□楊枝煌

(商務(wù)部 許可證局，北京　100010)

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世界石油產(chǎn)業(yè)新趨勢及中國對策

□楊枝煌

(商務(wù)部 許可證局，北京100010)

[摘要]依據(jù)供需比較、政治經(jīng)濟學(xué)分析和國際形勢研判，國際石油價格將徘徊在30-80美元/桶的狀態(tài)，石油產(chǎn)業(yè)經(jīng)過一段震蕩后將實現(xiàn)新平衡，石油的經(jīng)濟地位將被綠色清潔低碳能源不斷削弱。因此，我國應(yīng)理性客觀剖析，推進能源產(chǎn)業(yè)治理能力治理體系現(xiàn)代化，特別是在法治化、市場化、金融化等方面做好綜合提升工作，以石油產(chǎn)業(yè)改革推進新一輪國有企業(yè)改革，以石油價格改革推進新一輪資源能源價格改革。

[關(guān)鍵詞]石油產(chǎn)業(yè)；法治化；市場化；金融化；現(xiàn)代化治理

2008年國際金融危機以來，我國外貿(mào)發(fā)展總體處于中高速格調(diào)。2014年外貿(mào)形勢更是嚴峻，國務(wù)院一年內(nèi)為此發(fā)布了3個文件，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，則頒發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》。本來石油價格暴跌可使我國通過擴大進口石油以維持外貿(mào)增長率，但是由于體制機制仍然存在不順暢等原因，導(dǎo)致石油進口以及外貿(mào)業(yè)績難以較快改觀。面對我國經(jīng)濟換擋期、新常態(tài)的客觀形勢，以及國際經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢、油價暴跌的歷史巨變，我們應(yīng)該在國家層面上和石油產(chǎn)業(yè)層面上，貫徹實施國家戰(zhàn)略，力爭早日成為未來能源格局的主導(dǎo)力量。

一、世界石油產(chǎn)業(yè)新趨勢的理性研判

石油號稱黑金，是重要的傳統(tǒng)能源，目前，石油產(chǎn)品在世界貿(mào)易中依然占據(jù)重要位置，因此，我們應(yīng)該對當(dāng)前的石油產(chǎn)業(yè)形勢全面分析，辯證看待，對癥下藥。

(一)石油價格震蕩進入新區(qū)間。2011年-2014年上半年，油價長期維持于75-115美元/桶。但2014年6月下旬至12月31日國際油價走出了新一波腰斬式下跌行情，WTI期貨價格從107.26美元/桶降至54.12美元/桶，累計下降53.14美元/桶，降幅為49.5%。布倫特期貨價格從115.06美元/桶降至57.90美元/桶，累計下降57.16美元/桶，降幅為49.7%[1]。油價斷崖式暴跌，不斷突破廠商的心理支撐關(guān)口，創(chuàng)下了1986年以來最長時間的下跌，創(chuàng)下了2009年以來最大跌幅。2015年1月6日WTI價格終于跌破50美元/桶至47.93美元/桶；2015年8月24日WTI跌破40美元/桶，2016年1月15日跌破30美元/桶，迄今仍然糾纏于每桶28-35美元之間。BRENT指數(shù)則是2015年1月9日跌破50美元至49.95美元，12月10日跌破40美元。跌破30美元則僅有2016年1月15-20日4個交易日，此后介于30-37美元之間。我們認為，短期內(nèi)由于市場供應(yīng)過剩與經(jīng)濟發(fā)展放緩的矛盾無法克服，加上作為計價貨幣的美元可能因加息而升值，油價不可能很快收復(fù)40美元/桶，2015-2017年國際油價將暫時處于尋求新平衡狀態(tài)，全球石油基準價格將比過去三年多數(shù)時間100-120美元/桶的波動區(qū)間下幾個臺階，多數(shù)時間在20-80美元/桶之間震蕩。2018年后，隨著宏觀背景改善，石油等商品價格周期性調(diào)整結(jié)束，國際油價有望再拾升勢，2019年以后價格將有所上升，但很難重返100美元/桶以上。

(二)石油貿(mào)易增速疲緩成為新趨勢。金融危機之后，全球石油貿(mào)易在2008-2009年連續(xù)萎縮，2010年后恢復(fù)增速為2.25%，2011和2012年貿(mào)易增速分別為2.06%和1.29%，2013年有所恢復(fù)，增長2.1%，2014年為2%。貿(mào)易增速波動的主因是各國經(jīng)濟發(fā)展放緩，次因是美國節(jié)能減排要求使得石油消費減少、石油進口劇減和一些石油生產(chǎn)國政治動蕩而減產(chǎn)。美國大幅提高汽車燃油經(jīng)濟性標(biāo)準，使得美國石油日消耗量從2007年的2068萬桶降至2014年的每日1893萬桶，到2030年美國石油消耗將下降40%。頁巖油的成功開采使美國石油產(chǎn)量大幅增加，石油進口量世界占比從2005年的71%銳減至2013年的20.46%。另一數(shù)據(jù)認為，2013年美國原油進口量創(chuàng)1987年以來的新低，僅為2.55億噸/年(510萬桶/日)，原油進口依存度大幅下降至46.3%，較2006年最高點下降20個百分點。中東為世界主要石油出口地，幾年來伊拉克內(nèi)戰(zhàn)、伊朗核危機、敘利亞危機，加上利比亞戰(zhàn)爭，使得這幾個國家不是減產(chǎn)就是被限制出口。基于以上情況，雖然由于油價暴跌使中國等消費大國增加進口和戰(zhàn)略儲備，但是石油貿(mào)易放緩的新趨勢不可避免。

