錢皓

摘 要：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度日益加深而宏觀體調(diào)控難度日益加大的情況下，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的事前、事中和事后評(píng)估，對(duì)于提高政府的宏觀調(diào)控能力和國(guó)家治理能力，顯得尤為必要。本文從宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐發(fā)展出發(fā)，分析了國(guó)內(nèi)外政策評(píng)估的目標(biāo)、步驟、主要內(nèi)容、評(píng)估方法和結(jié)果運(yùn)用，指出：我國(guó)政策評(píng)估的目標(biāo)應(yīng)著重于政策的有效性；評(píng)估方法在初期可以采取專家觀點(diǎn)收集、調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研等方式；評(píng)估報(bào)告的框架可以考慮分政策類別展開；報(bào)告結(jié)果應(yīng)運(yùn)用于政策反饋與修訂中。

關(guān)鍵詞：宏觀經(jīng)濟(jì)；政策評(píng)估；政策有效性

作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定者，政府的決策制定過程和決策效果深刻影響著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)市場(chǎng)參與主體。我國(guó)自1992年確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，市場(chǎng)的資源配置作用得到逐步發(fā)揮，政府的宏觀調(diào)控調(diào)控方式不斷完善，并逐步建立了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏觀調(diào)控體系，取得了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速增長(zhǎng)的矚目成就。然而，隨著我國(guó)對(duì)外開放步伐的不斷加大和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)金融體系的復(fù)雜程度大大提高，經(jīng)濟(jì)金融宏觀調(diào)控的難度日益增加。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的平穩(wěn)健康發(fā)展，我國(guó)財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等各類宏觀經(jīng)濟(jì)政策頻繁出臺(tái)，但政策的協(xié)調(diào)配合時(shí)有沖突，政策落實(shí)時(shí)有折扣，政策效果難免不盡人意。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度日益加深而宏觀體調(diào)控難度日益加大的情況下，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的事前、事中和事后評(píng)估，對(duì)于提高政府的宏觀調(diào)控能力和國(guó)家治理能力，就顯得尤為必要。

一、宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐發(fā)展

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估是經(jīng)濟(jì)政策研究的重要組成部分和重要方法，是提升經(jīng)濟(jì)政策研究與政策咨詢之科學(xué)性和有效性的重要途徑（洪永淼，2015）。自從1951年美國(guó)學(xué)者拉斯韋爾提出“政策科學(xué)”的概念以來，世界各國(guó)學(xué)術(shù)界、政界對(duì)政策研究的重視程度與日俱增，政策研究的范疇也從決策前的政策分析逐漸擴(kuò)展到政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)方面（王瑞祥，2003）。1997年瑞典學(xué)者Evert Vedung將政策評(píng)估定義為對(duì)即將在未來產(chǎn)生影響的公共部門干預(yù)、組織、內(nèi)容、實(shí)施、投入、產(chǎn)出等方面的優(yōu)點(diǎn)、價(jià)值進(jìn)行認(rèn)真評(píng)價(jià)，并主要針對(duì)的是事后評(píng)估，即對(duì)已經(jīng)采用的、正在進(jìn)行的或者已經(jīng)結(jié)束的干預(yù)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，以判斷某一政策的價(jià)值或好壞。

根據(jù)政策制定和實(shí)施的過程劃分，政策評(píng)估也可以分為事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估（王瑞祥，2003）。事前評(píng)估關(guān)注的是政策出臺(tái)的必要性和可行性，并估計(jì)可能的政策效果，為政策的制定出臺(tái)提供決策參考；執(zhí)行評(píng)估關(guān)注政策實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題和產(chǎn)生的影響或者效果，評(píng)估結(jié)果可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整或糾正；事后評(píng)估是對(duì)政策執(zhí)行完成后的評(píng)估，關(guān)注政策執(zhí)行的效果以及目標(biāo)的達(dá)成結(jié)果，評(píng)估結(jié)果是對(duì)政策實(shí)施全過程的總結(jié)，可以為今后政策的制定提供指導(dǎo)。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的實(shí)踐發(fā)展

公共政策評(píng)估作為一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域和一項(xiàng)實(shí)際工作，是20世紀(jì)初隨著現(xiàn)代科學(xué)方法的發(fā)展及其在社會(huì)研究和政策研究中的廣泛運(yùn)用而誕生和發(fā)展起來的（李志軍，2013）。1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，使得以凱恩斯思想為基礎(chǔ)的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策盛行，從而引發(fā)了學(xué)者對(duì)“羅斯福新政”等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行評(píng)估的要求，當(dāng)時(shí)的社會(huì)學(xué)家史蒂芬用實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)方法對(duì)“新社會(huì)計(jì)劃”進(jìn)行評(píng)估（李德國(guó)、蔡晶晶，2006），這應(yīng)該可以視作宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的開端。

