預(yù)算制度改革，是在當(dāng)前財(cái)經(jīng)紀(jì)律松散、財(cái)政資金分散、財(cái)政支出績(jī)效不高的背景下進(jìn)行的，實(shí)質(zhì)上是一次財(cái)政預(yù)算制度的再造，是財(cái)經(jīng)秩序的重建。從目前上虞區(qū)預(yù)算管理情況來看，雖然以部門預(yù)算為核心的預(yù)算管理模式日漸成熟，但隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，一些深層次問題也逐漸暴露出來。解決這些問題既有賴于繼續(xù)深化改革，更需要進(jìn)一步分析原因，從管理思想、理念、舉措上尋求破解之道，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，積極推進(jìn)預(yù)算管理改革。

關(guān)鍵詞：紹興市上虞區(qū) 預(yù)算管理

黨的十八屆三中、四中全會(huì)將財(cái)政工作的重要性提升到一個(gè)前所未有的新高度，提出了深化財(cái)稅體制改革的總體任務(wù)，明確指出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，改進(jìn)預(yù)算管理制度。這次預(yù)算制度改革，是在當(dāng)前財(cái)經(jīng)紀(jì)律松散、財(cái)政資金分散、財(cái)政支出績(jī)效不高的背景下進(jìn)行的，實(shí)質(zhì)上是一次財(cái)政預(yù)算制度的再造，是財(cái)經(jīng)秩序的重建。從目前上虞區(qū)預(yù)算管理情況來看，雖然以部門預(yù)算為核心的預(yù)算管理模式日漸成熟，但隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，一些深層次問題也逐漸暴露出來。解決這些問題既有賴于繼續(xù)深化改革，更需要進(jìn)一步分析原因，從管理思想、理念、舉措上尋求破解之道，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，積極推進(jìn)預(yù)算管理改革。

一、當(dāng)前上虞區(qū)預(yù)算管理的主要問題

當(dāng)前，紹興市上虞區(qū)預(yù)算管理制度依然存在著預(yù)算定位不清、預(yù)算分配不完善、預(yù)算編制不細(xì)，預(yù)算約束力不強(qiáng)、預(yù)算支出效率不高等問題，這些都直接影響到預(yù)算管理的成效與改革的進(jìn)一步推進(jìn)，也直接關(guān)系到上虞區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

（一）財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠清晰，削弱了預(yù)算安排的公共性。

從上下級(jí)財(cái)政關(guān)系來看，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配相當(dāng)明顯，法定支出掛鉤增長(zhǎng)、項(xiàng)目資金配套、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等政策，壓縮區(qū)級(jí)財(cái)政理財(cái)空間，地方財(cái)政在促進(jìn)公共服務(wù)均等化等方面受到制約，公共財(cái)政職能的主動(dòng)性難以有效發(fā)揮，而與下級(jí)財(cái)政的關(guān)系上，又存在事權(quán)不清，包攬過多的現(xiàn)象。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來看，支出責(zé)任界限較為模糊，財(cái)政支出“越位”與“缺位”現(xiàn)象依然沒有較好解決，應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的支出還占相當(dāng)大的比重，資源配置的低效沖擊了公共財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供水平。2014年，上虞區(qū)本級(jí)安排的扶持企業(yè)發(fā)展政策資金達(dá)到6.6億元，占全年一般公共預(yù)算支出的13.8%，極大地影響到民生、教育、科技等重點(diǎn)項(xiàng)目支出增幅。

（二）部門的支出利益格局逐漸固化，降低了預(yù)算安排的合理性。

雖然近年來上虞區(qū)預(yù)算編制一直采用“零基預(yù)算”和“綜合預(yù)算”方法，但由于財(cái)政對(duì)部門信息掌握不夠全面，預(yù)算信息不對(duì)稱，政府預(yù)算安排實(shí)質(zhì)上成為財(cái)政與部門的博弈，對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)，預(yù)算安排逐漸被部門支出利益格局所“綁架”，部門的既得利益固化，一些部門先切塊資金總量再定具體項(xiàng)目，難以體現(xiàn)真實(shí)合理的支出需求。

二、進(jìn)一步推進(jìn)上虞區(qū)預(yù)算管理改革的思路

對(duì)于在推進(jìn)預(yù)算管理改革過程中出現(xiàn)的問題，我們必須在深化改革中尋求化解問題“藥方”，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，從深化改革方向上進(jìn)行突破，從根本源流上理順體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理新模式。

（一） 規(guī)范預(yù)算管理制度，推進(jìn)政府預(yù)算公開透明

全面規(guī)范是現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。深化財(cái)政預(yù)算管理改革，必須規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理行為。一是進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政和預(yù)算法治意識(shí)。貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》中的各項(xiàng)規(guī)定，遵循制權(quán)、制衡、制約和公開、透明、科學(xué)的原則，依靠法律的手段使改革更明確、更嚴(yán)肅、更剛性，以程序來保障預(yù)算管理的規(guī)范化，發(fā)揮改革的整體效益。二是建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。明晰政府與市場(chǎng)職責(zé)，凡屬市場(chǎng)能發(fā)揮作用的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，財(cái)稅等優(yōu)惠政策要逐步退出，對(duì)帶有普惠性、一定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的涉企財(cái)政扶持資金，要在規(guī)定期限內(nèi)轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式進(jìn)行扶持。對(duì)少數(shù)暫無法全部按基金方式管理的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金，按照分步取消的原則，逐年進(jìn)行壓縮，倒逼轉(zhuǎn)型。對(duì)“一企一策”等特定對(duì)象的優(yōu)惠政策，沒有規(guī)定執(zhí)行期限的，確定5年執(zhí)行期限，到期取消。取消和整合一些政策執(zhí)行操作難度、政策支持重復(fù)或相近、績(jī)效差以及“小而散”的扶持政策。三是健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。加強(qiáng)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，嚴(yán)格會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定。加強(qiáng)人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制。四是積極推進(jìn)預(yù)決算公開。細(xì)化政府和部門預(yù)決算公開內(nèi)容，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密單位以外，所有使用財(cái)政資金的部門均要公開本部門預(yù)決算；加大“三公“經(jīng)費(fèi)公開力度，并對(duì)預(yù)決算公開過程中社會(huì)關(guān)切的問題，及時(shí)規(guī)范整改，完善制度。

（二）延長(zhǎng)預(yù)算管理周期，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算宏觀籌劃

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新常態(tài)，針對(duì)財(cái)力增幅趨緩，財(cái)政收支矛盾加劇的現(xiàn)狀，加強(qiáng)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控職能。一是研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。二是建立健全財(cái)政存量資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和定期清理機(jī)制。對(duì)單位歷年經(jīng)常性項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金經(jīng)清理后納入部門預(yù)算使用，對(duì)歷年一次性項(xiàng)目和已完成的階段性項(xiàng)目，以及連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，由財(cái)政收回統(tǒng)籌使用，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力。三是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)平衡。四是積極實(shí)施政府存量債務(wù)置換。向上積極爭(zhēng)取政府存量債務(wù)置換額度，通過幾年努力，逐步將通過融資平臺(tái)借入的全部銀行借款置換為低息長(zhǎng)期的政府債券。同時(shí)，在確保安全和支付的前提下，加大社?；鹬脫Q政府性債務(wù)的力度，努力提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政保障能力。