(三)油價形成機制更加詭異任性。從力量博弈來看，當(dāng)前主導(dǎo)石油價格主要有三方勢力，一是美國，二是歐佩克，三是俄羅斯。歐佩克中又以沙特為代表，當(dāng)前“石油戰(zhàn)爭”可以說是美國、俄羅斯和沙特的三國演義，因為2014年三國的石油產(chǎn)量分別為世界第三、世界第一和世界第二。美國想報復(fù)在烏克蘭事件中獲利的俄羅斯，同時也借機拖垮歐佩克。因為美國完全可以通過印鈔來扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，又可以借助激烈競爭實現(xiàn)頁巖油氣行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，打造更加高效優(yōu)質(zhì)的頁巖油氣產(chǎn)業(yè)；沙特既想打壓俄羅斯的追趕勢頭，又想狙擊美國的頁巖油氣革命；俄羅斯則想繼續(xù)通過石油財政擴充經(jīng)濟政治實力。從供需矛盾看，石油供過于求已成定局。隨著技術(shù)進步、能效提高、燃料替代以及經(jīng)濟增長放緩等各種因素的綜合影響，全球石油消費穩(wěn)中趨降，2015年以后將更加萎縮。第一，石油探明儲量不斷增長，開采穩(wěn)中有升。過去10年，世界石油產(chǎn)量不斷增長，但探明石油儲量不但沒有減少，反而增加3500億桶。美國頁巖油氣革命成功，而且2015年12月18日已經(jīng)解除原油出口禁令，再加上伊朗核危機解決和歐佩克國家石油不減產(chǎn)，全球石油供給增加。第二，消費主體由于減排需要，轉(zhuǎn)而增加使用其他清潔能源。天然氣作為目前成本最低、技術(shù)最成熟的清潔、高效、低碳能源，同等熱值條件下，二氧化碳排放比煤炭少43%、比石油少28%，許多國家把發(fā)展天然氣作為治理空氣污染的重要措施。而且，目前全球能源技術(shù)創(chuàng)新進入高度活躍期，供給側(cè)的可再生能源、非常規(guī)油氣已進入大規(guī)模應(yīng)用階段；需求側(cè)的電動汽車和轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的智能電網(wǎng)處在市場導(dǎo)入期，可燃冰開發(fā)、碳捕獲封存等技術(shù)有望取得新突破。中國則加大了核能開發(fā)與走出去力度，逐漸減少石油消費比重。第三，石油供過于求的預(yù)期已經(jīng)形成，石油消費信心不足。伊核七方會談自2013年11月取得了歷史性的階段性協(xié)議,2015年4月2日達成框架性解決方案，并且獲得了美國國會審查通過，2015年6月30日達成了全面協(xié)議。也就是說，這將順利破解伊朗石油產(chǎn)銷困境，同時歐佩克會議決定石油不減產(chǎn)導(dǎo)致過剩產(chǎn)能繼續(xù)存在。另外，歐美日等石油消耗大戶大幅提高汽車燃油經(jīng)濟性標(biāo)準，使得石油消費得到限制。2007年，美國石油日消耗2068萬桶；而2014年，美國GDP比2007年上升了27%，石油日消耗下降到了近1893萬桶。歐洲、日本的汽車燃油經(jīng)濟性標(biāo)準更加節(jié)能。因此，2016年開始，美國、歐洲和日本的石油消耗將進入爆炸性下跌的持續(xù)性時代。

(四)石油依然是一種戰(zhàn)略物資。1.石油在燃料競爭格局中的地位依然第一。按熱值估算，雖然石油價格高于天然氣和煤炭，但2013年世界能源消費結(jié)構(gòu)中，石油仍占33%、天然氣和煤炭分別為24%、30%。這說明石油地位沒有發(fā)生根本性變化，作為燃料，短期內(nèi)還沒有找到更經(jīng)濟的替代品；它的其他工業(yè)用途也無法被其他能源完全替代。2.石油仍是大宗交易金融化的最重要標(biāo)的物。石油美元化，使美國不會輕易放棄美元與石油等能源的這種既得利益機制與格局。美元石油化，使美元可以通過購買石油等大宗物資、引導(dǎo)資產(chǎn)投資方向來實現(xiàn)價值并成為利益分配工具。交易金融化，使石油交易已經(jīng)成為一種紙期貨，時常被做多、做空以投機。石油美元化、美元石油化、交易金融化以及石油價格波動，正是基于石油的商品、金融和政治屬性，同供需矛盾、金融投機、美元貶值、地緣政治風(fēng)險、心理預(yù)期等綜合因素相互作用、相互轉(zhuǎn)化的結(jié)果。石油的商品屬性決定油價漲跌方向，石油的金融屬性影響油價漲跌幅度，石油的政治屬性通過擾動供求進而影響油價。石油的上述特質(zhì)使得它仍然是大宗交易金融化的最重要媒介。3.石油是重要的國際經(jīng)濟較量武器工具。石油是一種國家戰(zhàn)略儲備資源，具有戰(zhàn)略屬性，紛紛成為各國參與博弈的武器工具。伊朗通過石油產(chǎn)量和霍爾木茲海峽控制出口；對美國而言，石油和美元、軍事是美國掌控世界的三劍合一的戰(zhàn)略武器；石油也是俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展的雙刃劍。石油出口使俄羅斯從蘇聯(lián)解體的惡劣影響中再次崛起。但是，俄羅斯財政收入過多依賴石油，油價成為西方攻擊俄羅斯經(jīng)濟命門的首要目標(biāo)。2014年6月以來的油價暴跌，使得俄羅斯2014年經(jīng)濟增長率由去年的1.3%劇降為0.6%，而且盧布的美元匯率跌破50∶1的生死線。對歐佩克而言，石油是歐佩克國家保持戰(zhàn)略意義的工具。作為傳統(tǒng)的既得利益者，石油輸出國組織12國為了長遠利益，為保住市場份額堅持不減產(chǎn)，想憑借低油價，對抗美國頁巖油，又打壓強大對手俄羅斯，然后填補俄羅斯、美國退出的石油市場真空。

