張繼遠(yuǎn)

(四川警察學(xué)院 警察管理系，四川 瀘州 646000)

立體化社會(huì)治安防控體系中的公眾參與機(jī)制建設(shè)

張繼遠(yuǎn)

(四川警察學(xué)院 警察管理系，四川 瀘州 646000)

摘要：在創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的過程中，科學(xué)的公眾參與機(jī)制必不可少。這不僅是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要嘗試，也有利于從源頭上預(yù)防各類違法犯罪活動(dòng)。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)和走訪調(diào)研公眾參與現(xiàn)狀得出，公眾參與機(jī)制不健全是制約立體化社會(huì)治安防控體系創(chuàng)新的最主要因素。其中，保障機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不敢”；激勵(lì)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不愿”；教育機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不會(huì)”；溝通機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不能”；評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不知”。因此，建立健全公眾參與的保障、激勵(lì)、教育、溝通和評(píng)價(jià)等機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)公眾有序參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的重要保障。

關(guān)鍵詞：公眾參與機(jī)制；社會(huì)治安防控；公共利益；公共安全

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的同時(shí)，新的社會(huì)問題和矛盾也層出不窮，社會(huì)治安面臨的挑戰(zhàn)和環(huán)境日益突出和惡化，傳統(tǒng)的社會(huì)治安防控體系已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)治理的需求。站在新的歷史時(shí)期，深入貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，良好的社會(huì)治安環(huán)境必不可少。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系?！蛾P(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案強(qiáng)調(diào)，“要圍繞創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，建立健全更加注重源頭預(yù)防、綜合治理的社會(huì)治安治理模式?！?015年9月23日，在全國社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議上，中央政法委書記孟建柱同志指出，“著力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、社會(huì)共治的社會(huì)治理體制，以人民群眾對(duì)平安的需求為導(dǎo)向，完善立體化社會(huì)治安防控體系”。社會(huì)公眾作為參與社會(huì)治安防控體系創(chuàng)新和建設(shè)的重要力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾有序參與至關(guān)重要，這在全社會(huì)早已達(dá)成廣泛共識(shí)。但是，就目前來看，公眾參與的渠道和機(jī)制并不暢通和完善，如何有效地調(diào)動(dòng)公眾參與的意愿也不系統(tǒng)、制度化，這些問題都需要在理論和實(shí)踐層面進(jìn)行科學(xué)研究。

通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料的梳理，關(guān)于立體化社會(huì)治安防控體系的既有研究大體有如下幾個(gè)角度：

1.發(fā)展歷程。我國立體化社會(huì)治安防控體系的發(fā)展是伴隨著改革開放進(jìn)行的，從有到無、從概念理念提出到實(shí)踐探索，其主要發(fā)展進(jìn)程經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一，理念孵化階段(1978-1991)，在這一階段期間，社會(huì)治安防控體系思想得到孕育和孵化。第二，正式提出階段(1992-2001)，國家通過“嚴(yán)打”震懾犯罪，為提升社會(huì)治安治理效能，2001年9月，中共中央和國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》，提出通過群防群治建立社會(huì)治安防控體系，標(biāo)志著社會(huì)治安防控體系作為維護(hù)社會(huì)治安的重要抓手被正式提出來。第三，框架形成階段(2002-2011)，在2003年召開的全國社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)上，“防控體系”的概念被正式提出；在2011年，公安部系統(tǒng)提出建設(shè)“六張防控網(wǎng)”，同時(shí)明確了社會(huì)治安防控體系的總體框架。第四，科學(xué)深化階段(2012至今)，2012年，黨的十八大提出“完善立體化社會(huì)治安防控體系”，2013年的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系”；2015年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》；同年9月，全國社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議在大連召開。[1]1-13

2.作用領(lǐng)域?，F(xiàn)有的文獻(xiàn)資料中，關(guān)于立體化社會(huì)治安防控體系的作用，體現(xiàn)在有利于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理和青少年犯罪預(yù)防。于飛對(duì)我國網(wǎng)絡(luò)社會(huì)存在的治安問題進(jìn)行了梳理，主要有網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)淫穢活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)賭博和網(wǎng)絡(luò)謠言等盛行問題，這些問題對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了很大的損害，必須通過打造以網(wǎng)絡(luò)警察為主體的專門執(zhí)行主體，當(dāng)然也應(yīng)該包含社會(huì)志愿力量共同來凈化我國的網(wǎng)絡(luò)空間。[2]關(guān)穎在分析兒童參與青少年犯罪預(yù)防可能性的基礎(chǔ)上，提出兒童參與青少年犯罪預(yù)防的新思路，并指出兒童參與是青少年犯罪預(yù)防的重要路徑，是創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的需要。[3]

3.地方實(shí)踐。形式多樣的地方實(shí)踐，對(duì)于豐富和創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系提供了眾多的樣本和模式。當(dāng)然，面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的社會(huì)治安形勢(shì)，如何在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)科學(xué)合理的立體化社會(huì)治安防控體系也是值得研究和思考的。

