盧　偉，褚宏啟

（1.沈陽師范大學，遼寧沈陽110034；2.北京師范大學，北京100875）

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新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工隨遷子女公共教育服務(wù)均等化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新①
——城市內(nèi)部教育二元格局及其破解

盧偉1，褚宏啟2

（1.沈陽師范大學，遼寧沈陽110034；2.北京師范大學，北京100875）

摘要：新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的實質(zhì)決定了相關(guān)制度改革的邊界。隨遷子女公共教育服務(wù)均等化聚焦義務(wù)教育階段。促進隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的制度包括教育條件均等化制度、教育起點均等化制度、教育過程均等化制度、教育結(jié)果均等化制度等與教育均等化直接相關(guān)的教育均等化制度”，還包括教育辦學制度、教育管理制度、人口管理制度、社會支持制度等“教育均等化保障性制度”。隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的最終目標是促進教育公平。隨遷子女教育均等分為平等性均等、差異性均等和補償性均等，不同性質(zhì)的均等對于相關(guān)制度的改革提出了不同要求。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工隨遷子女；公共教育服務(wù)均等化；教育制度

黨的十八大以來，將“新型城鎮(zhèn)化”上升為國家戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重農(nóng)村人口向城市遷移過程中“市民化”的有效達成和公共服務(wù)均等化的實際獲得。在城鎮(zhèn)化進程中因大量農(nóng)民工流動而導致的公共服務(wù)供給不均等問題集中地反映在其隨遷子女的義務(wù)教育問題上。本文就如何保障農(nóng)民工隨遷子女（以下簡稱“隨遷子女”）享有均等化的基本公共教育服務(wù)問題進行系統(tǒng)探討。

一、隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的內(nèi)涵與制度改革的邊界

（一）界定“城鎮(zhèn)化”：新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)與路徑選擇

城鎮(zhèn)化（urbanization，也稱“城市化”）是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的歷史過程。從整體上講，我國城鎮(zhèn)化與信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不協(xié)調(diào)，滯后于新型工業(yè)化發(fā)展。2012年，我國按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了52.6％。［1］但如果按戶籍人口計算，只有35％左右，與發(fā)達國家70％-80％的城鎮(zhèn)化率相差甚遠。這表明我國的城鎮(zhèn)化是低水平的城鎮(zhèn)化，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式已不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化必需進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。［2］新型城鎮(zhèn)化的核心是推進人的城鎮(zhèn)化，推動農(nóng)民向市民實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化地區(qū)人口的基本公共服務(wù)均等化。因此，在城鎮(zhèn)化進程中，推進與人口流動和轉(zhuǎn)移相配套的基本公共服務(wù)均等化體制改革與機制創(chuàng)新則成為破解流入地城市新二元格局、加速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行路徑選擇。

（二）界定“教育”：公共教育服務(wù)均等化的教育類型與主要改革取向

教育要在促進人的城鎮(zhèn)化和全面發(fā)展中發(fā)揮核心作用，需要初等教育、中等教育、高等教育、職業(yè)教育等教育體系和結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善，但這種調(diào)整和完善并非不分主次，而是以滿足城鎮(zhèn)化進程中基本公共教育服務(wù)作為優(yōu)先方向和戰(zhàn)略重點?；竟卜?wù)均等化就是國家保證全體居民均等地享有基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障、公共安全等，其目標是保證生存和發(fā)展的起點公平、基礎(chǔ)性的服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。［3］根據(jù)“全國六普數(shù)據(jù)”推算，全國0-17周歲隨遷子女數(shù)量達到2877萬人。［4］從勞動力供給角度看，為中國未來城鎮(zhèn)化提供潛在勞動力的就是正在城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工子女。與城鎮(zhèn)適齡兒童相比，隨遷子女在城鎮(zhèn)卻享受差異化的基本公共教育服務(wù)，城鎮(zhèn)沒通過有效的教育來提高其人力資本的核心競爭力，給其個體未來生存和發(fā)展及社會穩(wěn)定帶來潛在影響，也將會影響城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，這是當前中國教育發(fā)展所面臨的最大外部特征。隨遷子女義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)的范疇，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，城市的義務(wù)教育資源承載著越來越多流動人口子女的教育需求。［5］鑒于義務(wù)教育的基礎(chǔ)性、緊迫性、重要性，應把為隨遷子女提供基本公共教育服務(wù)作為首要任務(wù)加以優(yōu)先考慮。城鎮(zhèn)應致力于完善針對隨遷子女的現(xiàn)代教育體系，增強城鎮(zhèn)教育體系的開放性、包容性，讓隨遷子女在流入地有同等的接受學前教育、普通高中教育、普通高等教育的機會。