(五)美國仍然是石油進口大國。盡管頁巖油氣革命以后，美國能源獨立取得實質(zhì)性進展。2011年美國在60年后再度成為油品出口國，2012年油品出口量突破100萬桶/日，2013年平均出口量為350萬桶/日，比2012年上漲了10%。2014年以來，美國油品出口平均數(shù)量為378萬桶/日，創(chuàng)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的最高水平。美國雖然石油產(chǎn)量激增，但仍然是石油進口大國，其進口量遠遠多于出口量；1991年-2013年美國石油進口依存度一直超過40%以上，處于44%至67.1%之間[2]。2015年4月中國才成為世界第一大石油進口國，當(dāng)月中國石油進口每日740萬桶，第一次超過美國的每日720萬桶。因此，當(dāng)前所謂的美國能源獨立并不成立，因為美國石油進口迄今沒有擺脫中東地區(qū)。美國自中東地區(qū)的石油進口一直占其全部進口量的14.9%-20.7%。當(dāng)然，隨著美國頁巖油氣革命的成功，只要油價維持頁巖油氣開發(fā)成本之上，到2030年美國實現(xiàn)石油獨立完全可能。

(六)世界能源治理結(jié)構(gòu)亟需改變。全球能源治理架構(gòu)依然由歐佩克(OPEC)和國際能源署(IEA)主導(dǎo)，發(fā)展中國家在其中缺乏相應(yīng)的地位和話語權(quán)。歐佩克12個成員國控制約全球三分之二的石油儲備，擁有78%以上的石油儲量，消費全球40%以上的石油，占據(jù)全球40%的石油產(chǎn)量和50%以上的出口。他們通過控制石油產(chǎn)量來決定影響全球石油價格。國際能源署(IEA)是經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)下屬的一個自治機構(gòu)，由28個成員國組成，擁有190位能源專家和統(tǒng)計學(xué)家。國際能源署成立的目的是促進全球制定合理的能源政策，建立一個穩(wěn)定的國際石油市場信息系統(tǒng)，改進全球的能源供需結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)成員國的環(huán)境和能源政策。該機構(gòu)通過金融運作、輿論宣傳、技術(shù)研發(fā)、節(jié)能減排、能源情報、能源統(tǒng)計、能源合作、能源儲備等手段來影響國際石油價格。全球能源治理格局兩極化，亟需中國這個能源消費大國擔(dān)當(dāng)起大國責(zé)任，成為能源治理新的一極，從而建立起穩(wěn)定公平的三角治理秩序。

二、我國石油產(chǎn)業(yè)的基本情況及問題

就中國經(jīng)濟體量而言，作為世界第二大經(jīng)濟體，中國是一個貧油國家。中國石油探明儲量為32億噸，占世界石油探明儲量的2.1%；中國天然氣探明儲量為1.82萬億立方米，僅占世界探明儲量的1%。就發(fā)展歷史看，我國是世界上最早發(fā)現(xiàn)和利用石油天然氣的國家，但是中國石油工業(yè)的迅猛發(fā)展則是半個多世紀以來的事。數(shù)據(jù)表明，我國石油產(chǎn)業(yè)績效與整個經(jīng)濟發(fā)展存在明顯的正相關(guān)性，石油消費可以成為經(jīng)濟發(fā)展的衡量指標(biāo)和調(diào)控指標(biāo)。可以說，新中國成立以來石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展映射了整體經(jīng)濟的快速增長。當(dāng)然，我國石油產(chǎn)業(yè)仍然存在以下幾個難題：

(一)中國石油生產(chǎn)無法自給自足。隨著經(jīng)濟騰飛，1993年我國成為成品油凈進口國，1996年成為原油凈進口國，2000年我國石油對外依存度為33.8%，2004年超過50%的警戒線，2011年開采石油2.04億噸，消費4.45億噸，缺口高達2.41億噸，對外依存度提高到69.62%，2012年略降為69.44%，2013年高達78.33%，2014年為65.30%(見表1)。

表1　入世后我國石油生產(chǎn)、貿(mào)易、消費、對外依存度(單位：萬噸)

注：2013年以前的數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局整理；2014年數(shù)據(jù)統(tǒng)計局仍未公布，估計全年石油表觀消費量為5.18億噸。剔除庫存增量，實際石油消費增速約為2.8%。

(二)石油產(chǎn)銷存在典型的寡頭壟斷。我國石油產(chǎn)業(yè)上游的勘探開發(fā)權(quán)利集中在中石化、中石油、中海油和延長石油四家國有企業(yè)，而70%的開采權(quán)集中在中石油，而美國則有6300家具有勘探開發(fā)權(quán)力的石油天然氣企業(yè)。這種源頭壟斷使得我國石油儲量的探明率只有38%，天然氣探明率只有22%，大量的石油天然氣仍然處在神州大地之下。而已經(jīng)探明的油氣開發(fā)不足10%，例如天然氣探明9000億立方，但只開發(fā)1000億立方。除了石油勘探、生產(chǎn)、銷售上的寡頭壟斷以外，還有一個壟斷是管網(wǎng)建設(shè)，都是集中在中石化和中石油兩家公司頭上，其中70%集中在中石油手里，而美國則有160家石油管道公司。壟斷現(xiàn)象還具體體現(xiàn)為與發(fā)改委價格部門、財政稅務(wù)部門聯(lián)動的價格壟斷控制，使得中國油價的定位上超出了平均正常水平值的范圍，扭曲了市場調(diào)節(jié)。另外，還曾經(jīng)出現(xiàn)過不漲價就斷供的拒絕交易行為。例如，2005年“華南油荒”，正是因為中石油或中石化拒絕按照合同出售石油及其產(chǎn)品而導(dǎo)致消費緊張，從而倒逼政府定價部門來漲價。此外，石化行業(yè)控制油品標(biāo)準，導(dǎo)致國內(nèi)標(biāo)準遠低于發(fā)達國家標(biāo)準，標(biāo)準壟斷和煉油壟斷導(dǎo)致我國油品長期比發(fā)達國家低2-3個等級，迄今為止全國只有3%的油品達到國四標(biāo)準，只有北京和上海兩地使用的成品油達到國四標(biāo)準，故意供應(yīng)劣質(zhì)油品極大地惡化了大氣污染。同時，劣質(zhì)油品由于價格較低，且由于用石腦油調(diào)和出來的汽油比同標(biāo)號的企業(yè)售價便宜2000元左右，刺激車主使用劣質(zhì)油和石腦油為主的參合油。更糟糕的是我們的壟斷是僵尸壟斷，沒有促進創(chuàng)新反而阻礙了創(chuàng)新，膨脹了壟斷企業(yè)的惰性。

