王　琪（西北政法大學(xué)，陜西　西安　　710061）

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劃撥土地收回的法理思考

王琪
（西北政法大學(xué)，陜西西安710061）

摘要：無論是國(guó)有土地所有權(quán)人，還是國(guó)有土地使用權(quán)人，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)都有著各自的權(quán)利和要求。在此基礎(chǔ)上，二者基于各自的利益訴求不斷進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。為了使公共利益、個(gè)人利益在相互均衡的情況下予以實(shí)現(xiàn)，一方面需要保障公民個(gè)人權(quán)利，另一方面也需要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的高效和公平。因此，劃撥土地使用權(quán)收回問題研究對(duì)我國(guó)的城市化發(fā)展和維護(hù)城市居民的切身利益都有著顯著的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：劃撥土地；收回；利益

根據(jù)《劃撥土地使用權(quán)暫行管理辦法》第2條、第5條規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)劃撥土地使用權(quán)的兩個(gè)明顯特征：第一，土地使用權(quán)人通過無償方式取得劃撥土地使用權(quán)；第二，該方式取得的土地使用權(quán)是無期限的?？梢钥闯觯瑒潛芊绞饺〉玫耐恋厥褂脵?quán)是在行政權(quán)力作用下產(chǎn)生的。因此，依照法理來講，無法在市場(chǎng)上進(jìn)行自由交易。

一、劃撥土地使用權(quán)收回的原因及類型

劃撥土地使用權(quán)收回的原因包括三種類型。第一類是國(guó)家或省、市主管部門對(duì)某一劃撥土地的利益與功能已經(jīng)利用完成或者是不能完成，或是用地關(guān)系因期限屆至、條件成立或不成立而結(jié)束，導(dǎo)致地上活動(dòng)客觀上已經(jīng)沒有存續(xù)必要時(shí)，主管部門將之收回。不過因?yàn)閯潛芡恋厥菬o期限性質(zhì)的土地權(quán)利，除出讓土地使用權(quán)有使用年限之外，理論上不應(yīng)有期限之設(shè)定，此處的期限屆至是指某一事務(wù)的活動(dòng)因?yàn)樘囟ㄆ谌盏膶弥炼瓿苫蚪Y(jié)束，并非出讓土地使用權(quán)的使用期限。這里所提的用地活動(dòng)或事務(wù)的期限屆至、條件成立或不成立而結(jié)束，應(yīng)由該事務(wù)主管部門判斷，依主管該事務(wù)的權(quán)責(zé)部門決定，此并非土地使用權(quán)管轄部門的范圍。這一類型的收回如某公共場(chǎng)所廢止，或公益性事業(yè)的裁撤、政府組織的合并或撤除，國(guó)有企業(yè)的解散消滅等等。①

第二類是關(guān)于劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出讓有關(guān)的收回，此類型的收回應(yīng)該是劃撥土地使用權(quán)另有其他用途而需移轉(zhuǎn)于其它使用權(quán)利人，原因包括抵押實(shí)現(xiàn)、作價(jià)出資入股、破產(chǎn)清償?shù)鹊龋渲幸妻D(zhuǎn)的方式多半以出讓完成，進(jìn)而使該用地權(quán)利性質(zhì)發(fā)生變更，因土地管理部門基于原劃撥土地不得徑直作為轉(zhuǎn)讓的客體，從而先予回收，再以出讓或其它方式處置該用地權(quán)利。

第三類是因?yàn)檫`法使用土地而遭致土地權(quán)利被收回的情形，如用于閱覽書籍的圖書館，其劃撥土地使用權(quán)被作為設(shè)立公司經(jīng)營(yíng)商業(yè)活動(dòng)的出資財(cái)產(chǎn)，以致該土地主管部門將土地使用權(quán)予以收回。此處具體的違法濫用土地使用權(quán)情形以及是否不符合該用地權(quán)利人依法運(yùn)作的功能與目的，主管該事務(wù)之專責(zé)部門應(yīng)先認(rèn)定，該主管部門認(rèn)定確為違法使用后使予以收回。