（三）界定“均等化”：公共教育服務(wù)均等化的目標、手段與所需改革的制度

均等化是一種底線公平，是公平的初級階段?；竟卜?wù)均等化是一個漸進的過程，其核心旨趣是機會均等、資源共享和制度公正，基本公共服務(wù)均等化不等于人人享有絕對平均的基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是在注重底線公平的基礎(chǔ)上，承認不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在的合理差別，促進公平與效率的有機結(jié)合，實現(xiàn)平等與發(fā)展的和諧統(tǒng)一。保障隨遷子女在流入地的受教育權(quán)利，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的應有之義。隨遷子女公共教育服務(wù)均等化是手段性表述與目標表述的統(tǒng)一體，即用公共教育服務(wù)均等化的手段實現(xiàn)隨遷子女享有與流入地城市學生均等化的公共教育服務(wù)的目標，進而促進其市民化。

隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的最終目標是實現(xiàn)城市內(nèi)部教育公平，促進全體受教育整體素質(zhì)的提高。教育均等化可以分為教育條件均等化、教育起點均等化、教育過程均等化、教育結(jié)果均等化四個方面。教育條件均等化是指隨遷子女與流入地城市學生在教育投入、辦學物質(zhì)條件、師資條件方面的均等化配置；教育起點均等化是指隨遷子女與本地學生接受教育機會均等；教育過程均等化是指隨遷子女與本地學生在教育教學過程中課程設(shè)置、先進教學方法使用等方面的均等；教育結(jié)果均等化并非是教育結(jié)果一樣化，而是指兩類群體在達到一定教育質(zhì)量標準基礎(chǔ)上的特色化、多樣化發(fā)展。

制約城鎮(zhèn)化進程中隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的最大障礙是二元分割的管理制度體系，推進相應制度系統(tǒng)變革是破解隨遷子女基本公共教育服務(wù)不均等問題的核心所在。隨遷子女教育均等化的制度體系應由教育系統(tǒng)內(nèi)部制度和外部相關(guān)制度共同構(gòu)成。其一，以隨遷子女均等化所包含的四個基本維度為依據(jù)，相應的隨遷子女教育均等化制度亦應包括教育條件均等化制度、教育起點均等化制度、教育過程均等化制度、教育結(jié)果均等化制度。教育條件均等化制度包括教育投入制度、教育人事制度；教育起點均等化制度主要是指入學招生制度；教育過程均等化制度主要是指學生培養(yǎng)制度；教育結(jié)果均等化制度主要包括教育質(zhì)量保障制度、義務(wù)教育后升學制度。上述制度及其劃分緊密圍繞教育均等化內(nèi)涵維度，與教育均等化直接相關(guān)，稱之為“教育均等化制度”。其二，還應將教育系統(tǒng)內(nèi)部的辦學制度和教育管理制度，以及教育系統(tǒng)外部的與隨遷子女教育均等化密切相關(guān)的人口管理制度、社會支持制度等制度納入到隨遷子女教育均等化制度體系框架中來，稱之為“教育均等化保障性制度”。由此，隨遷子女教育均等化的制度體系包括兩大類、六層次、十種制度（見表1）。該制度體系應作為隨遷子女教育均等化制度設(shè)計和改革的重要參照。

表1：隨遷子女教育均等化制度體系

二、隨遷子女教育均等三重意涵與教育改革的不同側(cè)重

教育均等化與教育公平既有聯(lián)系又相互區(qū)別。教育均等是一種“量”的傾向性，側(cè)重對教育狀況、趨勢的客觀描述；教育公平是一種“質(zhì)”的特性，是對教育狀態(tài)合理與否的價值判斷。教育均等化是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在合理差別的前提下，來保障所有居民都享有一定標準的基本公共教育服務(wù)，其實質(zhì)是“底線教育公平”，是教育公平的初級階段。教育均等化的最終目標指向教育公平。從這個意義上講，二者是部分與整體、個別與一般的關(guān)系。從當前我國城鎮(zhèn)化所處的歷史階段和現(xiàn)實發(fā)展狀況來看，教育均等化更具有現(xiàn)實的操作性和政策價值，教育均等化是教育公平理念的具體化和階段性表達。教育公平包括平等原則、差異原則和補償原則，［6］與此相對應隨遷子女教育均等亦應包括平等性均等、差異性均等、補償性均等。