(三)石油加工能力嚴重過剩。一是石油消費增速劇降。入世以來，我國石油消費曾經(jīng)一度突飛猛進，但是隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排硬約束，我國石油消費需求開始下滑。2010年我國石油消費突破4億噸且增速超過當(dāng)年GDP增速(10.3%)，2011年消費增速劇降為4.93%，2012年增速為5.01%，2013年劇降為1.33%，2014年依舊緩慢且加大儲備，增速為2.80%(見表1)。2015年預(yù)計同比增長3%，市場需求總體仍不景氣。還有，由于多地汽車限購、限行政策影響，同時天然氣替代燃料發(fā)展較快、調(diào)合汽油等隱性消費增長明顯，汽油消費增長速度將減慢；煤油仍保持較快增長，主要是受民航客、貨運周轉(zhuǎn)量增長仍保持較高增長水平；柴油需求有所恢復(fù)，但資源寬松程度相對較高，十大用油行業(yè)中依然有7個行業(yè)用油萎縮，預(yù)計柴油表觀消費同比持平?？梢?，中國原油加工量、成品油產(chǎn)量增長態(tài)勢與成品油消費量、原油進口量增長乏力出現(xiàn)了某種不協(xié)調(diào)。二是煉油能力不斷膨脹。美國《油氣雜志》日前報道稱，2011年全球煉廠數(shù)共計655座，比去年減少7座，總煉油能力為44億噸/年(8805萬桶/日)，同比2010年下降約900萬噸/年(18萬桶/日)，是近10年來的首次下降[3]。在世界煉油能力總體下降的背景下，我國煉油能力和規(guī)劃卻逆勢而上。2011年我國原油年一次加工能力達到5.4億噸，2012年達到5.75億噸，2013年突破6億噸。2014年又新增4060萬噸/年，達到6.73億噸/年。其實，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，目前全國煉油能力已達7.2億噸/年，其中：中石油1.8億噸/年，中石化2.5億噸/年，中海油3000萬噸/年，中化1300萬噸/年，延長集團1500萬噸/年，兵器總公司600萬噸/年，地方企業(yè)2.3億噸/年，產(chǎn)能過剩1.7億噸/年。2015-2020年僅中石化、中石油、中海油、中化等四家央企的規(guī)劃新增產(chǎn)能就達到1.5億噸/年，也就是說除了地?zé)捯酝猓?020年中國煉油能力至少為8.7億噸/年。據(jù)報道，2014下半年以來，山東七成煉油設(shè)備閑置，下游的塑料行業(yè)開工率也下降30%。

(四)中央企業(yè)與地方煉廠存在利益矛盾。一是地方煉廠要求有油氣勘探開發(fā)權(quán)，原有的中石化、中石油、中海油和延長集團則希望繼續(xù)保持壟斷。二是地方煉廠要求有石油進出口權(quán)，而原有的中石油、中石化、中海油、中化、中國化工、兵器工業(yè)等央企也不愿放棄進口代理權(quán)。這導(dǎo)致地方煉廠的原油來源復(fù)雜，供應(yīng)不穩(wěn)定，統(tǒng)計不規(guī)范，但數(shù)量呈現(xiàn)不斷增加的趨勢。三是地方煉廠享受地方稅收優(yōu)惠，而央企則依然稅負較高，兩者處于不平等的競爭地位。四是地方煉廠與央企的煉油標(biāo)準不一樣，煉制成本也就不一樣。央企大都按照國家標(biāo)準生產(chǎn)成品油或者調(diào)合汽油，但是很多地?zé)挒榱颂颖苋加拖M稅，用一些不交燃油稅的石腦油等石化產(chǎn)品勾兌汽油，從而規(guī)避了每噸汽油應(yīng)該繳納的2053.52元稅費。這也導(dǎo)致了同一標(biāo)號的油品在同一個城市的不同性質(zhì)的加油站里價格不一的情況。五是中石化、中石油負責(zé)油氣管道鋪設(shè)并擁有最大的油氣站，其他企業(yè)只能做油品批發(fā)或?qū)⒂推焚u給零售終端。六是央企在煉油環(huán)節(jié)有國家補貼，負有節(jié)能減排等環(huán)保責(zé)任，地方煉廠沒有國家補貼但環(huán)保社會責(zé)任意識淡薄。七是央企融資成本低且經(jīng)過多年發(fā)展負債率低，地方煉廠背負大量銀行貸款。八是央企技術(shù)更新快，地方煉廠為收回成本技改慢，設(shè)備較為落后陳舊，油品質(zhì)量升級慢且污染較大。

(五)石油儲備設(shè)施不足且石油儲備起步晚。從儲備量來說，嚴重不符合我們作為世界第二大經(jīng)濟體的地位。美國、歐盟、德國、日本的政府戰(zhàn)略石油儲備都達到或超過國際標(biāo)準的90天，我國儲備能力則不及國際標(biāo)準的1/3。從儲備歷史看，我們時間非常短。1923年，法國建立起最早的石油儲備。1973年第一次石油危機爆發(fā)后，其他西方國家先后開始建立石油戰(zhàn)略儲備體系。我國于2004年正式規(guī)劃建設(shè)國家石油戰(zhàn)略儲備基地，2014年11月20日國家石油儲備一期工程才建成。就商業(yè)儲備而言，我國企業(yè)的儲備能力也十分有限。美國民間儲備能力高達68天，日本民間儲備為79天，德國民間儲備為32天。美國石油巨頭?？松梨诘膬淞靠氨壬程?，我國石油巨頭由于各種原因倉儲設(shè)施有限。例如，中海油的倉儲容量僅為410萬方左右，但是僅代儲國家儲備油約135萬方。中石化在2014年石油暴跌的情況下，雖然安排了120萬噸的商儲進口采購，但也是微乎其微。

