劉敏

隨著財政支出績效評價在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項目支出績效評價已經(jīng)難以滿足預(yù)算績效管理的需要，以整體支出為對象的績效評價能夠更有效掌握各預(yù)算部門的資源配置和整體績效情況。然而，由于理論研究基礎(chǔ)較薄弱，整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)性問題引發(fā)關(guān)注和討論。本文在總結(jié)整體支出績效評價指標(biāo)體系不同類型及其差異點的基礎(chǔ)上，從指標(biāo)體系框架、考察內(nèi)容、關(guān)注重點等方面對部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑作出初步探討。

整體支出績效評價是根據(jù)預(yù)算部門設(shè)定的部門戰(zhàn)略目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對預(yù)算部門整體支出的績效目標(biāo)完成情況、部門履職情況、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評價。與項目支出績效評價相比，整體支出績效評價覆蓋面更廣、評價層次更深：在評價范圍上，不僅包括項目支出，還涉及人員支出和公用經(jīng)費支出，在較大程度上彌補了評價項目支出績效缺少考慮基本支出的投入貢獻(xiàn)而放大績效的問題；在評價內(nèi)容上，整體支出績效評價關(guān)注的不僅是專項資金的使用績效，同時關(guān)注部門全部財政資金的總量安排合理性、資金結(jié)構(gòu)與單位核心職能的匹配關(guān)系、資金安排對單位戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的支持程度，從更全面的角度為財政專項資金的合理分配提供參考依據(jù)。

三類設(shè)計思路

2013年，財政部于發(fā)布了包含部門整體支出績效評價指標(biāo)在內(nèi)的“績效評價共性指標(biāo)體系框架”，部分地區(qū)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了不同程度的探索，但始終未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。梳理各類型整體支出績效評價的指標(biāo)體系設(shè)計框架如下表所示。

對比以上幾種框架，目前整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計思路大致包括以下三類：

一是運用投入—產(chǎn)出的邏輯思路，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個維度設(shè)計指標(biāo)體系。“投入”一般從預(yù)算配置角度考察；“過程”一般從預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理和資產(chǎn)管理三方面考察；“產(chǎn)出”主要考察職責(zé)履行；“效果”一般從工作成效和社會效益考察。這一邏輯路徑與項目支出績效評價設(shè)計路徑基本一致，表1中第1和2屬于這一類型。

二是運用平衡計分卡的思路結(jié)合邏輯分析法設(shè)計指標(biāo)體系。運用這一思路形成的指標(biāo)體系框架較為多樣化：模式一從部門決策-部門管理-部門績效三方面設(shè)立一級框架，較注重內(nèi)部管理；模式二從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設(shè)立框架；模式三從部門編制、部門管理、部門績效三方面設(shè)定一級框架，體現(xiàn)財務(wù)、內(nèi)部管理和客戶績效。表1中第3、4、5類屬于這一類型。

三是以預(yù)算管理為核心設(shè)計指標(biāo)體系框架。這一思路形成的框架體系包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績效評價管理和監(jiān)督管理五方面。表1中編號6屬于這一類型。

四點差異

各類框架的共性之處在于，均圍繞資金使用前、使用時、使用后的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)進(jìn)行績效評價，與財政資金流轉(zhuǎn)過程匹配，符合財政支出績效評價的基本原理，主要差異包括四點：

一是理論模型的差異。一類是運用邏輯分析法形成從投入到產(chǎn)出的邏輯框架；另一類則結(jié)合平衡計分卡法“財務(wù)、內(nèi)部運營、客戶、學(xué)習(xí)與成長”的思想，重點考察戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)情況。差異在于是根據(jù)資金流轉(zhuǎn)過程還是基于系統(tǒng)性戰(zhàn)略管理角度考察整體支出績效。

二是考察內(nèi)容的差異。主要差異與爭議點在于是否將部門決策、目標(biāo)設(shè)定納入考察。

三是關(guān)注重點的差異。主要爭議集中于考察重點是管理還是績效。以管理類為考察重點的類型，僅“過程”類指標(biāo)權(quán)重分占比達(dá)到50%以上；而以績效類為考察重點的類型，“績效”類指標(biāo)權(quán)重分則達(dá)到50%左右。

四是共性與個性指標(biāo)設(shè)定的差異。一類指標(biāo)框架設(shè)定所有共性指標(biāo)并應(yīng)用于各個部門，具體做法是明確細(xì)化到具體指標(biāo)并形成通用版部門評價指標(biāo)體系；另一類框架則允許部門共性指標(biāo)與個性指標(biāo)相結(jié)合，做法是僅設(shè)立框架，但具體指標(biāo)可自行設(shè)計。

探索關(guān)鍵

根據(jù)績效評價基本原理及實踐經(jīng)驗，本文針對目前整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計存在的主要差異點，對關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討：

一是關(guān)于整體支出績效評價指標(biāo)體系框架。首先應(yīng)遵循資金績效的一般原理，同時結(jié)合整體支出的特殊需要。從財政支出的角度出發(fā)，資金支出的績效必須符合邏輯路徑，即考察從投入到產(chǎn)出的過程及這一過程產(chǎn)生的績效。同時，整體支出作為一個綜合體，不同于項目支出的單線程運作，需要從綜合的角度進(jìn)行考察。因此，在部門整體支出績效評價指標(biāo)體系框架設(shè)計方面，我們建議結(jié)合平衡計分卡“財務(wù)-內(nèi)部運營-客戶-學(xué)習(xí)與成長”的思想，以戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向，以投入-產(chǎn)出（履職）-效果為主線，在投入環(huán)節(jié)注意資金與管理，在績效環(huán)節(jié)重點從內(nèi)部產(chǎn)出和外部效益兩方面考察，同時在考慮當(dāng)期績效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將部門的成長性作為指標(biāo)體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點）-產(chǎn)出（履職）-效果-可持續(xù)性影響的指標(biāo)體系框架，體現(xiàn)一個綜合體在實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)方面的總體績效與可持續(xù)性，如左圖所示。

二是考察內(nèi)容與關(guān)注重點。關(guān)于考察內(nèi)容，在此重點探討在投入-管理-產(chǎn)出-效果-可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中是否應(yīng)將頂層目標(biāo)設(shè)計納入考察。部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)情況雖是部門整體支出績效評價需解決的重要問題之一，但戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定是開展整體支出績效評價的基礎(chǔ)和依據(jù)，不構(gòu)成績效本身，不納入考察內(nèi)容更為合理。關(guān)于關(guān)注重點，績效評價的重點應(yīng)是“績”與“效”，投入與管理固然重要，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件和影響因素，但并不是財政資金最終期望達(dá)到的“績效”，而是達(dá)到“績效”途中的必經(jīng)之路。因此，評價的重點仍應(yīng)當(dāng)是績效本身。

三是共性與個性指標(biāo)的關(guān)系處理。采用完全由共性指標(biāo)組成的通用型整體支出績效評價指標(biāo)體系有利于開展不同部門的橫向比較。但不同部門的個性化特征被消除，局限性也較明顯。本文建議，以共性框架為指導(dǎo)，設(shè)計指標(biāo)體系一級、二級框架，并規(guī)定各部分權(quán)重，結(jié)合部門特色自行設(shè)計個性化指標(biāo)或許是一種較好的選擇。