（一）隨遷子女教育的平等性均等

平等原則要求流入地城市學校為隨遷子女提供平等的受教育機會和條件，要求與之相應的入學招生制度、經(jīng)費標準、物質(zhì)條件、師資條件必須以均等為目標，確保每一個隨遷子女在教育起點、教育條件方面的無差別對待。隨遷子女公共教育服務(wù)均等化對于教育條件、教育機會均等的要求是剛性的。教育條件均等、教育機會均等是平等性的均等，相應的入學招生制度、教育投入制度必須是剛性的。

需要說明的是，隨遷子女教育結(jié)果絕對均等是不存在的，學生最后的發(fā)展結(jié)果應是多元化的。但這并不意味著教育質(zhì)量評價制度不能對“教育結(jié)果”進行規(guī)定和干預，并不意味著不能設(shè)定和推行有關(guān)教育結(jié)果的“教育質(zhì)量基本標準”。［7］隨遷子女公共教育服務(wù)均等化對于教育結(jié)果均等的要求剛性、彈性兼有。隨遷子女教育結(jié)果均等兼具平等性均等和差異性均等。教育質(zhì)量基本標準的要求是剛性的，是包括隨遷子女在內(nèi)所有學生都必須達到的強制性、同一性要求。而學生在達到教育質(zhì)量基本標準后的個性化、多樣化發(fā)展，則是有“差異”的，是彈性的。與此相應，教育質(zhì)量評價制度改革既要強調(diào)隨遷子女流入地城市教育質(zhì)量基本標準的剛性，又要在此基礎(chǔ)上建立針對隨遷子女特點的多元化的教育質(zhì)量標準及評價模式。

（二）隨遷子女教育的差異性均等

差異原則反映的是“不同情況不同對待”的要求，其核心教育旨趣是因材施教。與此相應，在推進隨遷子女公共教育服務(wù)均等化過程中，要尊重、彰顯隨遷子女群體特點差異，鼓勵流入地城市學校根據(jù)隨遷子女群體的學習特點、行為習慣，向?qū)W生提供多樣化的教育。隨遷子女公共教育服務(wù)均等化對于教育過程均等的要求是彈性的。隨遷子女教育過程均等是差異性均等，強調(diào)“差異”，要求相應的學生培養(yǎng)制度具有足夠的彈性，鼓勵開設(shè)具有隨遷子女流出地地方和學校特色、多樣化的課程，積極開發(fā)適合隨遷子女認知特點和學習基礎(chǔ)的多樣化的教學方法和教學模式，以充分滿足隨遷子女學生個性化發(fā)展需求。當然，教育過程也有一些剛性要求，如開足開齊國家三級課程、隨遷子女統(tǒng)一編班和參與評價等，但這些剛性要求相對于教育過程的特色化和多樣性要求，是次要矛盾，屬于“先異后同，異中求同”。

差異性原則也意味著因?qū)﹄S遷子女施教而帶來的學生所享有的教育資源的差異性，意味著教育投入、師資條件配置的差異化。如流入地城市學校為隨遷子女學生補課、強化隨遷子女學生行為習慣訓練等，都會帶來學生間享有的教育資源差異，但這種差異是公平的。因此，差異性原則要求在平等性原則的基礎(chǔ)上，教育投入制度、教育人事制度能允許這種資源配置的不均等存在，并使之具有合理性與合法性。

（三）隨遷子女教育的補償性均等

補償原則要求關(guān)注隨遷子女群體與流入地城市學生在家庭社會經(jīng)濟地位上的差距，以便對其在教育資源配置上予以額外補償。補償原則比平等原則要求更高，強調(diào)在進行資源配置時，對隨遷子女一視同仁還不夠，應該多配置資源才公平，才能真正體現(xiàn)“補償”的本意。在推進隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的進程中，補償?shù)闹苯雍椭饕康氖菍崿F(xiàn)隨遷子女所在學校間的辦學條件均等化。補償原則對于教育投入制度、教育人事制度提出傾斜性配置教育資源的剛性要求，需要在制度安排中明確補償對象、補償標準和補償方式。補償性均等是為平等性均等尤其是隨遷子女教育條件均等服務(wù)的，平等性均等所要求的制度剛性也必然要求與補償性均等相連的教育制度具有剛性特征。

根據(jù)隨遷子女教育均等的三重含義，對隨遷子女公共教育服務(wù)均等化目標可以概括性地表述為：隨遷子女與流入地學生教育機會均等（起點一樣）、教育條件一樣、教育過程不同、教育結(jié)果都達到基本標準，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)個性化、多元化發(fā)展。

隨遷子女教育均等的三重含義及目標，要求制度設(shè)計者在制度設(shè)計中應進一步明確教育條件均等制度、教育起點均等制度、教育過程均等制度、教育結(jié)果均等制度和教育均等保障性制度間的實質(zhì)差別以及此種差別對于制度設(shè)計的不同要求與側(cè)重。

