楊萌

摘要：檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)是維護(hù)現(xiàn)有法律秩序。在參與行政公益訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)具有一定的有利地位。因此，在我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是大勢(shì)所趨，是不可阻擋的。木文旨在經(jīng)過(guò)分析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀，提出幾點(diǎn)關(guān)于行政公益制度構(gòu)建的拙見。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；制度構(gòu)建：原因分析

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)狀及原因分析

（一）目前的問(wèn)題

1、法律地位不明

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位，有以下幾種觀點(diǎn)：第一，原告說(shuō)①。該說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為訴訟的當(dāng)事人，即在訴訟中享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；第二種觀點(diǎn)：公益代表人說(shuō)②。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)最初是為了保護(hù)國(guó)家和公共利益，在訴訟中應(yīng)該作為公益的代表者，而不是成為某一方當(dāng)事人；第三種觀點(diǎn)：法律監(jiān)督人說(shuō)③。該說(shuō)承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在訴訟中負(fù)有相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)，它認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)將提起訴訟作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的手段。第四種觀點(diǎn)：訴訟代理人說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位相當(dāng)于權(quán)益被侵害的公益相關(guān)群體的代理人。

2、訴訟權(quán)利不詳

一般的行政訴訟中，原告享有許多訴訟權(quán)利，但是不同于一般的行政訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之后，那檢察機(jī)關(guān)該享有怎樣的權(quán)利？和其他訴訟中的原告享有的權(quán)利又有怎樣的區(qū)別？是否和其他原告一樣可以撤銷訴訟？這一系列的問(wèn)題目前都沒(méi)有具體明確的回答。作為一個(gè)當(dāng)事人，首先應(yīng)該了解自己在訴訟中享有哪些訴訟權(quán)利，其次才能更好的行使。所以，如何處理以上問(wèn)題是構(gòu)建制度所必須重視的。

3、具體程序缺失

檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟沒(méi)有具體的程序來(lái)做指引，也就缺乏了相應(yīng)的保障。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位如何，以及如何全面行使權(quán)利，訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用和訴訟結(jié)果如何公平分擔(dān)等，這是構(gòu)思一套檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度首先要解決的問(wèn)題，但在我國(guó)的現(xiàn)有的法律規(guī)定中并沒(méi)有對(duì)這些問(wèn)題提出相關(guān)的解決思路。所以，具體程序缺失的解決至關(guān)重要，是構(gòu)建行政公益制度的關(guān)鍵。

（二）原因探析

1、行政公訴與行政公益訴訟兩者概念界限不清楚

在學(xué)術(shù)界，行政公益訴訟和行政公訴是并不陌生的概念，然而盡管熟悉，它們之間的毫厘界限仍無(wú)法確定。有的學(xué)者認(rèn)為兩者除了表達(dá)不同并無(wú)它異；也有學(xué)者認(rèn)為它們之間是有一定聯(lián)系卻又有分別。筆者認(rèn)為后者的說(shuō)法比較貼合實(shí)際。行政公益訴訟根據(jù)原告的身份不同可分為行政公訴與民眾訴訟。行政公訴是指社會(huì)公共利益在受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)，卻無(wú)法找到相應(yīng)確定的被告來(lái)起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益不受違法具體行政行為的侵害，而另一方為了全面履行檢查監(jiān)督職責(zé)而提起的訴訟；民眾訴訟是指公民個(gè)人或社會(huì)組織的合法權(quán)益被具體行政行為侵害時(shí)，其可以自己的名義向法院提起行政訴訟?？梢悦鞔_的是，行政公訴與刑事公訴也不相同，行政公訴一方承擔(dān)保護(hù)個(gè)人利益的責(zé)任，一方又承擔(dān)著保護(hù)公共利益的責(zé)任。所以，要構(gòu)建行政公益訴訟制度，我們必須清楚明確行政公益訴訟和行政公訴是截然不同的兩個(gè)概念，不可混為一談。