(六)中國石油價格機制時滯性與行政化。自2009年5月以來，國家發(fā)展改革委根據(jù)新加坡、紐約和鹿特丹等三地市場成品油交易價格，以22個工作日為周期，對國際油價進行評估，當(dāng)三地成品油加權(quán)平均價格變動幅度超過4%時，即調(diào)整國內(nèi)成品油的價格并向社會發(fā)布相關(guān)價格信息，但是否真正改變價格，還必須根據(jù)經(jīng)濟運行情況考慮增減消費稅。也就是說，國內(nèi)石油價格由于沒有自己的石油報價系統(tǒng)和期貨市場，嚴重滯后于國際油價，受制于賣方也受制于國際交易機構(gòu)，還受制于國內(nèi)的發(fā)展改革委、財政部和稅務(wù)總局三大部門。而且，沒有石油期貨市場，就不能對國內(nèi)石油市場供需作出真實客觀評估，國內(nèi)企業(yè)無法通過期貨套期保值，面對國際油價大起大落也束手無策。而沒有自己的報價系統(tǒng)，完全參照國外三地油價，容易被國際油商通過交貨前后做市投機炒高油價，甚至使我國石油進口陷入多年前糧食進口“買漲不買落”的怪圈[4]。國內(nèi)成品油價格往往不是用金融手段而是用行政手段來進行中國式應(yīng)對，因而常常出現(xiàn)與民爭利的現(xiàn)象。例如，2014年11月28日油價下調(diào)窗口期，按現(xiàn)行成品油價格形成機制測算，汽、柴油價格每噸應(yīng)分別降低225元和220元。但11月28日財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于提高成品油消費稅的通知》規(guī)定，自11月29日零時起汽、柴油消費稅單位稅額每升分別提高0.12元和0.14元，折合每噸影響汽、柴油價格分別提高225元和220元。兩個因素相抵，國內(nèi)成品油價格維持不變，不作調(diào)整。據(jù)2015年1月13日經(jīng)濟參考報消息，中國成品油稅負比例增至45%，美國為15%，英國為59%，德國56%，而韓國為52%，日本為41%。以92號汽油2015年1月12日價格6.05元為例，增值稅0.88元，消費稅1.52元，城建稅0.168元，教育費附加0.072元，地方教育費附加0.048元，企業(yè)所得稅0.1059元，總稅額為2.7939元，占價格的46.18%。要是石油從國外進口的還含有進口關(guān)稅0.26元，則總稅額為：3.0467元，占價格的50.36%。

(七)中國石油進出口存在風(fēng)險。國內(nèi)原油產(chǎn)量增長緩慢，而需求量一度不斷上升，所以供需缺口逐漸拉大，1993年成為成品油凈進口國；1996年成為原油凈進口國，之后對外依存度逐年上升，2009年突破50%警戒線。2013年，石油凈進口量首次突破3億噸，石油進口依存度達到61.7%。原油凈進口量達到2.81億噸，同比增長4.1%，增幅是2005年以來最小的，原油進口依存度57.4%。2013年9月，中國的石油凈進口量首次超過了美國，成為世界第一大進口國。隨著美國原油產(chǎn)量的增加、進口量的減少，中國的世界第一大石油進口國地位將趨于穩(wěn)固。但是我國石油貿(mào)易存在幾個不容忽視的問題。一是進口來源地多是政局不穩(wěn)定國家。二是進口成本高昂且沒有自主定價權(quán)。三是進口多出口少甚至禁止出口的貿(mào)易結(jié)構(gòu)十分不合理。四是能源進口運輸通道90%受限于馬六甲海峽。五是進口俄羅斯和中亞石油存在很大的政治性負擔(dān)。

(八)中國石油產(chǎn)業(yè)立法十分薄弱。第一，法律缺失。新中國石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展60多年來，還沒有建立自己的能源法律體系，還沒有出臺一部專門的石油法律。第二，法律層級低。真正意義上的相關(guān)法律只有《礦產(chǎn)資源法》、《石油天然氣管道保護法》、《節(jié)能法》和《反壟斷法》等4部，其余的就是法律層級低的應(yīng)急性或暫行性條例、辦法或規(guī)定。例如，《對外合作開采海洋石油資源條例》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法實施細則》等十余種部門規(guī)章。第三，內(nèi)容不足。一是制度不協(xié)調(diào)。除《礦產(chǎn)資源法》外，其他條例都是根據(jù)特定時期的需要制定的，存在條款規(guī)定互相沖突現(xiàn)象。二是行政色彩強。石油作為資源，其配置的最佳手段應(yīng)當(dāng)是市場機制，反映在法律制度上則是民商法制度?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然在一定程度上強調(diào)了市場規(guī)律，但出發(fā)點仍然是行政管理。三是缺乏系統(tǒng)性。由于沒有系統(tǒng)設(shè)計和整體規(guī)劃，存在只顧國內(nèi)不顧國外、只顧開發(fā)不顧保護等顧此失彼問題。

(九)石油產(chǎn)業(yè)技術(shù)專利少或等次較低。國外石油企業(yè)發(fā)明專利占比明顯高于國內(nèi)石油企業(yè)，國內(nèi)石油企業(yè)獲得的大部分是簡單低檔的實用新型專利。在新興的頁巖油氣開發(fā)領(lǐng)域，我國油氣裝備制造企業(yè)超過4000家，鉆機設(shè)計水平和制造能力躋身世界前列，但部分關(guān)鍵設(shè)備或零部件仍然依賴進口，例如壓裂車中的關(guān)鍵部件“橋塞”就得向美國進口。也就是說，跨國石油公司為擠進中國市場實施企業(yè)專利戰(zhàn)略，在物探、測井、鉆井、海洋勘探開發(fā)及石油化工等領(lǐng)域通過專利戰(zhàn)略謀求競爭優(yōu)勢和超額利潤，并且在減排壓力下進行新能源及深海油氣勘探開發(fā)等領(lǐng)域的創(chuàng)新。還有一個弊端是，本來高質(zhì)量的專利就少，還經(jīng)常出現(xiàn)不重視知識產(chǎn)權(quán)保護的情況，導(dǎo)致了專利侵權(quán)和專利流失等現(xiàn)象。由于技術(shù)專利以及管理低效等原因，我國石化企業(yè)虛胖的現(xiàn)象十分嚴重，中石化、中石油每年仍然要國家巨額補貼和低息貸款，消耗著超大量的金融資源。

