朱祥云
摘 要:商事登記是指商事主體或商業(yè)主體的籌辦人,即行政審批的申請(qǐng)人為了設(shè)立、變更或終止商事主體資格,依照法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,將登記事項(xiàng)向營(yíng)業(yè)所在地登記機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),并經(jīng)登記機(jī)關(guān)審查核準(zhǔn),載于商事登記簿的綜合法律行為。商事登記制度改革,是對(duì)工商登記與監(jiān)管的一次創(chuàng)新,是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的突破口。本文基于商事登記制度改革的大背景,對(duì)商事登記制度改革的實(shí)質(zhì)進(jìn)行了分析,并對(duì)商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新的具體舉措進(jìn)行了探尋。
關(guān)鍵詞:商事登記制度;行政管理體制;創(chuàng)新
現(xiàn)階段,我國(guó)商事登記制度存在著較為突出的問(wèn)題,主要有:重準(zhǔn)入輕監(jiān)管、重管制輕服務(wù)、重權(quán)力輕責(zé)任、許可事項(xiàng)多、審批周期長(zhǎng)、企業(yè)注冊(cè)難、行政職責(zé)不清、監(jiān)管越位錯(cuò)位、社會(huì)自律機(jī)制欠缺等,而深層次問(wèn)題則是行政管理體制問(wèn)題。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、釋放市場(chǎng)活力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,就需要對(duì)既存的問(wèn)題進(jìn)行改革。關(guān)于商事登記制度改革的探索無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的行政體制改革和商事制度的完善,并促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
一、商事登記制度改革背景
商事登記制度改革的實(shí)質(zhì)是行政體制改革,核心是轉(zhuǎn)變政府職能,明確行政職責(zé)。一方面,它不僅涉及工商管理機(jī)關(guān)的行政職能行使,也包括其它相關(guān)審批機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使和職責(zé)協(xié)調(diào)。另一方面,還需要明確界定政治國(guó)家與市民社會(huì)的關(guān)系,廓清公權(quán)力與私權(quán)利行使的邊界。
從歷史上看,政治國(guó)家和市民社會(huì)是一種分立對(duì)抗和制約平衡的動(dòng)態(tài)關(guān)系。“從黑格爾、馬克思到托克維爾、葛蘭西再到當(dāng)代,市民社會(huì)概念一直以特殊利益、私人領(lǐng)域、私人生活世界及與之相關(guān)的一系列社會(huì)價(jià)值原則為內(nèi)核而與國(guó)家共同體相區(qū)別?!惫珯?quán)力的廣度和強(qiáng)度都直接影響到市民社會(huì)的自治空間。如果政府對(duì)資源的控制以及對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)多于提供的社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品,那么公權(quán)力與私權(quán)利就會(huì)失衡,社會(huì)主體的利益就難以得到實(shí)現(xiàn),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力就會(huì)受到抑制。因此需要正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為和市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與局限。
事實(shí)上,商事登記制度改革就是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,劃定公權(quán)力之間的邊界及其與私權(quán)利的邊界。明確商事登記制度改革的實(shí)質(zhì),有助于我們明晰改革的實(shí)現(xiàn)途徑、方向目標(biāo)和制度設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)和商事自治之間的協(xié)調(diào)?;谖覈?guó)現(xiàn)行行政體制存在的問(wèn)題,要進(jìn)一步推進(jìn)工商行政管理改革創(chuàng)新,深化行政審批制度改革,充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)組織在市場(chǎng)中的自主作用。
二、商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新舉措
本文基于上述商事登記制度改革背景,將從一下幾個(gè)方面來(lái)探尋商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新的具體舉措。
(一)登記程序由“先證后照”向“先照后證”轉(zhuǎn)化