三、隨遷子女公共教育服務(wù)均等化制度改革的要點與路徑

（一）隨遷子女公共教育服務(wù)條件均等化制度

目前，隨遷子女教育條件保障上存在的突出問題集中體現(xiàn)在以下方面：其一，在辦學經(jīng)費方面，民辦校在生均教育事業(yè)費、生均公用經(jīng)費方面與公辦校差距懸殊；其二，在辦學條件方面，民辦校辦學條件遠遠落后于公辦校，生均占地面積、生均校舍面積嚴重不足；其三，在師資方面，民辦校教師的整體素質(zhì)和人事管理水平低下。相比較而言，未獲得政府批準的打工子弟自辦校，其辦學條件、師資水平比民辦校更為薄弱，且均存在嚴重的安全隱患，不能滿足基礎(chǔ)教育的底線要求，處于一種非法辦學的狀態(tài)。

為縮小隨遷子女教育條件差距，教育條件的制度改革應把握以下兩個層面。

第一，教育投入均等化制度改革。具體要從以下四個方面推進：一是改革與戶籍制度掛鉤的教育經(jīng)費撥款制度，建立以學籍為基礎(chǔ)的教育財政撥款模式。在教育行政部門等相關(guān)機構(gòu)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)開發(fā)全國統(tǒng)一的隨遷子女電子學籍管理系統(tǒng)，實現(xiàn)學籍動態(tài)管理，在摸清基本數(shù)據(jù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，依據(jù)地區(qū)學籍人數(shù)進行撥款，增加教育資源配置的動態(tài)性，進而盤活教育資源，促進教育資源的均等化配置。二是提升政府經(jīng)費管理層級，建立以省為主、各級政府分擔的經(jīng)費保障機制。省級財政要依據(jù)各區(qū)縣平均的生均公用經(jīng)費標準按照實際學籍人數(shù)直接將經(jīng)費撥付給接收農(nóng)民工子女的公辦學校，以緩解這些學校所面臨的經(jīng)費壓力。三是建立以均等化為導向的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，兼顧轉(zhuǎn)移支付的總量與結(jié)構(gòu)。中央政府和流入地省、市政府要建立以“因素法”為基礎(chǔ)的規(guī)范、科學的財政轉(zhuǎn)移支付制度。［8］按照補償性原則，在增量上，要保障對隨遷子女教育經(jīng)費投入的逐年增加；在存量上，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，要將隨遷子女教育轉(zhuǎn)移支付納入到一般性轉(zhuǎn)移支付的制度中內(nèi)，加強對轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費使用的管理和監(jiān)督，使其制度化。四是制定促進民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全公共財政對民辦教育的扶持政策，實現(xiàn)公辦校與民辦校校際間教育條件均衡發(fā)展。政府批準的招收隨遷子女學生的民辦校，為政府承擔了隨遷子女教育責任，有權(quán)利獲得與公辦校相同的財政支持，政府可以通過“購買學位”等多種形式，撥付相應數(shù)額的經(jīng)費；同時，還要通過專項經(jīng)費資助、出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施，提高民辦校辦學條件，以確保民辦校在經(jīng)費投入和辦學條件方面達到公辦校水平。

第二，教育人事均等化制度改革。具體要從以下兩個方面加以實施：一是注重制度激勵，發(fā)揮公辦學校教師對隨遷子女教育的積極性。流入地政府對承擔隨遷子女教育教學任務(wù)的公辦學校，應依據(jù)其招收隨遷子女數(shù)量多少和培養(yǎng)質(zhì)量高低給予獎勵或懲罰。對積極倡導公平、全納教育理念，隨遷子女辦學業(yè)績狀況好的學校，應給予相應的政策獎勵。對公辦校內(nèi)承擔隨遷子女教育教學任務(wù)的教師，根據(jù)隨遷子女學生綜合素質(zhì)提升狀況，給予表彰，并作為績效工資考核的重要參照指標。二是依法保障民辦校教師平等的法律地位和權(quán)利。建立完善民辦學校教師社會保險制度，落實民辦學校教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。建立民辦學校教師合法權(quán)益的救濟體系，完善救濟制度，維護教師的基本參與權(quán)、合理申訴權(quán)、正當知情權(quán)與合法訴訟權(quán)，依法保護教師、學校的權(quán)益，保證依法行政。［9］［10］同時，還要建立法律有效實施的監(jiān)督問責機制，對不嚴格履行制度的機構(gòu)和當事人進行相應懲罰，為民辦學校教師權(quán)益保障建立一道堅固的防火墻”。對于隨遷子女民辦校教師而言，當務(wù)之急是依法實施民辦學校教師勞動合同制度及相關(guān)社會保障制度，將民辦校管理干部和教師納入?yún)^(qū)域性整體教師干部培訓體系之中，提高民辦校的干部、教師的專業(yè)化發(fā)展水平。