三、提升我國石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的建議

根據(jù)英國石油公司的《世界能源統(tǒng)計年鑒》和國際能源署的年度展望報告，上個十年，中國的石油消耗量幾乎翻了一番，天然氣消耗量增長了5倍，發(fā)電量則增長9倍。十年時間里，中國的能源總需求增長了60%。如果從1990年算起，總需求則增長了3倍。目前中國的能源日消耗量占全球的22%。未來20年，中國對石油的需求將再次翻番，天然氣消耗量將增加不止一倍。即使對能源使用效率的提升持樂觀看法，今后20年中國能源消耗總量也將增長70%。按照這些數(shù)據(jù)，從石油、天然氣到核能和可再生能源，中國的能源消費將決定全球能源產(chǎn)業(yè)各個領(lǐng)域的格局。但是，作為日益枯竭并不斷被替代的石油資源，我們在理論上消耗完石油的幾十年里，應(yīng)該做好法治化、市場化、金融化等三大戰(zhàn)略應(yīng)對，深入貫徹實施習(xí)近平“四個全面”的國家整體戰(zhàn)略，進而主導(dǎo)世界石油格局。

(一)全面健全石油產(chǎn)業(yè)法治化

法治化是治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)和保障，市場化是治理現(xiàn)代化的運行機制，金融化是治理現(xiàn)代化的高級階段。法治化是市場化和金融化的前提，因此石油產(chǎn)業(yè)法治化攸關(guān)石油產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。第一要強化石油產(chǎn)業(yè)法治思維。深化改革，觀念先行。改革要破又要立，就必須堅持法治思維，就必須用法律制度來保障。石油產(chǎn)業(yè)攸關(guān)我國經(jīng)濟命脈，攸關(guān)一大批人的就業(yè)，攸關(guān)國際對外經(jīng)貿(mào)競爭合作，亟需強化法治思維來推進可持續(xù)發(fā)展。第二要科學(xué)推進石油產(chǎn)業(yè)立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要建設(shè)中國石油產(chǎn)業(yè)法治體系，必須發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。一要做好綜合立法和專業(yè)立法。把上述相關(guān)條例規(guī)章加以去蕪存菁,建立具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的綜合法律(如出臺《能源法》)，同時注重專業(yè)立法(如出臺《石油法》)，建立石油全產(chǎn)業(yè)鏈的負面清單、責(zé)任清單、權(quán)利清單。二要做好立法協(xié)調(diào)。妥善處理好與《森林法》、《水法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《安全生產(chǎn)法》等法律的協(xié)調(diào)，并加快修訂完善所有相關(guān)法律。第三要健全石油產(chǎn)業(yè)法治實施機制。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。在提高各市場主體法治思維、法律意識和契約精神的同時，關(guān)鍵的是提高法律制度的權(quán)威性，提高違法犯律的成本，最關(guān)鍵的是增強監(jiān)督懲戒力度，建立不想違法、不敢違法、不能違法的機制。

(二)深入推進石油產(chǎn)業(yè)市場化

制度建設(shè)上，必須既有以反映市場規(guī)律、以物權(quán)法理為核心構(gòu)建的石油資源法律制度，也有以規(guī)范政府與石油產(chǎn)業(yè)關(guān)系為中心的石油行政法律制度，還有以保護石油天然氣工業(yè)安全為目標(biāo)的石油刑法制度。機制設(shè)置上，一方面要使市場在資源配置中起決定性作用，培育打造新引擎；另一方面要更好發(fā)揮政府作用，改造升級傳統(tǒng)引擎。具體運行上，政府要嚴格遵守權(quán)力清單，企業(yè)要嚴格履行負面清單，同時政府和企業(yè)還要履行自己的義務(wù)和責(zé)任清單，確實做到對政府是“法無授權(quán)不可為”，對市場主體則是“法無禁止即可為”，確實建立起能源監(jiān)管體系，能源資本管理運營公司，能源企業(yè)體系，能源金融體系，從而杜絕政企不分、政治與市場不分的現(xiàn)象。

1.正確認識石油的地位，優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，提升能源消費綜合效益。也就是首先要加強各種能源的市場化競爭，特別是削弱石油的燃料地位，按地區(qū)逐漸放棄使用煤炭，加大可再生能源、核能科研投入和運用，提升石油的其他用途。因為，我國政府已經(jīng)承諾到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右。同時，核電作為世界電力支柱之一，在全球能源結(jié)構(gòu)中占比12.3%，美、法、俄三國核發(fā)電量占全球總量的58%，法國核發(fā)電量在本國總發(fā)電量的占比超過73%，我國亟待妥善處理石油的能源地位，提升核電比重，以期通過核電在國際新能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要席位。