4.人防價(jià)值。眾所周知，創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，離不開人防、技防和物防，但相關(guān)研究學(xué)者普遍強(qiáng)調(diào)人防的地位和價(jià)值。

5.影響因素。既有的文獻(xiàn)中，對(duì)于影響立體化治安防控體系建設(shè)的因素，包括方方面面，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的問題，或者是相關(guān)體制機(jī)制的不完善等。

可以看得出，專家學(xué)者普遍認(rèn)可并強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾在創(chuàng)新和建設(shè)立體化社會(huì)治安防控體系中所發(fā)揮的重要作用不可低估，但是在全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史時(shí)期，仍有一些問題被忽視而沒有引起廣泛關(guān)注，那就是文章開頭部分提出的問題——厘清現(xiàn)有公眾參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的現(xiàn)實(shí)需要？公眾參與機(jī)制的現(xiàn)狀？社會(huì)公眾通過什么樣的參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)科學(xué)、有序地參與？接下來，將對(duì)上述問題進(jìn)行詳細(xì)論述。

一、公眾參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的現(xiàn)實(shí)需要

全球治理和反恐新形勢(shì)下，當(dāng)前我國面臨的公共安全形勢(shì)也日益嚴(yán)峻復(fù)雜，各類突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)，社會(huì)治安防控的難度不斷加大。社會(huì)在轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也在推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，而在這一過程中，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致各種影響社會(huì)不穩(wěn)定的因素不斷增加，形式多樣的反社會(huì)行為的規(guī)模和數(shù)量也呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速的勢(shì)頭，致使全社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)增多。如果一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民富裕，但社會(huì)動(dòng)蕩、秩序失控、犯罪猖獗、安全缺失，人民群眾也不可能有幸福生活。[4]

(一)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多

1.非直接利益沖突事件頻發(fā)。群體性事件自上個(gè)世紀(jì)90年代以來急劇攀升，年均增長(zhǎng)20%以上。[5]群體性事件本身是一種反社會(huì)行為，具有很強(qiáng)的破壞性，可能造成社會(huì)動(dòng)蕩、人心渙散的不良后果。[6]從相關(guān)的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)中，我們可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)，該類事件給社會(huì)造成的財(cái)產(chǎn)損失正在日益增多，極大地?cái)_亂了社會(huì)秩序，甚至造成強(qiáng)烈的社會(huì)震蕩。比如，2008年的云南孟連群體性事件、貴州甕安群體性事件，2009年的湖北石首群體性事件等比較典型的非直接利益沖突引發(fā)的群體性事件。

2.暴力恐怖事件日益猖獗。越來越多接受過國外極端暴恐分子資助和訓(xùn)練的國內(nèi)分裂勢(shì)力，在全國各地伺機(jī)制造暴力恐怖事件，給人民群眾的心理造成了極大的恐慌。其中，最令人震驚的當(dāng)屬2014年發(fā)生的昆明火車站嚴(yán)重暴力恐怖事件；近日，溫州公安機(jī)關(guān)破獲未遂暴恐案，成為繼昆明火車站暴恐案后又一震動(dòng)全國的暴力恐怖案件。2016年3月13日，最高人民法院工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2015年各級(jí)法院審結(jié)危害國家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判處罪犯1419人；與2014年各級(jí)法院審結(jié)煽動(dòng)分裂國家、暴力恐怖襲擊等犯罪案件558件、判處罪犯712人等相比較，增長(zhǎng)了近一倍。

3.刑事犯罪案件持續(xù)高發(fā)。2009-2013年，我國刑事案件立案數(shù)、治安案件受理數(shù)和人民法院審理危害公共安全罪刑事案件收案數(shù)都呈逐年上升的態(tài)勢(shì)(如圖1和圖2所示)。具體變現(xiàn)為：“兩搶一盜”侵財(cái)犯罪高發(fā)多發(fā)，“黃賭毒”犯罪現(xiàn)象在一些地區(qū)趨于突出，網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪、高科技犯罪、黑惡勢(shì)力犯罪、個(gè)人極端暴力犯罪(校園砍殺、公交縱火)、非法傳銷、非法集資、涉邪教活動(dòng)、危害食品藥品安全、環(huán)境污染等問題突出，突發(fā)公共安全事件增多。

圖1：刑事案件和受理治安案件數(shù)

圖2：人民法院審判危害公共安全刑事案件數(shù)

(二)警民關(guān)系惡化

警民關(guān)系是公安工作的生命線和重要基礎(chǔ)，[7]從某種意義上說，警民關(guān)系是官民關(guān)系的晴雨表。[8]一些公安機(jī)關(guān)及工作人員維護(hù)公共安全的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和群眾觀念淡薄，不作為、亂作為，導(dǎo)致警民關(guān)系惡化。

1.公安機(jī)關(guān)脫離人民群眾。全面深化改革的新時(shí)期，有些公安機(jī)關(guān)仍然存在嚴(yán)重的門難進(jìn)、臉難看、事難辦的作風(fēng)問題，究其根源就是脫離人民群眾。提供公共安全服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，服務(wù)質(zhì)量的高低在很大程度上影響甚至是決定著人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。如果一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民富裕，但社會(huì)動(dòng)蕩、秩序失控、犯罪猖獗、安全缺失，人民群眾也不可能有幸福生活。[4]