（二）隨遷子女公共教育服務(wù)起點均等化制度

當前，隨遷子女教育起點存在的問題是，隨遷子女入學機會均等尚未得到充分保障，隨遷子女還不能夠平等地、自由地享有選擇其接受學校教育的權(quán)利。從全國范圍來看，各地通過落實“兩為主”政策，基本解決了隨遷子女在“量”的層面教育機會均等，但還存在著招收隨遷子女的學校間發(fā)展不均衡問題，直接影響了“質(zhì)”的機會均等，主要體現(xiàn)在：其一，從隨遷子女學校校際比較來看，招收隨遷子女的公辦校在教育條件、教育教學水平上要好于民辦校和打工子弟自辦校；其二，招收隨遷子女的公辦校多為地處城鄉(xiāng)接合部的薄弱公辦校和農(nóng)村公辦校，在辦學質(zhì)量上與優(yōu)質(zhì)公辦校也存在較大差距；其三，流入地政府為隨遷子女所提供的是斷裂的、不完整的教育體系，教育機會并不公平，不利于他們的終身學習和持續(xù)發(fā)展。［11］

為切實保障隨遷子女入學機會均等，應從以下三個層面推進起點均等化的制度改革。

第一，隨遷子女招生預測制度設(shè)計。政策預測對于政策設(shè)計科學化具有重要作用，而科學有效地預測是以完善的管理信息系統(tǒng)及管理制度的建立為前提的。隨遷子女入學招生制度的設(shè)計應在完善相關(guān)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上來進行。一是建立農(nóng)民工就業(yè)崗位信息系統(tǒng)。農(nóng)民工就業(yè)崗位數(shù)量是隨遷子女數(shù)量的重要參考基數(shù)。通過向農(nóng)民工公開就業(yè)崗位需求及數(shù)量，以經(jīng)濟杠桿有效調(diào)控農(nóng)民工有序流動，不僅可以從源頭上減輕流入地義務(wù)教育負擔，而且還可以增強隨遷子女生源的可控性、可預測性。二是建立全國統(tǒng)一的適齡兒童電子學籍管理系統(tǒng)，實現(xiàn)學籍動態(tài)管理，這有利于各地政府實時掌握隨遷子女的總體流動情況、數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)和分布，以便采取相應的對策?；谝陨蟽纱笮畔⒐芾硐到y(tǒng)交互綜合使用，流入地教育行政部門可以有效預測隨遷子女教育需求總量，做到有的放矢。

第二，隨遷子女學位供給制度設(shè)計。要同時做好“加法”和“減法”，保障學位供給的數(shù)量和質(zhì)量。一是流入地教育行政部門應對目前公辦校的學位供給能力進行全面統(tǒng)計和評估，做到摸清底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵公辦學校根據(jù)學校的教學設(shè)施、師資力量等現(xiàn)有條件，充分發(fā)掘自身的接收潛能，積極配合當?shù)卣龊秒S遷子女的入學工作。二是對批準的招收隨遷子女的民辦校，根據(jù)其辦學條件確定辦學規(guī)模和招生人數(shù)，并納入到流入地政府隨遷子女整體招生計劃，彌補公辦校學位總體數(shù)量不足的問題。三是對于不符合標準的打工子弟自辦校，立即停止其招生，并依法取締，從入口和源頭上給予有效治理。

第三，隨遷子女入學招生條件準入制度改革。主要涉及三個層面的改革：一是在當前人口流動尚未實現(xiàn)有序管理和流動的背景下，在以公辦校為主、民辦校為輔的流入地城市隨遷子女招生基本框架下，仍應設(shè)置一定條件限制，作為過渡性措施。二是客觀評估異地考試升學對解決入學機會均等的作用和價值，推進異地高考，針對不同的地區(qū)確定不同的時間點和路線圖，扎實推進高考改革。三是從長遠看，應建立包容性的考試招生制度，破除教育的雙軌制與二元制，城鎮(zhèn)教育體系向農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口全口徑、無條件完全開放，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)受教育的機會均等。［12］破解隨遷子女入學招生難題的關(guān)鍵在于要切實推行“政府宏觀管理，專業(yè)機構(gòu)組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇”的高考改革，最終建立起“分類考試，綜合評價，多元錄取”的現(xiàn)代招生考試制度體系，這才是長遠根本之策。