實(shí)體法律上，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱〈暫行條例〉、《房地產(chǎn)管理法》及《土地管理法》對(duì)劃撥土地使用權(quán)收回的均有規(guī)定，分析如下：

（一）《暫行條例》第42條條文并未明確規(guī)定劃撥土地或出讓土地，且屬于原則性、概要性規(guī)定。

（二）《暫行條例》第47條第1款及第2款相當(dāng)精確的指明無償取得的劃撥土地使用權(quán)，在使用權(quán)人發(fā)生遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其它原因而停止使用土地，或在政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的需要以及城市規(guī)劃的要求等條件下，無償收回，此條文充分的展現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于土地管理配置的高度支配性。②

（三）《土地管理法》第19條揭述關(guān)于收回類型的第一類與第三類，即主管監(jiān)督部門對(duì)已經(jīng)無存在必要者，不符合特定條件者，行使公權(quán)力予以收回土地使用權(quán)的情形。

（四）《土地管理法》第58條第1款與《暫行條例》第42條一致，即國(guó)家作為土地支配管理權(quán)責(zé)，對(duì)土地進(jìn)行整體配置管理等處置，另外，條文雖特別提及劃撥土地使用權(quán)收回的情形，但不能理解為劃撥土地使用權(quán)的收回僅限于第四項(xiàng)，其它各項(xiàng)未顯然提及出讓土地使用權(quán)者，劃撥性質(zhì)用地仍得收回之。除此之外，尚有指明當(dāng)符合因公共利益需要及城市規(guī)劃改建需要者，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)奶貏e規(guī)定，反之，其第四項(xiàng)及第五項(xiàng)顯然屬不予補(bǔ)償?shù)那樾巍?/p>

二、劃撥土地使用權(quán)收回的法律性質(zhì)及補(bǔ)償

劃撥土地的收回與補(bǔ)償問題是相牽連的，但法律條文并未有妥善完整的規(guī)定。用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的，或未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，或不按批準(zhǔn)的用途使用的，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)；土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)；因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其它原因而停止使用土地，需要依法收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的；根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，市、縣人民政府無償收回國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，以上這些均屬于“行政處理決定”。③

劃撥土地使用權(quán)是基于國(guó)家公共目的與公益性，無需取得一定對(duì)價(jià)就能于其上經(jīng)營(yíng)私有營(yíng)利性活動(dòng)。違背、怠于將土地使用權(quán)利交付給特定用地單位，其重點(diǎn)應(yīng)是土地監(jiān)督部門或者該用地單位事務(wù)的監(jiān)管部門，對(duì)該用地單位督促、指正、裁并、遷移，這些管理手段如果涉及到土地權(quán)利被收回，仍然是一種高層監(jiān)管部門對(duì)下層部門的行政控制，是管理手段之一，不是行政處罰。所以，若管理造成土地利用人的損害，應(yīng)該補(bǔ)償。

注釋：

①崔英子.劃撥土地使用權(quán)抵押的法律問題研究［D］.西南交通大學(xué)，2014（3）.

②房紹坤、關(guān)滔.論我國(guó)土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系［J］.新西部1995第5期（6-7）.

③衛(wèi)芷言.劃撥土地使用權(quán)制度之歸整［D］.華東政法大學(xué)，2013（175）.

參考文獻(xiàn)：

［1］陳健.中國(guó)土地使用權(quán)制度［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003.

［2］王利明.物權(quán)法論［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008.

［3］張春生.劃撥土地使用權(quán)相關(guān)法律問題研究［J］.理論探討，2011.

［4］王哲.對(duì)劃撥土地使用權(quán)抵押及破產(chǎn)處置的法律思考［J］.法制與社會(huì)，2010（1）.

［5］鄭美珍.劃撥土地使用權(quán)抵押管理的難點(diǎn)與對(duì)策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技.2008（21）.

［6］曹裕霖.劃撥土地使用權(quán)法律問題研究［D］.南昌：南昌大學(xué)，2007.

中圖分類號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）07-0069-01

作者簡(jiǎn)介：王琪（1991—），女，漢族，山西運(yùn)城市人，學(xué)生，法學(xué)碩士，單位：西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，研究方向：土地法。