2.公安機(jī)關(guān)公信力下降。在一些地方，由于政府和公安機(jī)關(guān)及工作人員長(zhǎng)期的濫用職權(quán)和玩忽職守，甚至出現(xiàn)官匪、警匪一家，導(dǎo)致黑惡勢(shì)力滋生蔓延，給當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳詈凸ぷ髟斐蓸O壞的影響。另外，自媒體時(shí)代，涉警負(fù)面輿情事件頻頻曝光，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的社會(huì)形象，導(dǎo)致警民信任危機(jī)的出現(xiàn)。

3.警民沖突時(shí)有發(fā)生。面對(duì)突發(fā)警情，一些人民警察不按相關(guān)規(guī)定執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范甚至暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，不僅加劇警民關(guān)系的緊張，而且更加消蝕人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)及工作人員信任的基石。比如引起全國關(guān)注的貴州甕安事件、云南孟連事件等，均出現(xiàn)非直接利益相關(guān)人妨礙警察執(zhí)法甚至暴力抗法、暴力襲警。

(三)警務(wù)改革倒逼

我們正在經(jīng)歷的警務(wù)改革發(fā)展，出發(fā)點(diǎn)就是讓人民群眾對(duì)我們公安機(jī)關(guān)及人民警察隊(duì)伍更加地滿意和認(rèn)可，進(jìn)而對(duì)我們的黨和政府更加滿意和認(rèn)可，這對(duì)于國家的長(zhǎng)治久安是非常重要的。

1.社區(qū)警務(wù)的興起。社區(qū)警務(wù)是在警務(wù)現(xiàn)代化之后警務(wù)改革的必然方向，是西方第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物。[9]社會(huì)是產(chǎn)生犯罪的根源，抑制犯罪的主力軍也在社會(huì)。以社區(qū)警務(wù)為載體，以動(dòng)員社會(huì)力量為關(guān)鍵，回溯以往的自我警務(wù)和人人皆警的傳統(tǒng)模式，形成積極性的防控模式。[10]警察通過深入社區(qū)、深入人民群眾內(nèi)部，千方百計(jì)提供優(yōu)質(zhì)的公共安全服務(wù)，提高社區(qū)公眾的安全感和滿意度。

2.警察公關(guān)的考量。構(gòu)建和諧警民關(guān)系為目標(biāo)的警察公共關(guān)系的興起，要求公安機(jī)關(guān)及工作人員樹立全員公關(guān)理念，重塑人民警察隊(duì)伍在人民群眾心目中的形象。有效的警民溝通，可以化解警民隔閡和增進(jìn)警民情感，為創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系凝聚社會(huì)力量。當(dāng)然，這就要求每一位警察通過再教育，掌握必要的警民溝通技巧和方法，以主動(dòng)適應(yīng)公關(guān)的警務(wù)改革趨勢(shì)。

除了上面講到的，還有一點(diǎn)也是推動(dòng)公眾參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的重要?jiǎng)恿?，那就是社?huì)治安治理主體的多元化。我們都知道，提供公共安全服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，服務(wù)質(zhì)量的高低在很大程度上影響甚至是決定著人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。優(yōu)化公共安全治理社會(huì)環(huán)境，需要公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，引導(dǎo)社會(huì)公眾有序參與。而且，現(xiàn)在的參與式治理理念主張各種公私團(tuán)體、組織和個(gè)人均參與管理過程。[11]那么，基于公共利益而團(tuán)結(jié)合作的社會(huì)公眾，在維護(hù)社區(qū)治安等工作中將發(fā)揮不可替代的作用。

二、公眾參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的實(shí)踐

公眾參與創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系是全面深化公安改革的重要組成部分，提升公共安全治理能力的重大舉措，也是現(xiàn)代警務(wù)改革發(fā)展的必然之路。立體化社會(huì)治安防控體系的范圍主要有三種類型：一是內(nèi)部防控，防控區(qū)域主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和小區(qū)，公眾參與的主體也主要是內(nèi)部的治安保衛(wèi)力量；二是外部防控，這一類型的防控區(qū)域十分寬廣，包括除內(nèi)部防控和網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)防控以外的區(qū)域，該類型公眾參與的主體也比較多，廣大人民群眾個(gè)人、各種治安志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，以及專注研究社會(huì)治安問題的智庫和專家學(xué)者等；三是網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)防控，防控區(qū)域就是網(wǎng)絡(luò)空間，公眾參與主體則主要是“網(wǎng)警志愿者”。下面則根據(jù)收集的資料，把公眾參與對(duì)應(yīng)的防控類型進(jìn)行簡(jiǎn)單舉例介紹。