（三）隨遷子女公共教育服務(wù)過程均等化制度

隨遷子女在流入地城市教育過程的不均等主要體現(xiàn)在隨遷子女所在民辦校與流入地優(yōu)質(zhì)公辦校在教育學過程核心環(huán)節(jié)的差距上：其一，民辦校隨遷子女在教學過程上存在較大差距。公辦校教師在教學方式的綜合運用水平與條件保障方面好于民辦校。公辦校學生的自主、合作、探究學習方式方法綜合運用水平要好于民辦校。其二，在課程設(shè)置上民辦校與公辦校差距較大。公辦校能夠按要求開足開全國家三級課程，而且有些地區(qū)能夠考慮隨遷子女特殊的文化背景，進行地方與校本課程的設(shè)計與實施。而民辦校難以開足開全三級課程，課程實施效果與質(zhì)量亦與公辦校存在較大距離。其三，在教學氛圍上，公辦校師生關(guān)系、學生同伴關(guān)系更為和諧、平等、寬松。其四，在學生管理上，因隨遷子女流動性較大，難以真正實現(xiàn)與流入地城市籍學生統(tǒng)一管理，隨遷子女學生的行為習慣也需要改進。其五，隨遷子女家庭教育過程存在較大差距。農(nóng)民工父母忙于生計，再加之其自身教育子女能力的限制，親子溝通水平較低。而且，隨遷子女家長在家校溝通的頻次與家校合作的質(zhì)量上均與流入地城市學生家長存在較大差距。

為改善上述問題，須從以下五個方面系統(tǒng)進行改革。

第一，隨遷子女教學管理制度改革。一是公辦校應按照隨遷子女成長規(guī)律和學習需要，因材施教，注重隨遷子女學生的背景、學習基礎(chǔ)差異，推進分層教學改革，讓隨遷子女學生得到充分發(fā)展，即學好。二是加強對民辦校的教學規(guī)范化管理，確保隨遷子女達到基本教學標準和要求。制定民辦校教學規(guī)范標準，從備課、上課、作業(yè)、課后輔導、評價等方面進行綜合整體設(shè)計，可制定略低于本地公辦校的教學規(guī)范標準作為過渡性措施，但最終要實現(xiàn)與公辦校統(tǒng)一。三是建立優(yōu)質(zhì)教學資源共享機制，城市優(yōu)質(zhì)公辦學校應積極向接收隨遷子女的學校輸出先進的教學理念、方法，縮小校際間教學質(zhì)量差距。

第二，隨遷子女課程管理制度改革。一是接收隨遷子女的公辦校要在原有課程的基礎(chǔ)上，處理好一元標準與多元優(yōu)質(zhì)的關(guān)系，克服學校課程設(shè)置的城市中心主義傾向，充分挖掘隨遷子女流出地不同的課程資源優(yōu)勢，開發(fā)富有不同地域文化特色的地方課程和校本課程。二是要制定和實施民辦校學科課程基本標準，以此作為教材選擇、課程教學、考試評價的基本依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上督促民辦校要處理好基礎(chǔ)鞏固與特色發(fā)展的關(guān)系，鼓勵民辦校結(jié)合自身學校學生家庭文化多元優(yōu)勢，開設(shè)符合本校學生特點的特色校本課程。三是建立優(yōu)質(zhì)公辦校與接收隨遷子女學校間的課程資源開發(fā)、共享機制，實現(xiàn)文化互通，推進課程改革，提高課程實施質(zhì)量。

第三，隨遷子女教研制度改革。一是公辦校應加強對隨遷子女教育教學規(guī)律、方式方法的研究，提高教研內(nèi)容針對性。二是民辦校應重點加強學校常規(guī)教研制度建設(shè)，實現(xiàn)教研管理常態(tài)化、制度化，提高民辦校教研水平。三是建立區(qū)域性跨校教研平臺與相關(guān)機制，將民辦校教師教研全部納入，加強校際間教研交流，提高民辦校教師教研水平。

第四，隨遷子女學生管理制度改革。針對隨遷子女管理中的問題，應重點加強如下制度改革：一是建立統(tǒng)一的電子學籍管理系統(tǒng)，將隨遷子女納入流入地學生學籍網(wǎng)上管理平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)辦公，實現(xiàn)學籍統(tǒng)一動態(tài)管理，提高學籍管理效能。二是加強對隨遷子女的教育管理，統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學、統(tǒng)一安排活動；在選配班干部、評優(yōu)獎勵、入隊入團、參加比賽等方面充分考慮隨遷子女的比例構(gòu)成。三是加強隨遷子女行為習慣教育和心理健康教育，依托德育課題研究和分層主題教育活動，將良好的習慣與品行變成隨遷子女相對穩(wěn)定的行為方式。