2.妥善處理我國石油產(chǎn)業(yè)難題，推進經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。為了解決上述我國石油產(chǎn)業(yè)存在的九個問題，我們應(yīng)該加強調(diào)查研究，在能源領(lǐng)域加快實施精準的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。(1)在石油生產(chǎn)方面，要實現(xiàn)生產(chǎn)方式革命。一是加大勘探力度，發(fā)現(xiàn)更多的石油儲量；二是吸納國際先進技術(shù)，加大頁巖油氣開發(fā)；三是借鑒德國的工業(yè)4.0理念，推進石油產(chǎn)業(yè)智能低碳化。(2)在化解體制矛盾方面，要防范各種壟斷兼顧提升國際控制力。一是全面推進能源管理體制改革,建立適合中國國情的能源監(jiān)管委員會,建立國內(nèi)能源企業(yè)對外采購聯(lián)盟,推動建立亞洲能源交易中心,建立用能權(quán)許可交易體系,建立健全能源認證體系；二是有序開放石油產(chǎn)業(yè)的各個鏈條各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)石油市場的健康穩(wěn)定、公平競爭和創(chuàng)新提升；三是改革油品標(biāo)準委員會，建立環(huán)保部牽頭、質(zhì)檢總局、工信部、石化部門、民間組織參與的“一票否決制”標(biāo)準委員會。同時，早日實現(xiàn)油品標(biāo)準升級，通過環(huán)保責(zé)任硬約束推進能源技術(shù)創(chuàng)新和能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；四是加快開放天然氣和核電開發(fā)，推動中國進入天然氣核電時代。也就是用新的天然氣產(chǎn)業(yè)和核電產(chǎn)業(yè)來增加能源市場競爭，促使石油產(chǎn)業(yè)加快創(chuàng)新和低碳綠色發(fā)展；五是加快推進混合所有制改革，調(diào)動社會資源參與石油產(chǎn)業(yè)。同時，也要注意實現(xiàn)國家意愿的統(tǒng)一，在破除壟斷的同時，加強國內(nèi)油企的團結(jié)一致，維護國家整體利益。五是區(qū)別對待，加快兼并重組，推進石油企業(yè)的開采、煉制、貿(mào)易、研發(fā)一體化。(3)在化解產(chǎn)能過剩方面，要做好加減工作。減法工作，就是加快兼并重組，確實淘汰落后產(chǎn)能。在建立中國能源資本運營管理公司的基礎(chǔ)上，徹底實現(xiàn)能源企業(yè)脫胎換骨改革，加快推進現(xiàn)有能源企業(yè)的兼并重組。第一種方案，授予中海油、中化、延長石油的全產(chǎn)業(yè)鏈資質(zhì)，也就是建立中石化、中石油、中海油、中化、延長石油五大全能型能源企業(yè)，同時整合兵器集團的相關(guān)部門和地方煉廠，或者推動中海油與中化合并，延長石油與中國化工合并，神華集團與地方煉廠合并，加快中石油、中石化、國家電網(wǎng)以及上述合并后公司的改革創(chuàng)新，避免“兩桶油”的雙寡頭壟斷。第二種方案，組建各類不可再生能源專業(yè)發(fā)展公司，如建立中國石油天然氣總公司、中國煤炭煤層氣總公司、中國核能總公司、中國可燃冰總公司；建立各類可再生能源專業(yè)發(fā)展公司，如中國水能總公司、中國風(fēng)能總公司、中國太陽能總公司、中國生物質(zhì)能總公司、中國地?zé)崮芸偣?；同時建立能源基礎(chǔ)設(shè)施公司，如中國能源管網(wǎng)總公司、中國能源儲備總公司、中國儲能總公司、中國能源技術(shù)總公司。[5]加法工作，就是擴大進口，擴大進口原油用油企業(yè)范圍，增加石油進口經(jīng)營主體。同時，建議增加一些優(yōu)惠。加工貿(mào)易方面，一方面要使企業(yè)不受配額限制，另一方面要簡化出口手續(xù)和實施出口退稅政策。擴大進口方面，逐步放開石油進口權(quán)的同時堅持國有代理制，嚴格執(zhí)行最終用戶和最終用途管制，提高企業(yè)的進口資質(zhì)審查門檻，實行進口原油增值稅優(yōu)惠政策，建議給予通過跨國戰(zhàn)略管道進口原油增值稅50%返還政策，加快進出口許可證電子化，加快全面推進貿(mào)易便利化，促進國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)。(4)在知識產(chǎn)權(quán)方面，要做好石油專利布局。由于石油是一個必將枯竭的資源，我們對于其專利布局，應(yīng)該考慮到時效性。另外，我們對于石油產(chǎn)業(yè)的專利應(yīng)對，可以學(xué)習(xí)高鐵技術(shù)，借助工程項目，通過合資或者招投標(biāo)等手段，最終完全掌控而形成自主知識產(chǎn)權(quán)。(5)在戰(zhàn)略儲備方面，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。早日出臺《國家石油儲備法》等法律法規(guī)，確實保障政府儲備和民間儲備的依法依規(guī)運行。加快建設(shè)政府管理的儲備設(shè)施，并且達到90天標(biāo)準，鼓勵有條件的企業(yè)建設(shè)儲備基地，力爭達到30天標(biāo)準。同時，借力新型城鎮(zhèn)化進程，加大地下管網(wǎng)建設(shè)，加強地下管網(wǎng)運營管理，提高中國戰(zhàn)略石油儲備的透明度，為建立一個類似IEA的亞洲能源機構(gòu)鋪平道路。(6)在價格機制方面，建立獨立自主的市場化價格體系。借鑒BRENT指數(shù)、WTI指數(shù)、OMAN指數(shù)，加強與OPEC等石油組織或其他主要產(chǎn)油國的聯(lián)系，發(fā)揮政府作用和市場力量，加快建立更加敏感高效的市場化國際化價格形成機制，一方面保護國內(nèi)消費者利益，另一方面提升石油定價的話語權(quán)決定權(quán)控制權(quán)。同時，充分利用國內(nèi)石油儲備，平抑價格波動。建立支撐石油產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代市場機構(gòu)，實現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨立自主化。在積極推進成品油定價機制改革的同時，建立健全我國石油市場體系和監(jiān)管體系。首先，建立國內(nèi)石油企業(yè)對外采購聯(lián)盟。針對國內(nèi)市場，我們要積極引入國有資本、民營資本和外資，培育市場競爭主體，完善石油市場體系建設(shè)。針對國外市場，要建立起一致對外的國際化市場機構(gòu)，即盡快建立類似歐佩克的聯(lián)合體或國際買家俱樂部，建立對外采購、對外談判、對外簽約的一致對外機制，同時推進企業(yè)通過期貨市場進行市場化采購。其次，建立適合我國的能源監(jiān)管委員會。借鑒西方國家的成熟經(jīng)驗，吸納石油、工程、法律、貿(mào)易等各領(lǐng)域?qū)＜?，建設(shè)相對獨立的能源監(jiān)管委員會，賦予其在能源領(lǐng)域獨立的行政處罰權(quán)，應(yīng)積極推進價格機制實現(xiàn)從“政府定價”為主向“市場定價”為主的根本轉(zhuǎn)變；努力推進監(jiān)管方式從“項目管理”為主向“行業(yè)管理”為主的根本轉(zhuǎn)變。再次，推動建立亞洲能源交易中心。能源是大宗商品，亞洲是能源消耗大戶，中國是能源消費第二大國，亞洲應(yīng)該建立自己的能源交易中心，這樣才能促進買方的集體合作，提高買賣博弈主動權(quán)。中國應(yīng)首先在國內(nèi)建立交易中心，進而推動建立亞洲能源交易中心，從而建立健全亞洲能源合作機制。同時，重啟中國與海合會的自由貿(mào)易談判，建立中國與海合會的自由貿(mào)易區(qū)，從而建立海灣石油進入中國的快速通道。另外，利用上合組織、金磚國家、博鰲論壇、國際投資貿(mào)易洽談會、中拉論壇、中阿論壇等場合，設(shè)置重構(gòu)能源秩序、能源轉(zhuǎn)型升級等國際能源議題，加強能源領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化以及其他國際問題的戰(zhàn)略運籌。