《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定,“對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定需要取得前置許可的事項(xiàng),除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外,不再實(shí)行先主管部門(mén)審批、再工商登記的制度?!鄙淌碌怯浿贫雀母镒裱憬莞咝?、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則,改革商事主體資格登記與經(jīng)營(yíng)資格許可審批相分離,將大部分的“前置審批”改為“后置審批”,經(jīng)營(yíng)者先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照便可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),對(duì)必須經(jīng)審批的,再辦理許可審批,在取得“證”后,開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)。
這一舉措可以讓更多的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入市場(chǎng),活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),但是,也可能會(huì)導(dǎo)致商事主體在后置審批許可環(huán)節(jié)遇阻,致使市場(chǎng)上出現(xiàn)大量的“有照無(wú)證”現(xiàn)象,給市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)新的壓力。
(二) 行政理念由“管理本位”向“服務(wù)本位”轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)的商事登記制度奉行的是“管理本位”的行政理念,在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的行政權(quán)力介入色彩,行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力在其中扮演了非常重要的角色。由于“服務(wù)”意識(shí)淡薄,這種以“管理本位”為行政理念的商事登記制度催生了行政權(quán)的濫用和異化現(xiàn)象,使商事登記的公信力和登記事項(xiàng)的可信度大打折扣。以企業(yè)的年檢制度為例,年檢制度的初衷是為了使工商行政管理機(jī)關(guān)能夠更多地掌握企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息,強(qiáng)化工商行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管能力,有利于工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管決策。然而,由于該制度所秉持的是“管理本位”的行政理念,導(dǎo)致這一制度在實(shí)際的運(yùn)行中產(chǎn)生了兩個(gè)方面的異化現(xiàn)象:一是異化為“二次許可”,二是異化為“變相收費(fèi)制度”。要實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)政府,就必須從根本上創(chuàng)新行政管理的理念,實(shí)現(xiàn)從“管理本位”向“服務(wù)本位”的轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)在政府對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管上,應(yīng)當(dāng)變“企業(yè)年檢制度”為“企業(yè)年報(bào)制度”,將企業(yè)年檢制度定位為企業(yè)活動(dòng)的信息收集和統(tǒng)計(jì),確保企業(yè)在市場(chǎng)上的透明度,減少政府公權(quán)對(duì)合法正常的民事活動(dòng)干預(yù),推動(dòng)市場(chǎng)交易在穩(wěn)定、透明、安全的條件下有序進(jìn)行。
(三) 行政管理職責(zé)從“相互推諉”到“各負(fù)其責(zé)”
“寬進(jìn)”作為商事登記制度改革的重要核心,實(shí)際上把工商部門(mén)從登記鏈條的末端轉(zhuǎn)變?yōu)樽钋岸耍髽I(yè)辦事效率大大提高,辦事成本降低。當(dāng)放松對(duì)企業(yè)登記的管制以后,政府的職能主要就轉(zhuǎn)變到對(duì)企業(yè)是否依法登記、依法經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管上來(lái)。商事登記制度改革給了企業(yè)充分的經(jīng)營(yíng)自由,但企業(yè)可以享有充分的自由必須以企業(yè)自覺(jué)嚴(yán)格遵守法律為前提。而企業(yè)能否自覺(jué)遵守相關(guān)監(jiān)管法律,關(guān)鍵看監(jiān)督是否到位。如果構(gòu)建起商事登記部門(mén)與其他經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確、相互協(xié)作、責(zé)任到位的監(jiān)管體系,則非常有利于企業(yè)依法經(jīng)營(yíng),造福社會(huì),同時(shí)有利于營(yíng)造宜商的經(jīng)營(yíng)環(huán)境,提高城市對(duì)各路資本的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。商事登記改革突出的“嚴(yán)管”,是指由各相關(guān)行政許可審批部門(mén)各負(fù)其責(zé),實(shí)行“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”,改變過(guò)去部門(mén)之間“推諉扯皮”的現(xiàn)象,逐步建立起科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制。