隨著各國(guó)政府行政改革的推進(jìn)，政策評(píng)估越來越受到各國(guó)的重視和逐步發(fā)展。1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《政府績(jī)效與成果法》，對(duì)聯(lián)邦政策及項(xiàng)目評(píng)估做出了制定性規(guī)定（沈恒超，2014）；2003年，美國(guó)頒布了《政策規(guī)定績(jī)效分析》，以預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)公共政策實(shí)施效果（雷曉康、席恒、馬朝琦，2008）。2001年，日本先后通過了《關(guān)于政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針》、《政策評(píng)價(jià)基本方針》和《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》（周實(shí)、褚楚，2015），搭建了基本的政策評(píng)價(jià)制度。2001年，韓國(guó)通過《政策評(píng)估框架法案》，極大地推動(dòng)了政府公共政策績(jī)效評(píng)估的廣泛開展（李志軍，2013）。

作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，IMF（國(guó)際貨幣基金組織）、WB（世界銀行）等也很重視政策評(píng)估和項(xiàng)目評(píng)估工作。2001年IMF 成立了獨(dú)立評(píng)估辦公室（Independent Evaluation Office，簡(jiǎn)稱IEO），負(fù)責(zé)對(duì)基金組織的政策和行為進(jìn)行獨(dú)立、客觀的評(píng)估，其目標(biāo)是：促進(jìn)基金組織內(nèi)部的學(xué)習(xí)文化，增強(qiáng)基金組織的外部信任度，促進(jìn)成員國(guó)對(duì)基金組織工作的認(rèn)識(shí)，支持執(zhí)董會(huì)的機(jī)構(gòu)治理和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)IMF獨(dú)立評(píng)估辦公室2015年度報(bào)告1，2015財(cái)年IEO完成了基金組織對(duì)全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的響應(yīng)評(píng)估，更新了對(duì)基金組織資本賬戶自由化的方法評(píng)估、基金組織在減貧戰(zhàn)略文件（PRSPs）以及減貧與增長(zhǎng)基金（PRGF）中的角色評(píng)估、對(duì)撒哈拉以南非洲援助項(xiàng)目評(píng)估等三項(xiàng)評(píng)估。2015年10月1日，IEO還首次發(fā)布了對(duì)基金組織的自評(píng)估報(bào)告，通過檢查基金組織的行為和產(chǎn)出來獲取經(jīng)驗(yàn)，以提高政策和操作的有效性和透明度。

世界銀行集團(tuán)也下設(shè)有獨(dú)立評(píng)估局（Independent Evaluation Group，簡(jiǎn)稱IEG），負(fù)責(zé)評(píng)估世界銀行、國(guó)際金融公司（IFC）以及多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）的政策、項(xiàng)目以及流程，對(duì)世界銀行的工作成果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并識(shí)別和獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在2015財(cái)年，世界銀行IEG完成了600余項(xiàng)評(píng)估工作，包括7項(xiàng)主要的評(píng)估、39個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展評(píng)價(jià)報(bào)告、536項(xiàng)世界銀行項(xiàng)目的自評(píng)估和12項(xiàng)國(guó)家操作評(píng)價(jià)。

二、國(guó)內(nèi)外開展政策評(píng)估實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）評(píng)估的目標(biāo)

開展政策評(píng)估的第一步應(yīng)是確定評(píng)估的目標(biāo)，即明確開展評(píng)估擬達(dá)到的目的。從各國(guó)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織開展政策評(píng)估的目的來看，主要是為了評(píng)估政策或項(xiàng)目的實(shí)施效果，進(jìn)而提出改進(jìn)和調(diào)整的政策建議。如美國(guó)審計(jì)署開展的對(duì)小企業(yè)公共政策執(zhí)行情況評(píng)估審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)就是政策的執(zhí)行效果，以檢驗(yàn)政策本身的合理性和有效性。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)復(fù)雜性的不斷加大，國(guó)家各種宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策出臺(tái)較多，同時(shí)對(duì)政策的有效性要求也在日益提高。以2015年出臺(tái)、2016年初實(shí)施的指數(shù)熔斷機(jī)制為例，在熔斷機(jī)制規(guī)定出臺(tái)之時(shí)，市場(chǎng)普遍認(rèn)為熔斷機(jī)制將有利于緩解市場(chǎng)恐慌情緒，有利于保持正常交易，有利于穩(wěn)定股市。但熔斷機(jī)制僅實(shí)施四天后，就由于出現(xiàn)多次熔斷而暫停實(shí)施的結(jié)果，從而引發(fā)了人們對(duì)指數(shù)熔斷機(jī)制政策有效性的疑問。