第五，隨遷家校合作制度改進。流入地城市學校應針對隨遷子女家長群體的家校溝通、親子溝通能力薄弱等問題，改變原有的單向度、被動的家校合作管理方式。一是通過定期召開隨遷子女家長會，及時反饋其子女的學業(yè)狀況。二是建立常態(tài)化的隨遷子女家長專項培訓機制，對其進行學生認知規(guī)律、家校溝通有效途徑、親子溝通技巧等知識的普及和專項培訓。三是建立流入地城市學生家長與隨遷子女家長互動互學機制。通過上述措施，切實發(fā)揮家庭在隨遷子女成長中的教育作用，使其與學校形成育人共同體。

（四）隨遷子女公共教育服務(wù)結(jié)果均等化制度

當前，隨遷子女教育結(jié)果不均等突出體現(xiàn)在：其一，顯性教育結(jié)果不均等，即隨遷子女與流入地城市學生在學業(yè)成績上仍存在較大差距。其二，隱性教育結(jié)果不均等，即在社會融合方面，隨遷子女處于“沖突—構(gòu)建—融合”的社會融合并存期與“斷裂—彌合”的社會融合轉(zhuǎn)換期，隨遷子女從一個來自外地的“他者”，真正成為流入地城市的“群者”仍然需要一個漫長過程。

解決上述問題的關(guān)鍵是推進隨遷子女教育評價制度改革。總整而言，我國基礎(chǔ)教育質(zhì)量評價制度尚不完善，隨遷子女教育質(zhì)量評價制度更是薄弱環(huán)節(jié)?；诖?，隨遷子女教育質(zhì)量評價制度改革應在國家推進教育質(zhì)量評價制度改革的總體進程中重點加以改進。

第一，在質(zhì)量監(jiān)測體系建設(shè)上，堅持督政與督學并重，將基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測列入我國教育督導制度，建立起國家、省、地市、縣四級基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)，形成由國家提供監(jiān)測的標準和技術(shù)、省市負責本地區(qū)的規(guī)劃、縣區(qū)具體負責監(jiān)測實施的格局，［13］而隨遷子女按照流入地為主的原則，全部納入到對應地區(qū)的教育質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)之中。

第二，制訂隨遷子女教育質(zhì)量評價標準。從長遠上看，隨遷子女與流入地學生在教育質(zhì)量標準上應是同一的，但鑒于隨遷子女教育質(zhì)量低的現(xiàn)實，應采用略低于本地學生質(zhì)量標準的過渡性標準。同時要改變應試導向的片面性評價，將隨遷子女在流入地學校的融合度作為重要指標。

第三，注重評價主體多元化。改變的政府炎主體的單一評價模式，建立并實施第三方評價體制。［14］發(fā)揮隨遷子女學生、教師、農(nóng)民工家長、社會力量、教育監(jiān)督部門在評價中的作用，加強對學校及招收隨遷子女公學校、民辦校的督導與評估，加強對教育教學過程的監(jiān)控與評價。

第四，健全教育質(zhì)量評價機制，建立健全對各級政府辦學的評價機制，重點建立學校內(nèi)部評估與學校外部評估有機結(jié)合、政府督導與社會評價有機結(jié)合的評價機制。注重對教師、學生的發(fā)展性評價，以促進教師的專業(yè)成長和隨遷子女的自主發(fā)展。

（五）隨遷子女公共教育服務(wù)均等化保障性制度

首先，應致力于教育系統(tǒng)內(nèi)部保障性制度配套改革。第一，隨遷子女辦學體制改革。制定隨遷子女民辦學校辦學標準，對于政府批準的隨遷子女民辦校，政府應依法對其進行監(jiān)督和管理，依法保障民辦學校的辦學自主權(quán)，提高其辦學質(zhì)量，從而形成以流入地公辦校為主、以民辦校為有益補充的隨遷子女教育辦學體制格局，以滿足隨遷子女多層次、多樣化的教育需求。第二，隨遷子女教育行政管理制度改革。在當前我國轉(zhuǎn)變政府教育管理方式的背景下，政府角色應轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃w系的構(gòu)建者、教育條件的保障者、教育公平的維護者、教育標準的制定者和教育質(zhì)量的監(jiān)管者。［15］因此，要重點發(fā)揮教育管理制度對隨遷子女教育投入制度、招生制度、人才培養(yǎng)制度、教育質(zhì)量保障制度以及辦學體制等的宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用。具體可從以下兩個層面展開：一是明確不同區(qū)域、不同層級政府職責，提高管理重心。流入地政府應嚴格貫徹“兩為主”政策，將隨遷子女教育納入本地教育整體發(fā)展規(guī)劃之中，制定隨遷子女教育質(zhì)量水平的標準，加強監(jiān)督和管理，依法保障隨遷子接受公平有質(zhì)量的教育。而流出地政府應在積極引導本地人口理性輸出、做好回流隨遷子女教育服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。中央政府要進一步加大公共教育財政統(tǒng)籌力度，提高隨遷子女教育的管理層級，建立以省為主的隨遷子女義務(wù)教育管理體制，改變我國義務(wù)教育管理體制存在的重心偏低問題。二是健全隨遷子女教育均等化的問責制度。建立隨遷子女教育均等化程度綜合評價標準，以此為依據(jù)對流入地政府實行嚴格的問責，并列為政績考核的重要指標；流入地政府要加強對學校層面有關(guān)隨遷子女教育資源使用效益、教育教學過程和辦學質(zhì)量的監(jiān)管；強化隨遷子女家長、社會對學校辦學的監(jiān)督，向隨遷子女家長提供更多的教育選擇權(quán)、參與權(quán)、評價權(quán)。