無(wú)論經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否需要許可,都必須按行業(yè)監(jiān)管的原則進(jìn)行監(jiān)管;即使對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為,行業(yè)的主管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一管到底的監(jiān)管職責(zé)。在行政責(zé)任的分配和追究上,真正實(shí)現(xiàn)從“相互推諉”到“各負(fù)其責(zé)”的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,打造廉潔、高效的監(jiān)管體系一直是我國(guó)中央政府和地方各級(jí)政府的改革目標(biāo)。相關(guān)部門(mén)必須調(diào)整監(jiān)管模式,制定與商事登記制度改革相配套的許可審批與后續(xù)監(jiān)管制度和實(shí)施辦法,完善責(zé)任追究制度。
改革的主要方向就是:從微觀具體事務(wù)的管理轉(zhuǎn)變到對(duì)宏觀規(guī)則的制定及監(jiān)督上來(lái),珠海和深圳等地嘗試的商事登記制度改革就是非常好的先例。監(jiān)督涉及各個(gè)環(huán)節(jié),如果分工不明確,必將相互推諉,形成“多龍不治水”的異化現(xiàn)象;如果各個(gè)監(jiān)管部門(mén)不能相互協(xié)作,必將事倍功半;如果不能構(gòu)建具體明確的責(zé)任,一切都無(wú)從談起。如果企業(yè)享有極大的自由,而政府的監(jiān)督又跟不上,社會(huì)就會(huì)陷于危險(xiǎn)的境地。為此,必須構(gòu)建商事登記部門(mén)與其他經(jīng)營(yíng)監(jiān)管部門(mén)分工明確、相互協(xié)作、責(zé)任到位的監(jiān)管體系。在科學(xué)的監(jiān)管目標(biāo)的導(dǎo)引下,合理配置各行政部門(mén)的監(jiān)管力量,重新劃分商事主體和行政部門(mén)的責(zé)任邊界,為實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。
(四) 行政管理方式從“政府監(jiān)管”到“行業(yè)自律”
適應(yīng)商事主體“寬進(jìn)”的新形勢(shì)是商事登記制度改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容,積極推動(dòng)政府監(jiān)管從“管主體”向“管行為”轉(zhuǎn)變,從前端控制、靜態(tài)監(jiān)管向后端控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變,提高政府監(jiān)管的能力和水平。為此,必須建立統(tǒng)一的信用信息服務(wù)平臺(tái),加強(qiáng)登記系統(tǒng)與政府部門(mén)審批和監(jiān)管信息系統(tǒng)互聯(lián)互通,形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管效應(yīng)。在行政管理方式上,實(shí)現(xiàn)從“政府監(jiān)管”到“行業(yè)自律”的轉(zhuǎn)變。
統(tǒng)一的信用信息服務(wù)平臺(tái)是市場(chǎng)監(jiān)管的集散地。該平臺(tái)不僅收集商事登記的各種信息,而且及時(shí)、全面發(fā)布將各職能部門(mén)的許可信息、監(jiān)管信息、審批時(shí)限等各種與商事主體直接相關(guān)的各種信息,在此基礎(chǔ)上,通過(guò)開(kāi)放可供各部門(mén)和社會(huì)公眾查詢、使用的數(shù)據(jù)接口,有助于實(shí)現(xiàn)商事主體、行政許可及監(jiān)管部門(mén)、商事主體的利害關(guān)系人、社會(huì)公眾在信息上的互聯(lián)互通,搭建起商事登記改革后“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”相互銜接的橋梁。此外,各監(jiān)管部門(mén)對(duì)商事主體所作出的行政處罰結(jié)果,也必須依法適時(shí)錄入信用信息服務(wù)平臺(tái)。這樣,商事主體的違法行為將及時(shí)、準(zhǔn)確地“大白于天下”,建立商事主體“一處違法、處處受限”的機(jī)制,提高商事主體的違法成本。社會(huì)公眾可以通過(guò)該平臺(tái)查詢所需的商事主體登記、許可審批和其他信用信息;同時(shí),商事登記機(jī)關(guān)和各許可審批、監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)商事主體登記、許可審批和監(jiān)管信息的互動(dòng),有助于對(duì)商事主體的監(jiān)督管理。
三、結(jié)語(yǔ)
綜上可知,商事登記制度改革不僅是一項(xiàng)單純的工商登記改革,更是對(duì)行政管理體制的創(chuàng)新和完善。為了順應(yīng)商事登記制度改革潮流,應(yīng)登記程序、行政理念、行政管理職責(zé)和行政管理方式等幾個(gè)方面著手,對(duì)商事登記改革背景下的行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新,為行政管理工作在新時(shí)期的鞏固和發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。
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