（二）評(píng)估的主要步驟

以美國(guó)2009年開展的網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估為例，評(píng)估的主要步驟有：一是成立評(píng)估小組。美國(guó)奧巴馬政府《網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估》報(bào)告中指出，由政府網(wǎng)絡(luò)安全專家組成了一個(gè)評(píng)估小組，負(fù)責(zé)匯總產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州政府、國(guó)際合作伙伴，以及國(guó)家立法和行政部門提出的具有代表性的意見和建議。二是多方征求意見。評(píng)估小組一方面向政府部門和機(jī)構(gòu)征求意見，要求提供相關(guān)材料，發(fā)現(xiàn)存在的法律問題；另一方面，與產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州政府、國(guó)際合作伙伴廣泛溝通，分析與評(píng)估相關(guān)的計(jì)劃和事務(wù)。同時(shí)，評(píng)估小組還通過組織召開40多次會(huì)議，加強(qiáng)與有關(guān)各方的溝通，形成了100多份帶有具體建議和目標(biāo)的文件。三是系統(tǒng)梳理有關(guān)政策，明晰各部門的職責(zé)任務(wù)。評(píng)估小組對(duì)20多個(gè)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)的反饋意見進(jìn)行分析，查明網(wǎng)絡(luò)安全政策的漏洞、重疊的任務(wù)職能，尋找相互協(xié)作的機(jī)會(huì)。四是撰寫評(píng)估報(bào)告。報(bào)告中對(duì)評(píng)估的理由進(jìn)行說明，總結(jié)了評(píng)估小組的調(diào)查結(jié)果，提出了近期和中期的行動(dòng)建議。

（三）評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容

國(guó)外發(fā)布的政策評(píng)估報(bào)告一般包括政策實(shí)施的背景、政策目標(biāo)、政策的缺陷和不足以及政策建議等部分。國(guó)際能源署發(fā)布的《2014年歐盟能源政策評(píng)估報(bào)告》中，首先強(qiáng)調(diào)了歐盟能源政策的三大目標(biāo)是：保持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、保障能源安全供應(yīng)和環(huán)境的可持續(xù)性，提出了面向2020年的進(jìn)展和挑戰(zhàn)以及2020年的氣候和能源目標(biāo)；其次，分別針對(duì)上述三個(gè)目標(biāo)分析了現(xiàn)狀，特別是對(duì)天然氣、石油和電力三類能源的安全分別進(jìn)行了評(píng)估；最后，給出了5項(xiàng)政策建議。從我國(guó)發(fā)布的一些政策評(píng)估報(bào)告看，內(nèi)容則主要包括：出臺(tái)的相關(guān)政策、政策的落實(shí)情況以及有關(guān)建議。如國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組撰寫的《國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估：2013》中，遵循政策描述、政策解析、政策效用評(píng)估的邏輯框架，分類對(duì)環(huán)境公共財(cái)政政策、環(huán)境資源價(jià)格政策、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易政策、綠色稅收政策、環(huán)境金融政策等進(jìn)行評(píng)估，并提出了改進(jìn)完善相關(guān)政策的建議。

（四）評(píng)估方法

從評(píng)估方法看，瑞典學(xué)者Evert Vedung于1997年根據(jù)政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)歸納出了效果模型、經(jīng)濟(jì)模型、專業(yè)模型三大類共10種評(píng)估模型，分別是：目標(biāo)獲取模型、側(cè)面影響模型、自由目標(biāo)評(píng)估模型、綜合評(píng)估模型、用戶導(dǎo)向模型、相關(guān)利益人模型、政策委員會(huì)、生產(chǎn)率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。從美國(guó)、日本等國(guó)家開展政策評(píng)估的實(shí)踐看，主要采取的是成本-效益分析方法。同時(shí)，近20年來，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和工具，對(duì)政策進(jìn)行量化分析已經(jīng)成為計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)新領(lǐng)域，形成了政策（或項(xiàng)目）評(píng)估計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)。從我國(guó)開展政策評(píng)估的實(shí)際操作看，主要偏重于采取定性分析和實(shí)地調(diào)研，同時(shí)輔以計(jì)量分析方法。如《國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估：2013》指出，其評(píng)估研究采取的方法主要有實(shí)地調(diào)研法、政策追蹤法、政策計(jì)量分析法。其中，實(shí)地調(diào)研主要是通過對(duì)典型地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開展調(diào)研，了解政策實(shí)踐的進(jìn)展與效果；政策追蹤法和政策計(jì)量分析法則是結(jié)合環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院開發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，對(duì)政策出臺(tái)情況進(jìn)行分類別統(tǒng)計(jì)和分析。