(一)公眾參與內(nèi)部防控——江西省南昌市實(shí)踐

江西省南昌市以大力創(chuàng)建平安小區(qū)為抓手，通過加強(qiáng)小區(qū)內(nèi)部防控建設(shè)，大力構(gòu)建立體化社會(huì)治安防控體系。[12]主要實(shí)踐做法：大力宣傳組織小區(qū)治安積極分子、服務(wù)志愿者、居民群眾等各種社會(huì)力量，開展巡邏值守、看樓護(hù)院、鄰里守望、防范宣傳等群防群治工作，做到“街巷有人巡、樓院有人防、公共場(chǎng)所有人控、重點(diǎn)要害部位有人管”，形成人人參與治安防范的工作格局。只有不斷提升群眾的自防能力，才能將小區(qū)公共利益維護(hù)好，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)小區(qū)居民的安居樂業(yè)。

(二)公眾參與外部防控——河北省正定縣實(shí)踐

河北省正定縣在城區(qū)宣傳發(fā)動(dòng)成立社會(huì)治安志愿者協(xié)會(huì)、城管系統(tǒng)社會(huì)治安志愿者分會(huì)、離退休干部志愿者防控小區(qū)、城管系統(tǒng)職工志愿者防控街道的治安防范網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)引導(dǎo)志愿者根據(jù)職業(yè)特點(diǎn)，各盡其能。比如說，交通系統(tǒng)職工社會(huì)的接觸面相對(duì)較廣，對(duì)各類社會(huì)治安信息也比較靈通等特點(diǎn)，組織交通系統(tǒng)干部職工和出租車、公交車司機(jī)，成立社會(huì)治安信息員協(xié)會(huì)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告并制止不法分子的違法犯罪活動(dòng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立農(nóng)村社會(huì)治安員協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)向治保會(huì)反饋治安信息，盤查形跡可疑人員、車輛、物品，制止違法行為，調(diào)解家庭、鄰里矛盾糾紛等。通過加強(qiáng)社會(huì)治安外部防控，正定縣社會(huì)治安面貌得到持續(xù)好轉(zhuǎn)。[13]

(三)公眾參與網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)防控——北京市實(shí)踐

從2014年開始，北京市公安局就將群防群治的理念引入到網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)，以“首都網(wǎng)警”網(wǎng)上巡查執(zhí)法平臺(tái)為依托，通過自愿加入的方式，逐漸打造形成北京警方第五大群眾力量——“網(wǎng)警志愿者”隊(duì)伍。從年齡分布看，80后、90后是絕對(duì)的主力軍，占志愿者總數(shù)的80%;從地域分布看，志愿者遍布全國，其中以北京網(wǎng)民最多，占21%;“網(wǎng)警志愿者”職業(yè)多種多樣，涵蓋了學(xué)生、教師、醫(yī)生、公司職員、政府公務(wù)員等，還有網(wǎng)絡(luò)大V、專家學(xué)者和來自互聯(lián)網(wǎng)安全企業(yè)，各大網(wǎng)站工作人員等。截止2015年12月，“網(wǎng)警志愿者”隊(duì)伍已發(fā)展成員3000余人，累計(jì)舉報(bào)各類違法犯罪線索1.5萬余條，涉及詐騙、淫穢色情、網(wǎng)絡(luò)賭博、吸販毒、謠言等多個(gè)方面。根據(jù)舉報(bào)情況，“首都網(wǎng)警”對(duì)發(fā)布傳播虛假不實(shí)、淫穢色情、詐騙等信息的網(wǎng)民8400余人進(jìn)行了警示教育，破獲刑事、治安案件210余起。[14]

三、立體化社會(huì)治安防控體系中的公眾參與機(jī)制現(xiàn)狀

在社會(huì)治理理念的引領(lǐng)下，健全、有效的公眾參與機(jī)制體系，是營造良好社會(huì)環(huán)境的重要因素。但是由于種種原因，在社會(huì)治安防控領(lǐng)域，完善的公眾參與機(jī)制體系并沒有建立，從而導(dǎo)致社會(huì)公眾參與的力量和效果等都大打折扣。歸納起來，目前在我國，社會(huì)公眾參與立體化社會(huì)治安防控體系的機(jī)制建設(shè)存在以下問題。

(一)缺乏保障機(jī)制，導(dǎo)致公眾不敢參與

健全的法律制度規(guī)范，是社會(huì)公眾有序參與立體化社會(huì)治安防控體系創(chuàng)新的重要保障和基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下方面：一方面，相關(guān)規(guī)章制度的可操作性不夠。法律支持不足，公眾參與的法律保障嚴(yán)重不足。我國對(duì)于社會(huì)公眾參與社會(huì)治安治理方面的相關(guān)制度還只停留在國務(wù)院、省級(jí)政府等文件上面，對(duì)于參與的具體程序、方式和范圍等規(guī)定不明確，這就導(dǎo)致相關(guān)政策規(guī)定缺乏可操作性和可執(zhí)行性。另一方面，執(zhí)行落實(shí)力度不夠。即使有社會(huì)公眾參與的相關(guān)規(guī)章制度，在一些地方的政策執(zhí)行程序上面卻大大折扣，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的局面，出臺(tái)的政策也只是停留在紙面上，既不能滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，更不能給公眾參與提供必要的法律制度保障。