2、缺少法律依據(jù)作為支撐

檢察機(jī)關(guān)在所參與的行政公益訴訟中，相對(duì)突出的問(wèn)題還是缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。首先，沒(méi)有法律的明確授權(quán)。在現(xiàn)如今的法律體系下，并不能找到任何關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)授權(quán)規(guī)定。由此看來(lái)，這是構(gòu)建行政公益訴訟制度路途中的一大阻礙。第二，沒(méi)有具體規(guī)范的相關(guān)法律程序。《行政訴訟法》第十條說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)有對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)利。如果該規(guī)定理解為檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的法律依據(jù)，然而行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟如何定位以及其他程序問(wèn)題卻沒(méi)了下文。具體的法律條文作指引是構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度不可缺少的重要保障。同樣，法律程序的不規(guī)范使得檢察機(jī)關(guān)無(wú)法真正介入到行政公益訴訟的重要原因所在。

二、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度的構(gòu)思

檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的相關(guān)制度，究其根本應(yīng)從其在訴訟中的法律地位、設(shè)置訴訟前置程序、舉證責(zé)任的分配等方面入手。

（一）檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的地位予以明確

在此訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的地位不僅僅只是個(gè)監(jiān)督者，而是多層次的：第一層次，如果其他主體同樣可以提起公益訴訟，出現(xiàn)了生效的裁定或者判決明顯違反了相關(guān)法律規(guī)定的情況時(shí)，允許當(dāng)事人可以提出申訴，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審核，符合條件的可以提起抗訴。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)所飾演的角色是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；另一層次，如果檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟是為了要保護(hù)社會(huì)公共利益不受侵害，此時(shí)身份即為國(guó)家公訴人。但是檢察機(jī)關(guān)不能因此而享受任何的特權(quán)，因?yàn)槠錇榱吮３衷V訟的平衡性不被打破。因此經(jīng)法院作出的裁判，檢察機(jī)關(guān)不可再以法律監(jiān)督者來(lái)提出抗訴，這樣也是為了避免訴訟中一些尷尬出現(xiàn)，比如檢察機(jī)關(guān)自己身份的相互沖突，從而也在一定程度上避免了訴訟長(zhǎng)時(shí)間的進(jìn)行。

（二）設(shè)立訴訟前置程序

一方面為了防止當(dāng)事人因長(zhǎng)期訴訟而疲憊，另一方面為了防止司法資源的浪費(fèi)，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立訴訟前置程序。就是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共利益被具體行政行為侵害時(shí)，在提起訴訟前，可以先向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)糾正或者修改其行政行為，若行政機(jī)關(guān)接受建議并在規(guī)定的期限內(nèi)給予答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)可終結(jié)訴訟程序，不再啟動(dòng)其他司法的救濟(jì)程序。但是如果行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)也不糾正其違法行為或者答復(fù)超出了規(guī)定的期限，檢察機(jī)關(guān)有證據(jù)證明相關(guān)行政機(jī)關(guān)怠于糾正或者履行職責(zé)，或者拒絕履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)起訴程序。

（三）舉證責(zé)任的分配問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟可以適用一般的舉證責(zé)任，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有先天的優(yōu)越性，即其享有的公訴職能，收集證據(jù)等都比較有利。另一方面檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也會(huì)對(duì)被告產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，這一方面要求檢察機(jī)關(guān)在提出公益訴訟時(shí)必須要公正客觀，做到證據(jù)確鑿，事實(shí)清楚明白，不然就會(huì)損害被告的合法權(quán)益，不利于維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。所以，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)合情合理的。（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 陳麗玲：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實(shí)和法理的角度考察》，載《行政法學(xué)研究》2005年第2期，第3頁(yè)。

② “檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，載《政治與法律》2004年第5期，第4頁(yè)。

③ 胡錫慶，張建，黃敏：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟研究》，載《訴訟法論叢》，法律出版社2004年版，第568頁(yè)。

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