（五）評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

日本政府非常重視對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》規(guī)定，政府應(yīng)相應(yīng)地將政策評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到政策的制定與運(yùn)行中，并根據(jù)存在的問題，調(diào)整政策運(yùn)行方向，以保證政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，日本政府一方面會(huì)根據(jù)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)對(duì)不合理的項(xiàng)目和計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整；另一方面，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，將增加、修改或取消有關(guān)政策或措施。同時(shí)，比較國(guó)外與國(guó)內(nèi)的政策評(píng)估報(bào)告還可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外評(píng)估報(bào)告中提出的政策建議較之國(guó)內(nèi)的更加具體、更有可操作性。這一點(diǎn)應(yīng)該是今后我國(guó)政策評(píng)估報(bào)告中需要注意的方面。

三、對(duì)我國(guó)開展宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的建議

（一）政策評(píng)估的目標(biāo)應(yīng)著重于政策的有效性

當(dāng)前，隨著我國(guó)政府治理能力的提升和公眾參與政策制定積極性的提高，有關(guān)部門在政策出臺(tái)前通過調(diào)研、問卷、征求意見稿的形式，在一定程度上起到了政策事前評(píng)估的作用。但我國(guó)政策實(shí)施的事中和事后評(píng)估相對(duì)較少，且缺乏規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法、結(jié)果等方面的界定。特別是我國(guó)政府部門較多，職責(zé)交叉和監(jiān)管空白的現(xiàn)象均不同程度存在，不同政策之間的不配套、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“重出臺(tái)、輕落實(shí)、輕效果”的情況較為普遍。因此，開展宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估的重點(diǎn)目標(biāo)應(yīng)是評(píng)估政策的有效性。通過政策評(píng)估，加強(qiáng)政策的修訂與完善，以此促進(jìn)政策制定水平的不斷提升。

（二）評(píng)估方法在初期可以采取專家觀點(diǎn)收集、調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研等方式

宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估在我國(guó)應(yīng)該屬于新生事物，尚處于探索階段?？紤]到時(shí)間、人力、物力等成本，建議在評(píng)估初期，可以先采取專家觀點(diǎn)收集、調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研等便于實(shí)施的方式進(jìn)行，并且在采集專家觀點(diǎn)時(shí)，應(yīng)對(duì)政策的正反兩方面觀點(diǎn)均予以收集，以盡可能客觀反映政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響。當(dāng)然，為了更加全面準(zhǔn)確地評(píng)估宏觀經(jīng)濟(jì)政策，適時(shí)開展以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的實(shí)證量化評(píng)估也很有必要，但這就要求有代表性的數(shù)據(jù)庫(kù)作為支撐。

（三）評(píng)估報(bào)告的框架可以考慮分政策類別展開

從我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的分類來看，主要涉及財(cái)政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策。因此，評(píng)估報(bào)告的框架可以考慮分政策類別展開，依次對(duì)我國(guó)在一段時(shí)期出臺(tái)的重大財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估。在每一類政策下，可以按照政策出臺(tái)背景、政策主要內(nèi)容、政策實(shí)施情況、政策效果評(píng)價(jià)、政策改進(jìn)建議等方面展開論述。特別是在政策效果方面，一方面要評(píng)析政策實(shí)施的良好效果，另一方面還應(yīng)對(duì)政策存在的不足和政策實(shí)施的負(fù)面影響進(jìn)行分析。

（四）報(bào)告結(jié)果應(yīng)運(yùn)用于政策反饋與修訂當(dāng)中

評(píng)估本身并不是目的，評(píng)估結(jié)果能夠運(yùn)用到對(duì)政策的改進(jìn)和完善上才是評(píng)估的最終目的。而且，也只有評(píng)估結(jié)果得到運(yùn)用，才能對(duì)整個(gè)評(píng)估機(jī)制形成正向反饋?zhàn)饔?，從而?qiáng)化整個(gè)政策評(píng)估體系的改進(jìn)和完善以及決策支持體系的不斷完善。因此，為了促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，可以將相關(guān)政策評(píng)估情況反饋政策制定部門，并在可能的情況下公開評(píng)估結(jié)果，形成政策不斷提升的良性反饋機(jī)制。

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The Application of Policy Evaluation in the Field of Macro Economy：

Experience and Enlightenment

QIAN Hao

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：Under the condition that in China the degree of the economic marketization is gradually deepening and the difficulty of macroeconomic regulation and control is increasing， strengthening ex-ante， in the process and ex-post assessment on macroeconomic policies is especially necessary to improve the ability of the government's macroeconomic regulation and control and governance capability. Beginning from the theoretical basis and practical development of the macroeconomic policy evaluation， the paper analyzes the goal， steps， main content， assessment methods and results using of the policy evaluation home and abroad， points out that the goal of the policy evaluation in China should be concentrated on the policys effectiveness； the evaluation methods can be experts opinions collection， questionnaire， on-the-spot investigation and so on in the early stage； the framework of assessment report can be considered to write according to policies category； report results should be used in policy feedback and revision.

Keywords： macro economy； policy evaluation； policy effectiveness