(二)缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致公眾不愿參與

有效的激勵(lì)機(jī)制，能夠激發(fā)社會(huì)公眾的參與意愿。但是，由于缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)公眾的參與意愿十分低下，導(dǎo)致問題的諸多表現(xiàn)：第一，參與成本高于激勵(lì)公眾收益。參與的積極性的高低還取決于市民在獲取有關(guān)公共事務(wù)信息時(shí)所支付的成本的高低，如果成本太高而收益卻得不償失，那么他會(huì)索性不去參與，保持“理性地?zé)o知”[15]。第二，激勵(lì)機(jī)制作用有限。就目前情況來看，大多數(shù)社會(huì)公眾積極主動(dòng)參與的意識(shí)淡薄，主要以老黨員、老教師、老干部“三老”等為骨干，其他社會(huì)成員的參與意愿并沒有被激發(fā)出來。第三，激勵(lì)的系統(tǒng)性不夠。制度性的激勵(lì)是激發(fā)社會(huì)公眾持續(xù)不斷參與的源泉。但是，保障機(jī)制的不健全，也導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制的不完善，這就使得政府不能夠保證激勵(lì)機(jī)制的系統(tǒng)性。

(三)缺乏教育機(jī)制，導(dǎo)致公眾不會(huì)參與

掌握必要的與違法犯罪分子作斗爭(zhēng)的技巧和方法，不僅能夠增加制敵取勝的把握，還能夠較好地保護(hù)自身不受傷害。就目前來看，存在的主要問題：第一，宣傳教育力度不夠。理性的參與才能保證參與的效果。但是，公安機(jī)關(guān)對(duì)于科學(xué)參與社會(huì)治安防控方面的宣傳教育是缺失的，更別提如何保障各個(gè)教育階段宣傳教育內(nèi)容的針對(duì)性。第二，宣傳教育效果不明顯。全國各地雖有各類安全知識(shí)進(jìn)校園活動(dòng)，但是活動(dòng)宣傳的效果并不理想，往往流于形式、走個(gè)過場(chǎng)。第三，宣傳教育方式內(nèi)容陳舊。在信息時(shí)代，教育宣傳活動(dòng)的手段應(yīng)該多樣化，內(nèi)容應(yīng)更富趣味性，但事實(shí)恰恰相反，不僅不能激發(fā)社會(huì)公眾的參與熱情，而且也不能促進(jìn)社會(huì)治安防控知識(shí)的傳播。

(四)缺乏溝通機(jī)制，導(dǎo)致公眾不能參與

有效的溝通是社會(huì)公眾能夠參與的前提。但事實(shí)上，警民溝通存在許多問題，阻礙著社會(huì)公眾參與到社會(huì)治安防控體系的創(chuàng)新，亟需解決的突出問題包括：第一，警民溝通渠道匱乏、單一。警民溝通，顧名思義，是信息、情感和意見等在警民之間的一種雙向互動(dòng)溝通。那么，在這一過程當(dāng)中，溝通渠道的多元化直接影響著社會(huì)公眾的參與熱情。第二，缺乏長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制。臨時(shí)性的溝通互動(dòng)機(jī)制打著“人治”的烙印，只有長(zhǎng)效的互動(dòng)機(jī)制才能真正地把社會(huì)公眾動(dòng)員起來。第三，溝通存在結(jié)構(gòu)障礙。之所以出現(xiàn)這樣的障礙，根源是官僚主義思想在作祟，它人為地導(dǎo)致溝通地位的不平等。隨著我國民主政治的發(fā)展，結(jié)構(gòu)障礙只會(huì)讓社會(huì)公眾產(chǎn)生抵觸和不合作心理。

(五)缺乏評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致公眾不知參與

評(píng)價(jià)的目的，在于隨時(shí)掌握工作推進(jìn)措施的效果和效用，也是保障社會(huì)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要手段。造成公眾不知道在哪些方面、通過什么樣的渠道等參與的原因：首先，警務(wù)信息不公開、不透明。如果應(yīng)該向社會(huì)公眾公開的警務(wù)信息沒有公開，社會(huì)公眾就不知道所處的社會(huì)治安環(huán)境是怎樣的、面臨什么樣的問題，即使有心出力也不知道勁往哪使。其次，公眾監(jiān)督評(píng)價(jià)通道受阻、有限。面對(duì)日益增多的涉警負(fù)面新聞報(bào)道，一些公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)顯得手足無措，只能有意識(shí)地封堵社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的通道，或者干脆采取特定時(shí)間段全部斷網(wǎng)的方式防止負(fù)面輿情的傳播。最后，公安機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)價(jià)重視不夠。馬克思主義認(rèn)為：人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)歷史進(jìn)步最重要的力量。真正有用的社會(huì)評(píng)價(jià)，能夠促進(jìn)公安工作的改進(jìn)和完善，尤其是依靠人民群眾擴(kuò)大社會(huì)治安防控面。

四、立體化社會(huì)治安防控體系中的公眾參與機(jī)制建設(shè)路徑

蔡定劍教授認(rèn)為，只有單方的行動(dòng)而沒有互動(dòng)過程的行為不能稱為公眾參與。在公共治理和善治趨勢(shì)引領(lǐng)下，在強(qiáng)調(diào)科技保障的前提下，樹立公眾參與理念，建立并創(chuàng)新社會(huì)治安防控公眾參與機(jī)制，才能倒逼政府使公眾參與從虛假走向真實(shí)，從形式返歸實(shí)質(zhì)。

