為全面貫徹落實(shí)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略精神，運(yùn)用法治思維和法治方式深入推進(jìn)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)功能區(qū)發(fā)展活力，青島市委、市政府決定在部分改革先行區(qū)試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)管理制度。2015年7月，率先在藍(lán)谷試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)，這也是長(zhǎng)江以北第一家法定機(jī)構(gòu)。2016年9月，市委、市政府決定擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在青島國(guó)際郵輪港試點(diǎn)建立法定機(jī)構(gòu)。目前，設(shè)立兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)的法律程序已履行完成，其管理體制及機(jī)構(gòu)設(shè)置已落實(shí)到位，法人治理結(jié)構(gòu)已基本建立，依法履職工作已全面展開，各項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新工作取得了初步成效，試點(diǎn)工作的示范、突破、帶動(dòng)作用正逐步顯現(xiàn)。

一、主要做法

（一）“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”，量身定做。法定機(jī)構(gòu)是歐美國(guó)家先行采用的管理制度，加強(qiáng)青島本土適用性研究，是避免出現(xiàn)制度落地“水土不服”的關(guān)鍵。因此，青島市兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)按照“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”的原則推進(jìn)，根據(jù)各功能區(qū)的情況，量體裁衣、因地制宜。試點(diǎn)期間實(shí)施“三步走”程序：一是市委市政府試點(diǎn)推行法定機(jī)構(gòu)指導(dǎo)意見；二是市人大常委會(huì)授權(quán)決定；三是政府規(guī)章。以藍(lán)谷為例，按照“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”的原則，2015年7月，市委辦公廳、市政府辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》；2015年8月，市人大常委會(huì)審議頒布了《關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》；2015年12月，市政府頒布市政府第241號(hào)政府令《青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)管理暫行辦法》。

（二）充分賦權(quán)，激發(fā)發(fā)展活力。法定機(jī)構(gòu)組建后，在確保下放的行政權(quán)力事項(xiàng)有法可依、賦權(quán)方式合法規(guī)范、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的前提下，先后兩次通過政府令向青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)賦權(quán)。將建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、財(cái)力投資項(xiàng)目等權(quán)限下放。同時(shí)，結(jié)合政府規(guī)章，積極研究推進(jìn)青島國(guó)際郵輪港賦權(quán)事宜，主要集中在規(guī)劃、建設(shè)、投資等領(lǐng)域。

（三）建立法人治理結(jié)構(gòu)，有效制衡。在法定機(jī)構(gòu)建立“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”充分銜接、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。一是組建理事會(huì)，作為最高決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)研究確定法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略，行使重大事項(xiàng)決策權(quán)；二是組建管理局，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，定期向理事會(huì)匯報(bào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理狀況，接受理事會(huì)監(jiān)督；三是組建監(jiān)事會(huì)，作為法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)理事會(huì)決議事項(xiàng)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題可進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。

（四）改革機(jī)構(gòu)編制管理，機(jī)制靈活。打破人員身份界限，實(shí)行職員管理，科學(xué)核定法定機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，堅(jiān)持“黨管干部”前提下，突出高層次人才比例、國(guó)際化人才比例、行政事業(yè)編制以外人才比例，強(qiáng)化法定機(jī)構(gòu)的自主用人權(quán)，強(qiáng)調(diào)敢于擔(dān)當(dāng)、攻堅(jiān)克難的選人用人導(dǎo)向，把想改革、謀改革、善改革的干部用起來。不唯級(jí)別、資歷、職稱等限制，按能力配置崗位，出現(xiàn)了“科員帶著科長(zhǎng)干”的局面，并形成了“能者上、平者讓、庸者下”的工作氛圍。法定機(jī)構(gòu)設(shè)置突出精簡(jiǎn)高效扁平，大量壓縮自我服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)，著力加強(qiáng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，具體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能分工由法定機(jī)構(gòu)自主確定，機(jī)構(gòu)編制部門僅進(jìn)行總量備案管理。

