余功斌 陳鵬

當(dāng)前，我國已進(jìn)入“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。財(cái)政可持續(xù)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是財(cái)政收入由高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長和財(cái)政支出剛性增長的矛盾更加突出。與此同時(shí)，各界對預(yù)算規(guī)范管理和公開透明的要求也越來越高，對財(cái)政管理要求將更加規(guī)范科學(xué)。

可以預(yù)見，在各級財(cái)政壓力不斷增大的“新常態(tài)”下，優(yōu)化完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步向管理要效益已成為財(cái)政可持續(xù)的必要手段之一。

新《預(yù)算法》在總則第一條中就指出“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督”。在此背景下，專員辦作為財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的重要力量，如何更好地發(fā)揮作用是需要深刻思考的問題。

面臨的挑戰(zhàn)

專員辦作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，就近實(shí)施屬地財(cái)政預(yù)算監(jiān)管，在工作目的和工作環(huán)節(jié)上發(fā)揮著必不可少的作用。同時(shí)，專員辦在適應(yīng)新常態(tài)方面也存在一系列挑戰(zhàn)。

思維方式帶來的挑戰(zhàn)。隨著專員辦業(yè)務(wù)嵌入預(yù)審編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理等財(cái)政主體業(yè)務(wù)，專員辦將實(shí)現(xiàn)由檢查業(yè)務(wù)為主向預(yù)算管理為主轉(zhuǎn)變，以事后檢查為主向事前事中監(jiān)控為主轉(zhuǎn)變。除了帶來業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變，更深層次是思維方式的轉(zhuǎn)變。思維方式?jīng)Q定行為方式。專員辦多年來形成的固有的、程式化的檢查思維方式能否迅速、徹底、全面轉(zhuǎn)變，是專員辦面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)。

業(yè)務(wù)能力帶來的挑戰(zhàn)。業(yè)務(wù)能力是適應(yīng)改革要求，做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)型前，專員辦基本不涉及財(cái)政預(yù)算監(jiān)管相關(guān)業(yè)務(wù)，對財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)規(guī)律的認(rèn)識還不清，對運(yùn)行特點(diǎn)還不明，對相關(guān)知識儲備還不足，對法律法規(guī)解讀還不夠。面對全新的財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)，如何盡快提升履職能力，是專員辦面臨的第二個(gè)挑戰(zhàn)。

部門間關(guān)系帶來的挑戰(zhàn)。落實(shí)好對屬地各級中央預(yù)算單位全覆蓋、預(yù)算管理流程全覆蓋的要求，不僅僅是專員辦的事情，還需理順專員辦與財(cái)政部各司局、地方財(cái)政部門、屬地中央預(yù)算單位的關(guān)系。一方面，需要在部內(nèi)建立互相補(bǔ)充、互相推動的財(cái)政管理體系；另一方面，還需要厘清與地方政府以及各相關(guān)部門的關(guān)系，這是搞好中央財(cái)政監(jiān)管工作的必要外部條件。

監(jiān)管的途徑

專員辦做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)管，除了從預(yù)算管理制度改革的高度總體把握外，更應(yīng)引入現(xiàn)代管理先進(jìn)理念和方法，加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管向規(guī)范化、精細(xì)化、績效化的管理模式轉(zhuǎn)變，使各要素精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行。

系統(tǒng)化，監(jiān)管上下聯(lián)動。系統(tǒng)化，意味著需要從總體與全局上、從要素的聯(lián)系與結(jié)合上，研究整個(gè)系統(tǒng)的規(guī)律，建立合理的秩序，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的優(yōu)化。財(cái)政預(yù)算監(jiān)管系統(tǒng)化，就是要對財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合集成，實(shí)現(xiàn)“好監(jiān)管”和“監(jiān)管好”雙重目標(biāo)。一是要評估、優(yōu)化部內(nèi)司局、專員辦、地方財(cái)政部門等各要素的職能定位，界定權(quán)責(zé)，明確業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流、信息流及接口。二是要繪制清晰的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程圖，流程圖要以財(cái)政資金流向?yàn)閷?dǎo)向，以所涉及的部門為節(jié)點(diǎn)，形成各階段制度規(guī)定、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和工作清單，使監(jiān)管方和被監(jiān)管對象都有明確的預(yù)期。三是專員辦要按照監(jiān)管工作程序開展工作。