(一)建立健全公眾參與保障機(jī)制，讓公眾敢于參與

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善公眾參與的保障法律制度，是維護(hù)社會(huì)公眾參與權(quán)利的關(guān)鍵。一是要制定專門法律規(guī)定。在社會(huì)治安案件的偵破過程中，即使社會(huì)公眾掌握一些關(guān)鍵線索，但忌憚?dòng)谙右扇说拇驌魣?bào)復(fù)以及普遍的“多一事不如少一事”心理，更多地選擇成為“沉默的大多數(shù)”，公眾顧慮的根源是缺乏明確的法律規(guī)章保障。因此，必須通過不斷完善相關(guān)的法律來消除公眾的顧慮，讓公眾參與在法治的框架下進(jìn)行，真正做到敢于參與。二是制度創(chuàng)新激發(fā)參與活力。以理念、體制機(jī)制、方式手段創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力，積極推進(jìn)公眾參與的激勵(lì)、教育、溝通和評(píng)價(jià)等制度創(chuàng)新；以“互聯(lián)網(wǎng)+公安”平臺(tái)為依托，大力推進(jìn)智慧警務(wù)創(chuàng)新，不斷改革社區(qū)警務(wù)模式；創(chuàng)新多方參與機(jī)制，更好地組織動(dòng)員企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民群眾參與公共安全體系建設(shè)，壯大社會(huì)治安防控自組織，努力實(shí)現(xiàn)公共安全事務(wù)公共治理。三是營造良好的社會(huì)氛圍。積極培植公眾參與的土壤，借鑒國外公眾參與經(jīng)驗(yàn)和探索，實(shí)現(xiàn)鄰里守望、鄰里互助，讓犯罪預(yù)謀淹沒在人民群眾的汪洋大海。同時(shí)，還要大力完善社會(huì)面、重點(diǎn)行業(yè)、單位內(nèi)部、城鄉(xiāng)社區(qū)等治安防控網(wǎng)絡(luò)，建立特殊場(chǎng)所、學(xué)校等安全責(zé)任制，

(二)建立健全公眾參與激勵(lì)機(jī)制，讓公眾愿意參與

公眾參與需要內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)。一般來講，內(nèi)在動(dòng)力具有可持續(xù)性，而外在動(dòng)力作用時(shí)間不是很持久，所以說一旦消除外力，公眾就可能停止參與。一是完善激勵(lì)體系。提高參與收益，不同層面精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，設(shè)置見義勇為獎(jiǎng)，并作為考核政府績(jī)效的重要內(nèi)容。對(duì)社會(huì)治安建設(shè)群眾評(píng)價(jià)高、滿意度高的予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈、治安混亂的予以嚴(yán)肅問責(zé)。二是建立獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)逐步增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，以及提供線索重要程度或?qū)τ诎讣幚磉^程推進(jìn)程度等具體情況，及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)參與者相當(dāng)數(shù)額金錢或榮譽(yù)，以消減公眾參與成本，并且要建立獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)定期調(diào)整機(jī)制。三是公眾參與組織化。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的治安管理盲區(qū)和一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)治安防控力量薄弱問題，推動(dòng)加強(qiáng)基層社會(huì)治安防控參與組織建設(shè)，及時(shí)調(diào)整警力布局，建立健全群防群治隊(duì)伍，不斷增強(qiáng)社會(huì)治安防控體系實(shí)效。

(三)建立健全公眾參與教育機(jī)制，讓公眾懂得參與

通過教育培育參與文化，幫助公眾樹立主動(dòng)參與意識(shí)，以此為社會(huì)公眾提供源源不斷的內(nèi)在參與動(dòng)力。同時(shí)，加強(qiáng)公眾參與理論研究，以問題解決為導(dǎo)向，通過理論聯(lián)系實(shí)際，為公眾參與教育提供素材和支撐。一是建立安全教育制度。加強(qiáng)全民公共安全和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)宣傳教育，掌握基本警務(wù)技能，貫穿整個(gè)教育過程。在社區(qū)內(nèi)積極宣傳公眾參與社會(huì)治安防控的價(jià)值以及公眾參與的渠道、方式和需要注意的問題。二是培育公眾參與文化和精神。加強(qiáng)公民公共精神的培育，組織參與專題實(shí)踐活動(dòng)。從實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治出發(fā)，引導(dǎo)社會(huì)成員增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確立共同防控風(fēng)險(xiǎn)的理念，積極參與風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐，激發(fā)社會(huì)自治、自主、能動(dòng)力量，努力形成政府和社會(huì)共同防范、化解、管控風(fēng)險(xiǎn)的良好局面，打造公共安全人人有責(zé)、人人盡責(zé)的命運(yùn)共同體。三是創(chuàng)新宣傳教育形式。在新媒體時(shí)代，綜合開發(fā)利用自媒體、APP、網(wǎng)站、微電影、微信、實(shí)時(shí)短信提醒、LED屏幕、提示卡等，通過情景模擬、警營開放日、大接訪等活動(dòng)吸引公眾參與，向社會(huì)公眾發(fā)布社會(huì)治安動(dòng)態(tài)信息，公共知識(shí)分子和NGO在其中也可以扮演重要角色。組織公眾座談會(huì)，主動(dòng)開放公眾參與，聽取意見和想法。誠然，這其中公安機(jī)關(guān)和公安民警的作用不可忽視，要主動(dòng)走進(jìn)校園、社區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位以及人流密集的場(chǎng)所，進(jìn)行具體參與知識(shí)和技巧的講解和示范。

