■馬國(guó)彩 楊櫟楨

績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、運(yùn)籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)做出客觀、公正的綜合評(píng)判。實(shí)務(wù)操作中難以把握的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面，一是績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何設(shè)置，二是采用何種方法量化考核財(cái)政支出的“多維”績(jī)效。本文就績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置和量化考核方法進(jìn)行研討，歡迎同行探討，以助推評(píng)估行業(yè)和資產(chǎn)評(píng)估師順應(yīng)市場(chǎng)，抓住機(jī)遇，謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。

圖1 財(cái)政資金績(jī)效影響因素

一、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)內(nèi)容的具體體現(xiàn)，也是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，設(shè)置科學(xué)合理、易于量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作至關(guān)重要。其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約；效率性是指投入和產(chǎn)出關(guān)系，即支出是否講究效率；有效性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，即是否達(dá)到目標(biāo)。

目前，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置中存在的問(wèn)題及困惑主要包括以下四個(gè)方面：

（1）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目涉及不同地區(qū)、不同規(guī)模、功能相同的單位，而不同地區(qū)、不同規(guī)模的單位用同一指標(biāo)來(lái)衡量實(shí)際并不公平；

（2）財(cái)政支出很多都投向公共管理項(xiàng)目，其價(jià)值取向的多元性和多維性，造成績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)設(shè)置往往比較模糊，因?yàn)榇蠖鄶?shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用具體的數(shù)據(jù)加以量化，在項(xiàng)目計(jì)分中的權(quán)重往往也很難確定；

（3）設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)的部門(mén)，往往非常關(guān)注項(xiàng)目的短期目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)或社會(huì)安定、環(huán)境保護(hù)等方面的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；對(duì)于長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)因素、環(huán)境保護(hù)方面的階段實(shí)施如何計(jì)量考核一直以來(lái)都是問(wèn)題；

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性取決于信息的可靠性，但現(xiàn)實(shí)中由主管部門(mén)和被評(píng)價(jià)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)，很容易使人質(zhì)疑主管部門(mén)和被評(píng)價(jià)部門(mén)提供信息的真實(shí)性。

從2012年我們接受南京市鼓樓區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目到近幾年我們先后參與的對(duì)江蘇省教育廳、交通廳、水利廳、海事局的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中的困惑也同樣困擾著我們，即如何評(píng)價(jià)公共管理價(jià)值取向的多元性和多維性，如何量化考核評(píng)價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目的效益性、效率性和效果性。

通過(guò)項(xiàng)目實(shí)踐，我們認(rèn)為，財(cái)政資金使用的績(jī)效首先要考慮多因素影響，既包括宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策背景、政治環(huán)境、公眾態(tài)度等外部因素，又包括投入、活動(dòng)、產(chǎn)出等各個(gè)環(huán)節(jié)，見(jiàn)圖1。

其次，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)覆蓋投入、產(chǎn)出、效益、效率和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等各個(gè)方面，見(jiàn)圖2。

總之，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)能體現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效果和可持續(xù)影響等。其指標(biāo)設(shè)置需反映的關(guān)鍵問(wèn)題見(jiàn)表1。

圖2 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)關(guān)系圖

表1 指標(biāo)設(shè)置反映的關(guān)鍵問(wèn)題表

用圖示（見(jiàn)圖3）可以表示為：

圖3

二、績(jī)效評(píng)價(jià)的常用方法及EVA評(píng)價(jià)法

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)的常用方法

1.成本效益分析法。是指將一定時(shí)期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對(duì)比分析以評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。即：針對(duì)財(cái)政支出確定的目標(biāo)，在目標(biāo)效益額相同的情況下，對(duì)支出項(xiàng)目中發(fā)生的各種正常開(kāi)支、額外開(kāi)支和特殊費(fèi)用等進(jìn)行比較，以最小成本取得最大效益的為優(yōu)。

“成本—效益分析”是將一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目的總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比分析，通過(guò)多個(gè)預(yù)選方案進(jìn)行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案。該方法適用于成本和收益都能準(zhǔn)確計(jì)量的財(cái)政支出評(píng)價(jià)。

2.比較法（目標(biāo)比較法）。是指通過(guò)對(duì)績(jī)效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門(mén)和地區(qū)同類(lèi)支出的比較，綜合分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。在西方國(guó)家，此方法主要用于對(duì)部門(mén)和單位的評(píng)價(jià)以及周期性較長(zhǎng)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。通過(guò)財(cái)政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)的比較，分析實(shí)現(xiàn)（或未實(shí)現(xiàn)）財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)的因素。

3.因素分析法。是通過(guò)列舉分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素，綜合分析評(píng)價(jià)的方法。即：通過(guò)綜合分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

4.最低成本法。在某項(xiàng)公共支出不易觀測(cè)或計(jì)算其效益大小的情況下，可采取比較多個(gè)功能和目的相近的方案，評(píng)價(jià)和選擇成本最低的方案。此方法一般適用于公共管理與服務(wù)、社會(huì)保障、文化、教育等領(lǐng)域支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。

5.問(wèn)卷調(diào)查法（公眾評(píng)判法）。指通過(guò)設(shè)計(jì)不同形式的調(diào)查問(wèn)卷在一定范圍內(nèi)進(jìn)行定量發(fā)放，通過(guò)回收分析調(diào)查問(wèn)卷，進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷的方法。該方法具有民主、公開(kāi)的特點(diǎn)，但應(yīng)用范圍有限且有一定的模糊性。在一些公共服務(wù)、公共投資項(xiàng)目上可設(shè)置目標(biāo)群體滿(mǎn)意度或公眾滿(mǎn)意度指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)績(jī)效。