其次，在隨遷子女公共教育服務(wù)均等化外部保障性制度改革上，應著重做好人口管理制度及相關(guān)社會支持制度的配套改革。家庭社會經(jīng)濟地位是影響隨遷子女教育均等化程度的關(guān)鍵變量。學校教育可以改變隨遷子女的學習狀況，但卻無法給農(nóng)民工家長帶來直接的影響，無法改變隨遷子女家庭的社會經(jīng)濟地位狀況。農(nóng)民工自身的社會經(jīng)濟地位與社會融合狀況對隨遷子女教育和社會融合產(chǎn)生直接影響。因此，隨遷子女公共教育服務(wù)均等化的真正實現(xiàn)，“功夫”更需用在教育之外。政府應發(fā)揮制度變遷的主體作用，致力于城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、流動人口管理制度等教育外部制度的系統(tǒng)性配套改革，而這些相關(guān)外部制度恰恰又是根本性的。從長遠來看，要想徹底解決隨遷子女公共教育服務(wù)均等化問題，就要改革當前的戶籍制度，剝離附在戶口上的各項權(quán)益差別，使戶籍回歸其本來的人口統(tǒng)計與管理功能，形成城鄉(xiāng)一體化、待遇統(tǒng)一的人口管理制度，實現(xiàn)包括義務(wù)教育在內(nèi)的全國居民的基本公共服務(wù)均等化。從當前來看，戶籍制度的弊端是長期以來的形成，其改革不可一蹴而就。在戶籍制度改革的過渡階段，引導人口的有序遷移、合理分布，加快推進流動人口的市民化進程則是當務(wù)之急。［16］這對于有效提升農(nóng)民工的社會經(jīng)濟地位和社會融入水平，對于促進隨遷子女的社會融合和教育公平，均有助益。

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（責任編輯：徐治中；責任校對：趙曉梅）

Equalization of Public Education Service for Migrant Children in the Process of New Urbanization: System Reconstruction and Institutional Innovation

LU Wei1，CHU Hongqi2
（1.Shenyang Normal Universtiy，Shenyang Liaoning 110034；2.Beijing Normal Univeretiy，Beijing 100875）

Abstract:The essence of equalization of public education service for migrant children determines the boundary of system reform in the process of new urbanization. The equalization of public education service for migrant children focuses on the stage of compulsory education. The systems promoting equalization of public education service for migrant children include equalization of educational condition，equalization of educational starting point，equalization of educational process，equalization of educational result and other equalization systems directly related to education equalization；besides，there are also security systems for education equalization，such as school running system，educational administration system，population administration system，social support system，etc. The ultimate objective of equalization of public education service for migrant children is to promote educational equality. The education equalization of migrant children can be subdivided into equality equalization，difference equalization and compensation equalization，each of which has different requirement for related system reform.

Key words:new urbanization；migrant children；equalization of public education service；educational system

中圖分類號：G521

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5485（2016）05-0019-08

基金項目：①北京市教育科學規(guī)劃重大課題“城市化進程中的教育發(fā)展問題研究”（MAA09001）。

作者簡介：盧偉（1980-），男，遼寧彰武人，沈陽師范大學教育學部講師，博士，碩士生導師，主要從事教育政策、教育發(fā)展戰(zhàn)略研究；褚宏啟（1967-），男，山東棗莊人，北京教育科學研究院副院長，北京師范大學中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家，北京師范大學教育學部教授，博士生導師，主要從事教育政策與教育發(fā)展戰(zhàn)略研究。