(三)加快實現(xiàn)石油產(chǎn)業(yè)金融化

石油產(chǎn)業(yè)金融化是提升現(xiàn)代化綜合治理水平、建立主導(dǎo)能源格局新秩序的根本性問題和關(guān)鍵一招。我們要以石油領(lǐng)域改革，推進新一輪國有企業(yè)改革，推進資源能源價格改革。

第一，建立中國石油資本運營管理公司。根據(jù)十八屆三中全會“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的精神，借鑒四大國有銀行改革的四大資產(chǎn)管理公司，將現(xiàn)有《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》修訂為《中華人民共和國國有資本法》，建立中國石油資本運營管理公司，通過控股所有石油企業(yè)，實現(xiàn)國有資本對石油產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的控制。

第二，建立石油企業(yè)內(nèi)部財務(wù)公司或內(nèi)部銀行。在國家層面的宏觀領(lǐng)域建立國有資本運營管理機構(gòu)的同時，微觀具體上可以在企業(yè)外部建立金融控股集團，在內(nèi)部根據(jù)《企業(yè)集團財務(wù)公司管理辦法》規(guī)定建立內(nèi)部銀行，推進實現(xiàn)石油企業(yè)內(nèi)外部的資本化、證券化運作。

第三，建立中國石油金融體系。一是建立中國能源投資銀行。專門扶持中國能源的生產(chǎn)、貿(mào)易以及技術(shù)研發(fā)。二是建立中國能源指數(shù)。力爭在Brent指數(shù)、WTI指數(shù)之外，成為影響甚至決定世界石油價格的經(jīng)濟指數(shù)。三是建立中國能源期貨市場。利用國際資本早日建立石油期貨充實能源儲備，建立全球能源交易中心，探路期貨業(yè)國際化、獲得國際定價權(quán)、保障中國能源安全利益。四是創(chuàng)新能源衍生產(chǎn)品與服務(wù)。成立原油投資基金、原油現(xiàn)貨ETF(交易型開放式指數(shù)基金)等能源衍生品，深化金融與原油等能源產(chǎn)業(yè)的融合，為投資者實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值提供渠道；建立中國多余外匯能源投資渠道，創(chuàng)新外匯能源產(chǎn)品和服務(wù)，推進能源對外投資合作。五是建立全球能源信用研究評價中心。加強能源經(jīng)濟研究，借鑒穆迪、標(biāo)普、惠譽三大國際信用評級公司和我國本土的大公國際資信評估有限公司，按照全球一致性、獨立公正性、國際監(jiān)管性三大原則，建立全球能源信用研究評價中心，對外客觀評估能源出口國的國家信用和能源巨擘的企業(yè)信用，對內(nèi)評估國內(nèi)能源企業(yè)的公司信用。同時，推動建立構(gòu)建新型國家信用評級標(biāo)準，參與構(gòu)建新型國際信用評級體系。六是打造能源人民幣體系。推進人民幣國際化，使人民幣不僅成為支付貨幣，還要逐漸成為計價貨幣、結(jié)算貨幣、投資貨幣、儲備貨幣和利益分配貨幣。借鑒石油美元的經(jīng)驗，加緊建立石油人民幣體系。特別是全面推動產(chǎn)油國與我方簽訂貸款換石油一攬子協(xié)議，加快在產(chǎn)油地建立人民幣離岸中心，發(fā)行人民幣債券，加速人民幣完全可自由兌換，積極嘗試石油交易人民幣結(jié)算，鼓勵更多企業(yè)進入國際石油金融市場，逐步建立石油金融的人民幣體系，提升人民幣在國際貨幣市場中的地位。

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(責(zé)任編輯：廖才茂)

The New Normal of the World Petroleum Industry and China’s Responding Measures

YANG Zhi-huang

(QuotaandLicenseAdministrativeBureau,MinistryofCommerce,Beijing100010,China)

Abstract:According to the comparison of supply and demand,analysis of political economy and judgment of international situation,the international crude oil price will fall in the new normal of 30 to 80 dollars/barrel,the petroleum industry will realize a new balance after a period of vibration,and the economic importance of petroleum will be weakened continuously by green,clean low-carbon energy.Therefore,we should promote the modernization of governance capacity and governance system of the energy industry based on rational and objective analysis；in particular,we should make improvement in terms of rule of law,marketization and financing,boost the new round of state-owned enterprise reform by the reform of petroleum industry,and boost the new round of resource and energy price reform by the reform of crude oil price.

Key words:petroleum industry；rule of law；marketization；financing；modernized governance

[收稿日期]2016-03-18

[作者簡介]楊枝煌(1975—)，男，福建華安人，北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，浙江大學(xué)法金融學(xué)博士后，國家商務(wù)部許可證局副處長，研究方向為中國經(jīng)濟、金融、法律等前沿交叉學(xué)科。

[中圖分類號]F26

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599(2016)03-0121-10