(四)建立健全公眾參與溝通機(jī)制，讓公眾高效參與

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，讓高效溝通成為可能。一是搭建溝通平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)讓組織變得更加扁平，讓溝通變得更加暢通。溝通平臺(tái)既包括以互聯(lián)網(wǎng)為核心發(fā)展而來的社交工具，也應(yīng)包括傳統(tǒng)的交流方式。因此，要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，統(tǒng)籌使用微博、微信、網(wǎng)絡(luò)論壇、社交網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)通信、媒體視頻、手機(jī)報(bào)刊、手機(jī)電視、數(shù)字電視、數(shù)字報(bào)紙等新媒體工具，傳遞信息、溝通情感和交流意見。另外，面對(duì)面的直接溝通交流方式也必不可少，比如走訪、座談等。二是警民溝通常態(tài)化。眾所周知，我國警察法規(guī)定，人民警察擔(dān)負(fù)維護(hù)社會(huì)治安的責(zé)任，尤其是社區(qū)民警(俗稱片警)肩負(fù)的使命更為直接和具體。當(dāng)然，社區(qū)的治安維護(hù)，離不開群眾的參與。建立全民互動(dòng)型的、常態(tài)化的網(wǎng)絡(luò)媒體參與機(jī)制，發(fā)揮其方便、快速、廣泛等優(yōu)勢(shì)，成為公眾參與的“高速公路”。[16]

(五)建立健全公眾參與評(píng)價(jià)機(jī)制，讓公眾透明參與

建立社會(huì)治安綜合治理公眾評(píng)價(jià)機(jī)制的目的，在于取得公眾實(shí)踐方面的信息，以作為政府調(diào)整和改進(jìn)社會(huì)治安防控政策的依據(jù)。一是加強(qiáng)警務(wù)信息公開。公眾參與必須以有效的信息作為基礎(chǔ)。由于警務(wù)信息的不對(duì)稱性和專業(yè)性，公眾只能是“盲參”而非“有序參與”，參與價(jià)值也將大打折扣?！墩畔⒐_條例》對(duì)我國政府部門的政務(wù)信息公開作了專門規(guī)定，同時(shí)根據(jù)警務(wù)信息的特殊性，應(yīng)制定出臺(tái)公安機(jī)關(guān)警務(wù)信息公開規(guī)章制度，明確公開內(nèi)容、對(duì)象、時(shí)效、發(fā)布渠道等。二是建構(gòu)科學(xué)的公眾參與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立第三方評(píng)估機(jī)制，通過合理的評(píng)價(jià)方法，評(píng)估參與現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)參與存在的問題，對(duì)于改善今后參與效果非常必要，這就需要考慮設(shè)置監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性以及整個(gè)評(píng)價(jià)工作的可操作性。以評(píng)價(jià)結(jié)果為考核標(biāo)準(zhǔn)，納入績(jī)效考核管理，作為職務(wù)晉升、警銜晉升、年終考核等的重要參考依據(jù)。

六、結(jié)論與討論

傳統(tǒng)社會(huì)治安防控體系不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)治理的需求，根據(jù)社會(huì)發(fā)展而來的立體化社會(huì)治安防控體系也需要?jiǎng)?chuàng)新和完善，前提是系統(tǒng)研究立體化社會(huì)治安防控體系。在系統(tǒng)介紹和整理已有的立體化社會(huì)治安防控體系相關(guān)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注立體化社會(huì)治安防控體系中公眾參與的現(xiàn)實(shí)需要和主體，以及公眾參與機(jī)制存在的問題等內(nèi)容，探討和分析了當(dāng)前創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系中公眾參與機(jī)制的路徑與策略，對(duì)創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系中公眾參與機(jī)制問題作深度的科學(xué)研究，以彌補(bǔ)此類研究的短缺與不足，為平安中國和建設(shè)提供政策依據(jù)。

創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，離不開公眾的參與，而科學(xué)的公眾參與機(jī)制是基礎(chǔ)。在“警力有限，民力無邊”的社會(huì)背景下，符合機(jī)制安排的、有序的公眾參與，可以凝心聚力、形成社會(huì)治安防控的合力，最大限度地?cái)D壓違法犯罪的空間，實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防各類治安或刑事案件的發(fā)生，這對(duì)于人民群眾安全感的提升具有不可低估的價(jià)值。另外，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與立體化社會(huì)治安防控，也是踐行黨的群眾的重要體現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的“群防”；同時(shí)還為創(chuàng)新警民溝通渠道提供了可能，有利于和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。當(dāng)然，社會(huì)治安局面的改善，反過來也會(huì)促進(jìn)以公眾參與為主要特征的社會(huì)治理的進(jìn)步。