二、取得的成效

（一）實(shí)現(xiàn)了立法和改革決策有效銜接。法定機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)依法設(shè)立的創(chuàng)新性改革制度，青島市推動(dòng)的決策程序、法律程序、工作程序都很嚴(yán)謹(jǐn)，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，歷時(shí)一年，完成了試點(diǎn)工作的“三步走”。尤其是市人大常委會(huì)的授權(quán)決定使試點(diǎn)工作有法可依，有章可循，政府規(guī)章使法定機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中做到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，科學(xué)有力的制度剛性確保了試點(diǎn)工作扎實(shí)有效。青島市研究論證的法定機(jī)構(gòu)設(shè)立程序也得到了有關(guān)專家的認(rèn)可。2016年8月，上海設(shè)立陸家嘴金融城發(fā)展局，為法定機(jī)構(gòu)，其設(shè)立程序與2015年8月青島市設(shè)立藍(lán)谷管理局的法定程序相同，也采用人大授權(quán)決定形式，沒有采用深圳前海管理局的特區(qū)人大立法形式。

（二）打破功能區(qū)行政管理體制改革堅(jiān)冰。自1984年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)至今，青島市已形成了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等10大類共26個(gè)國(guó)家級(jí)功能區(qū)。這些功能區(qū)大多采用了傳統(tǒng)的行政管理體制，通過設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)，核定行政編制加以解決。功能區(qū)作為改革開放和體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，與行政區(qū)相比，急需探索設(shè)立市場(chǎng)化管理體制。隨著社會(huì)進(jìn)步，越來越多的社會(huì)事務(wù)政府做不好，完全交給企業(yè)也不行。法定機(jī)構(gòu)作為依法承擔(dān)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)行企業(yè)化管理，不以營(yíng)利為目的，具有獨(dú)立法人地位的法定機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了政府和社會(huì)的聯(lián)合管理，既提高了公共管理服務(wù)效能，促進(jìn)了政府管理創(chuàng)新，也通過政府監(jiān)督和社會(huì)參與保證了法定機(jī)構(gòu)的公益性。如青島國(guó)際郵輪港，區(qū)域范圍較小，功能定位突出，更側(cè)重于核心項(xiàng)目的引領(lǐng)，不過多涉及社會(huì)事務(wù)，主業(yè)集中在規(guī)劃建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，通過設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新區(qū)域內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)充分借助青島港集團(tuán)的市場(chǎng)機(jī)制，提高了區(qū)域公共管理與服務(wù)效能。

（三）搭建了推進(jìn)功能區(qū)系統(tǒng)創(chuàng)新平臺(tái)。以試點(diǎn)工作為契機(jī)，以法定機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，試點(diǎn)單位通過“三個(gè)先行先試”發(fā)揮了政策疊加優(yōu)勢(shì)：對(duì)國(guó)家深化改革、擴(kuò)大開放的重大舉措先行先試；對(duì)符合國(guó)際慣例和通行規(guī)則，符合我市未來發(fā)展方向，需要試點(diǎn)探索的制度設(shè)計(jì)先行先試；對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要影響，對(duì)全市具有重大示范帶動(dòng)作用的體制創(chuàng)新先行先試。如藍(lán)谷，2015年以政府令的形式賦予青島藍(lán)谷管理局市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，同時(shí)，輻射青島高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、建設(shè)山東半島自主創(chuàng)新示范區(qū)等政策，突出海洋特色定位，整個(gè)藍(lán)谷呈現(xiàn)出“海洋+”創(chuàng)新要素、“國(guó)字號(hào)”、“中字頭”科研項(xiàng)目、名牌院校、涉海涉藍(lán)精英人才等優(yōu)勢(shì)要素聚集的良好態(tài)勢(shì)。以推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作為契機(jī)，在引進(jìn)國(guó)字號(hào)科研平臺(tái)、創(chuàng)新國(guó)家實(shí)驗(yàn)室管理體制、加強(qiáng)院地合作、創(chuàng)新海洋科技項(xiàng)目孵化，打造海洋教育科研與人才聚集中心等領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)了若干創(chuàng)新措施，逐步把藍(lán)谷建設(shè)成“制度高地”和“創(chuàng)新高地”。

下一步，青島市有關(guān)部門將加強(qiáng)對(duì)法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的評(píng)估督查，定期組織階段性評(píng)估，堅(jiān)持功能培育與制度創(chuàng)新相結(jié)合，對(duì)制度設(shè)計(jì)、改革政策、方法措施等進(jìn)行綜合評(píng)估。從市情出發(fā)、從工作出發(fā)、從改革出發(fā)，加強(qiáng)本土化研究，逐步調(diào)整完善相關(guān)法規(guī)政策，使法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作進(jìn)一步發(fā)揮好示范、突破、帶動(dòng)作用。□E：FQJ

關(guān)鍵詞：法定機(jī)構(gòu) 功能區(qū) 行政管理體制 改革