系統(tǒng)化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是要強(qiáng)調(diào)整體性、層次性和關(guān)聯(lián)性。二是要確保全口徑和全方位，形成閉環(huán)。

對于專員辦，系統(tǒng)化意味著“全能”。要做到監(jiān)管、服務(wù)、調(diào)研三位一體，真正成為財(cái)政部的“眼”和“手”，成為聯(lián)系中央和地方的“橋梁”。從這個(gè)意義上，專員辦將是“好監(jiān)管”和“監(jiān)管好”的重要環(huán)節(jié)和中堅(jiān)力量。

標(biāo)準(zhǔn)化，業(yè)務(wù)流程再造。所謂標(biāo)準(zhǔn)化，是把抽象的戰(zhàn)略、決策，轉(zhuǎn)化為具體的、明確的工作舉措，使各要素明確任務(wù)分工，按照流程開展工作，提高整個(gè)系統(tǒng)的效率。標(biāo)準(zhǔn)化是落實(shí)“好監(jiān)管”和“監(jiān)管好”的基礎(chǔ)，是開展財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的重要依據(jù)，要在組織和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面上制定標(biāo)準(zhǔn)。針對組織活動，要自上至下制定財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作規(guī)范，明確工作部署、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資料報(bào)送、結(jié)果利用、工作考核、信息管理等組織行為工作標(biāo)準(zhǔn)。針對業(yè)務(wù)活動，要在財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)流程圖基礎(chǔ)上，制定具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管辦法和操作規(guī)程。明確監(jiān)管依據(jù)、原則、范圍、時(shí)機(jī)、內(nèi)容、程序，方式、結(jié)果應(yīng)用，明確協(xié)調(diào)機(jī)制和保障措施，明確調(diào)查研究、專項(xiàng)檢查事項(xiàng)。

標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是標(biāo)準(zhǔn)化是開放和循環(huán)的過程，要反復(fù)迭代，不能也不可能一蹴而就。二是標(biāo)準(zhǔn)化要實(shí)要細(xì)，能清晰定位各要素，不能泛泛而談。

對于專員辦，標(biāo)準(zhǔn)化意味著“規(guī)范”。即有規(guī)可依、有規(guī)必依、違規(guī)必究。有規(guī)可依，就是要制定一套符合財(cái)政部要求和當(dāng)?shù)貙?shí)際的監(jiān)管辦法和操作規(guī)程，與任務(wù)實(shí)現(xiàn)“無縫對接”。有規(guī)必依，就是要樹立規(guī)矩意識和紀(jì)律意識。違規(guī)必究，就是要建立制衡機(jī)制，及時(shí)糾正偏差，確保財(cái)政預(yù)算監(jiān)管目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。其中，制定監(jiān)管辦法和操作規(guī)程要與被監(jiān)管方達(dá)成共識，具備較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。而內(nèi)控制度應(yīng)由財(cái)政部制定，具備控制標(biāo)準(zhǔn)、偏差信息預(yù)警、矯正措施三項(xiàng)內(nèi)容，體現(xiàn)權(quán)威性和嚴(yán)肅性。成為約束專員辦權(quán)力、防止違規(guī)行為的“安全閥”。

信息化，打破信息孤島。信息化是做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的信息基礎(chǔ)和重要手段。信息化不是簡單的開發(fā)信息管理系統(tǒng)或是信息聯(lián)網(wǎng)，而是在優(yōu)化預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建財(cái)政資金流向全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控信息系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)獲取、信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析、即時(shí)預(yù)警、情況反饋、信息共享及時(shí)準(zhǔn)確，保證財(cái)政預(yù)算監(jiān)管由結(jié)果監(jiān)督向過程控制、由粗放型向精細(xì)化、由突擊性向日常性轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能和財(cái)政部門決策管理能力。