為了更加準(zhǔn)確地把握公眾參與的意愿，如何通過定性與定量相結(jié)合的研究方法，細(xì)分公眾參與主體和作用領(lǐng)域，并對(duì)參與意愿程度進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)是進(jìn)一步研究的方向。另外，基于公眾參與現(xiàn)狀和機(jī)制的分析，筆者認(rèn)為，創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系中的公眾參與，從稚嫩走向成熟要經(jīng)歷三個(gè)階段或形態(tài)，一是初級(jí)階段——激勵(lì)參與形態(tài)；二是中級(jí)階段——合作參與形態(tài)；三是高級(jí)階段——主動(dòng)參與形態(tài)。同時(shí)，如何通過定量研究工具，全面監(jiān)測(cè)所處的參與形態(tài)或者階段，并且它們之間是如何演化的、演化機(jī)理又是怎樣等問題，都是值得進(jìn)一步思考和研究的課題。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1]湖北省公安廳研究室.關(guān)于創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的實(shí)踐與思考[A].云山城，陳實(shí).立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)[C].武漢：湖北人民出版社，2014.

[2]于飛.淺談在立體化社會(huì)治安防控體系視閾下的網(wǎng)絡(luò)治安管理[J].網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)與應(yīng)用，2015，(7)：100-101.

[3]關(guān)穎.青少年犯罪預(yù)防中的“兒童參與”——?jiǎng)?chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系的新思考[J].青少年犯罪問題，2014，(1)：53-57.

[4]俞可平.善治與幸福[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2011，(2)：1-3.

[5]吳鵬森.當(dāng)前社會(huì)不穩(wěn)定的突出表現(xiàn)及形成機(jī)理[J].探索與爭(zhēng)鳴，2014，(6)：16-18.

[6]向德平，陳琦.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期群體性事件研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2003，(4)：99-103.

[7]夏德才，蔡奕奕.新時(shí)期警民關(guān)系研究[J].公安研究，2009，(4)：69-75.

[8]俞可平.警務(wù)創(chuàng)新與治理現(xiàn)代化[J].公安學(xué)刊，2014，(5)：13-17.

[9]崔磊.英國警務(wù)改革考察及其對(duì)我國警務(wù)改革的啟示[J].公安研究，2011，(2)：80-87.

[10]岳清春.西方警務(wù)革命對(duì)我國警務(wù)改革的啟示[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(3)：93-96.

[11]楊艷東.中國城市治理困境中的公眾參與機(jī)制與效果分析[J].云南社會(huì)科學(xué)，2011，(5)：20-23.

[12]王國強(qiáng).著力完善立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)[N].人民公安報(bào)，2013-5-11(003).

[13]史文通，劉銀海.正定縣構(gòu)建立體社會(huì)治安防控體系[N].河北日?qǐng)?bào)，2005-11-4(011).

[14]王首鋒，張光成.北京警方第五大群眾力量揭開神秘面紗[EB/OL].(2016-01-13)[2016-02-18].http://tv.cpd.com.cn/n15663537/c31702692/content.html.

[15]費(fèi)廣勝.論我國公眾參與機(jī)制的缺陷與制度創(chuàng)新[J].理論界，2004，(6)：163-164.

[16]周進(jìn)萍.社會(huì)治理中公眾參與的意愿、能力與路徑探析[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2014，(5)：54-58.

責(zé)任編輯：林衍

Mechanism Construction of Public Participation in Three-Dimensional Social Security Control System

Zhang Ji-yuan

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Abstract：In the process of innovating social security prevention and control system, the scientific public participation mechanism is essential. This is not only an important attempt to innovative social governance, but also conducive to the prevention of all kinds of illegal and criminal activities from the source. By combing the relevant literature and surveying current situation of public participation, we can find out that the public participation mechanism is not perfect, which is the main factor to restrict the innovation of social security system. Among them, the lack of security mechanisms leads to public "not dare"; the lack of incentive mechanism leads to public "unwilling"; the lack of education mechanism leads to public "will not"; the lack of communication mechanism leads to public "cannot"; the lack of evaluation mechanism leads to public "unknown". Therefore, the establishment of a sound public participation from insurance, incentives, education, communication and evaluation mechanism is an important guarantee for the realization of orderly public participation in the creation of innovating three-dimensional social security control system.

Key words：public participation; social security control; three-dimensional ; mechanism,

收稿日期：2016-01-21 基金項(xiàng)目：四川省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心資助重點(diǎn)課題“創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系中的公眾參與機(jī)制研究”(SHZLZD1503)

作者簡(jiǎn)介：張繼遠(yuǎn)(1983-)，男，山東汶上人，四川警察學(xué)院警察管理系助教，從事公眾參與機(jī)制研究。

中圖分類號(hào)：DF631.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)02-0040-08