6.專(zhuān)家評(píng)價(jià)法。是通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)議，得出評(píng)價(jià)結(jié)果的方法。對(duì)于無(wú)法直接用指標(biāo)計(jì)量其效益的支出項(xiàng)目，可以選擇有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)價(jià)；專(zhuān)家們?cè)谕ㄟ^(guò)實(shí)地勘察、查看項(xiàng)目資料，充分了解掌握項(xiàng)目情況后，根據(jù)自己的專(zhuān)業(yè)判斷，給出相應(yīng)的指標(biāo)評(píng)分。

7.縱橫向比較法

縱向（歷史）比較法：將歷史上各時(shí)期的公共支出按一定原則和類(lèi)別分類(lèi)排列，分析比較，確定公共支出效率變化，分析判斷績(jī)效評(píng)價(jià)的方法。實(shí)際上是將某一類(lèi)支出或項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，了解其歷史上的變化及效益波動(dòng)情況，既可以看出其發(fā)展趨勢(shì)，也可以了解各種因素在不同時(shí)期的影響及作用機(jī)理，進(jìn)而分析其效益差異的成因及改進(jìn)方向。

橫向比較法：指通過(guò)對(duì)相同或類(lèi)似的財(cái)政支出在不同地區(qū)或不同部門(mén)、單位間的支出效果進(jìn)行比較，分析判斷績(jī)效的評(píng)價(jià)方法。

《菊花》孔德鑫

（二）借助EVA企業(yè)價(jià)值評(píng)估模型進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

EVA（Economic Value Added的縮寫(xiě)，經(jīng)濟(jì)增加值）價(jià)值評(píng)估模型是一種企業(yè)價(jià)值的評(píng)估方法。

自1991年Stewart提出EVA的概念，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，美國(guó)已經(jīng)有很多知名企業(yè)開(kāi)始將EVA作為衡量企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的一個(gè)指標(biāo)，Stem Stewart公司還引入EVA作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)考核其能否促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的提高并進(jìn)行了實(shí)證研究。研究結(jié)果表明引入EVA作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的企業(yè)會(huì)提高資金的使用效率。對(duì)于EVA與傳統(tǒng)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)相比是否具有更高的價(jià)值相關(guān)性，大部分學(xué)者是持肯定態(tài)度的。國(guó)內(nèi)學(xué)者李洪等（2006）選擇454家滬市A股上市企業(yè)作為樣本，通過(guò)建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型用以評(píng)價(jià)EVA指標(biāo)在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面的有效性，研究結(jié)論指出采用EVA指標(biāo)考核企業(yè)績(jī)效與采用傳統(tǒng)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，兩者的結(jié)果具有一致性。

EVA評(píng)估模型是指項(xiàng)目資金投入后，企業(yè)未來(lái)的新增獲利能力，即未來(lái)的EVA折現(xiàn)值。這里的經(jīng)濟(jì)附加值EVA與企業(yè)價(jià)值評(píng)估中的EVA略有不同，是站在第三方的角度，將投入成本按投資進(jìn)度分?jǐn)傇谡麄€(gè)收益周期內(nèi)調(diào)整計(jì)算得到經(jīng)濟(jì)附加值EVA，扣除投入資本的社會(huì)平均回報(bào)后的差額，它可以更加全面地反映資金投入是否真正創(chuàng)造了價(jià)值。若EVA＞0，則說(shuō)明資金投入創(chuàng)造了價(jià)值；若EVA＜0，則表示資金投入并未創(chuàng)造價(jià)值而是產(chǎn)生了價(jià)值毀損。企業(yè)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)增加值EVA的基本計(jì)算公式可表示如下：

EVA＝NOPAT－TC×WACC上式中，NOPAT是資金投入后的企業(yè)稅后營(yíng)業(yè)凈利潤(rùn)；TC是企業(yè)所占用的全部資本，包括來(lái)源于項(xiàng)目投資資金和來(lái)源于企業(yè)原股東投入的股本兩部分；WACC表示的是加權(quán)平均資本成本。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中所指的經(jīng)濟(jì)增加值EVA與《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》中提到的EVA公式基本一致，內(nèi)涵的區(qū)別在于采用了調(diào)整后的稅后凈營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，減去按進(jìn)度投入的財(cái)政資金的社會(huì)平均回報(bào)后的差額。其計(jì)算公式為：

經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）＝調(diào)整后稅后凈營(yíng)業(yè)利潤(rùn)－增加財(cái)政投入額×社會(huì)或行業(yè)的資本平均回報(bào)率

上述公式中的稅后營(yíng)業(yè)凈利潤(rùn)并非賬面顯示的稅后凈利潤(rùn)，而是將非經(jīng)常性損益和投入資本合理分?jǐn)傉{(diào)整加回后的數(shù)額，其被減數(shù)也不是按基準(zhǔn)貸款利率計(jì)算的資本成本，而是所占用財(cái)政資金和社會(huì)或行業(yè)資本平均回報(bào)率的乘積。其主要特點(diǎn)是克服了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)指標(biāo)將項(xiàng)目投入資金視為免費(fèi)資本或低息資本的錯(cuò)覺(jué)，可以使委托方真正了解財(cái)政資金的實(shí)際使用效率。

這與企業(yè)價(jià)值的EVA估值內(nèi)涵基本一致，因此評(píng)估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評(píng)估師使用這種方法有其獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可謂是駕輕就熟，運(yùn)用自如。但這種方法并不適合于所有的財(cái)政支出項(xiàng)目，需要針對(duì)項(xiàng)目的具體情況選擇使用。