信息化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是要統(tǒng)一信息資源規(guī)劃，建立信息資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。二是要打破信息孤島，整合管理信息系統(tǒng)。三是注重信息安全。

對于專員辦，信息化意味著“即時(shí)”。信息傳遞往往是逆向遞減的，即：越往上層傳遞，信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可信性越低。專員辦一方面要做到信息上報(bào)真實(shí)，另一方面要做到就地調(diào)研準(zhǔn)確，為財(cái)政部研究制定政策和科學(xué)決策提供第一手信息材料。同時(shí)，專員辦要著力推動財(cái)政預(yù)算監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)一體化進(jìn)程，強(qiáng)化所屬人員調(diào)研、寫作和表達(dá)能力。

績效化，提升監(jiān)管成效。精細(xì)化管理之所以成功，原因之一就是源于績效。財(cái)政預(yù)算監(jiān)管績效化，要以支出結(jié)果為導(dǎo)向，這是預(yù)算管理發(fā)展的方向，也是跨越了精細(xì)化的更高階段。其核心應(yīng)包括目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果反饋和應(yīng)用四部分?？冃繕?biāo)設(shè)定，應(yīng)由預(yù)算單位編制，包括定量和定性兩類目標(biāo)，最后由財(cái)政部進(jìn)行審核確認(rèn)。運(yùn)行監(jiān)控，主要由專員辦承擔(dān)?？冃гu價(jià)，由預(yù)算單位自評、財(cái)政部委托專員辦按標(biāo)準(zhǔn)評審、財(cái)政部最終確認(rèn)構(gòu)成。結(jié)果反饋和應(yīng)用，由財(cái)政部負(fù)責(zé)。通過績效化，能夠調(diào)動地方財(cái)政部門和各預(yù)算單位依法編制預(yù)算、嚴(yán)格按預(yù)算使用財(cái)政資金的自覺性和主動性。

績效化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是審核績效目標(biāo)，要防止預(yù)算單位目標(biāo)設(shè)定過低。二是制定績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要從多方面設(shè)置，定性與定量結(jié)合。三是結(jié)果應(yīng)用和反饋，要客觀、公正、全面，確保權(quán)威性。

對于專員辦，績效化意味著“務(wù)實(shí)”。在績效目標(biāo)審核階段，要把好入口關(guān)。在運(yùn)行監(jiān)控階段，要建立運(yùn)行通報(bào)處理機(jī)制，倒逼被監(jiān)管方合法合規(guī)使用預(yù)算資金。在績效評價(jià)階段，要全面細(xì)致，結(jié)論要有理有據(jù)。對于結(jié)果反饋和應(yīng)用，更要客觀公正，解決好財(cái)政資金監(jiān)管“最后一公里”。

系統(tǒng)化，標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、績效化環(huán)環(huán)相扣，既相互聯(lián)系、又相互影響。系統(tǒng)化是標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、績效化的總領(lǐng)和理論前提，是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的“中控”，沒有系統(tǒng)化，其他三化就成了無本之木、無源之水；標(biāo)準(zhǔn)化是信息化和績效化的前提，是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的“解碼器”，沒有標(biāo)準(zhǔn)化，信息化和績效化就無從入手；信息化是實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和績效化的重要手段，是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的“傳感器”，沒有信息化，精細(xì)化管理就失去了技術(shù)支撐；績效化是其他三化的重要保障，是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的“反饋器”，沒有績效化，精細(xì)化管理就無從發(fā)揮其作用。

總之，通過探索和構(gòu)建系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、績效化的財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體系，有利于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，有利于發(fā)揮專員辦作用，強(qiáng)化資金運(yùn)行全過程的動態(tài)監(jiān)管，確保財(cái)政資金按照計(jì)劃撥付到位并規(guī)范使用。