張文魁

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所，北京100010）

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現(xiàn)代企業(yè)制度的政策脈絡(luò)、實(shí)施效果、發(fā)展方向

張文魁

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所，北京100010）

摘要：建立現(xiàn)代企業(yè)制度在我國(guó)已有20多年的歷史，其間雖然采取實(shí)行公司制、中央和地方清晰產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)、與優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和扭虧脫困相結(jié)合進(jìn)行改制等措施進(jìn)行不懈改革，但實(shí)際效果并不明顯。理論和實(shí)踐都表明，如果缺乏股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，所謂的現(xiàn)代企業(yè)制度并不現(xiàn)代。從后來(lái)實(shí)施股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，尤其是目前進(jìn)行混合所有制改革實(shí)踐所展示的發(fā)展趨勢(shì)看，混合所有制是我國(guó)大型企業(yè)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代企業(yè)；公司治理；股權(quán)結(jié)構(gòu)；混合所有制

現(xiàn)代企業(yè)制度不但被確定為國(guó)有企業(yè)的改革方向，也被很多非國(guó)有企業(yè)當(dāng)成制度建設(shè)目標(biāo)?；旌纤兄破髽I(yè)追求現(xiàn)代企業(yè)制度就更不奇怪了。但是，到底什么是現(xiàn)代企業(yè)制度，在實(shí)際當(dāng)中的實(shí)施效果到底如何，以及未來(lái)到底需要在哪些方面著力完善，卻沒有多少人說得清楚。本文試圖回答這些問題。

一、現(xiàn)代企業(yè)制度的提出：歷史背景與主要含義

（一）歷史背景

1993年十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》正式提出，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革方向。也是從此時(shí)開始，以前的國(guó)營(yíng)工廠、國(guó)營(yíng)企業(yè)被改稱為國(guó)有企業(yè)。

當(dāng)時(shí)提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度具有較強(qiáng)的針對(duì)性，主要是針對(duì)建國(guó)以來(lái)我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行的工廠制。在改革開放初期，一些外國(guó)經(jīng)濟(jì)專家來(lái)中國(guó)考察后感嘆，中國(guó)沒有真正的企業(yè)，意思是中國(guó)的國(guó)營(yíng)工廠只不過是政府的附屬物，缺乏經(jīng)營(yíng)自主性和市場(chǎng)獨(dú)立性，工廠內(nèi)部的決策制度也不清晰、不穩(wěn)定、不合理。上世紀(jì)70年代末到90年代初，在“兩權(quán)分離”（所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離）理論和“四自”（自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束）理論的指導(dǎo)下，雖然也實(shí)行過放權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、租賃制，實(shí)施過《全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，一些地方還嘗試過“無(wú)主管企業(yè)”“取消企業(yè)行政級(jí)別”、小范圍的股份制等方面的改革，但政府與國(guó)營(yíng)工廠之間“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的循環(huán)卻無(wú)法打破，政資不分、政企不分的本質(zhì)——國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式——并沒有受到觸動(dòng)。［1］由于政企難以真正分開，導(dǎo)致國(guó)營(yíng)工廠的經(jīng)營(yíng)邊界、資產(chǎn)邊界、財(cái)務(wù)邊界非常模糊，經(jīng)營(yíng)受到政府干預(yù)，資產(chǎn)一平二調(diào)，財(cái)務(wù)抽盈補(bǔ)虧，當(dāng)然企業(yè)內(nèi)部也缺乏硬約束，被形容為“企業(yè)吃國(guó)家的大鍋飯、職工吃企業(yè)的大鍋飯”。不過，客觀環(huán)境卻悄然發(fā)生了重大變化，這主要是從上世紀(jì)80年代開始，市場(chǎng)被逐步引入，不但產(chǎn)品銷售走向市場(chǎng)化，而且國(guó)家實(shí)行撥改貸、國(guó)家允許企業(yè)之間的和來(lái)自民間的投資入股，導(dǎo)致融資方式也走向市場(chǎng)化，這些會(huì)給國(guó)營(yíng)工廠帶來(lái)虧損風(fēng)險(xiǎn)甚至破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。盡管1988年通過的《全民所有制企業(yè)破產(chǎn)法》引入了破產(chǎn)制度，但基本無(wú)法實(shí)施?！度袼兄破髽I(yè)法》也在1988年頒布，但并沒有給國(guó)營(yíng)工廠賦予市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立自主的法人地位，當(dāng)然也沒有對(duì)出資所形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、有限或非有限責(zé)任進(jìn)行界定，更不可能建立由財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利所帶來(lái)的公司治理理念，只是在領(lǐng)導(dǎo)體制上對(duì)廠長(zhǎng)與黨委書記之間的關(guān)系進(jìn)行了一些調(diào)整，并對(duì)廠長(zhǎng)工作條例、企業(yè)黨組織工作條例、企業(yè)職代會(huì)工作條例進(jìn)行了一些修訂。這一個(gè)法律加三個(gè)條例，實(shí)際上規(guī)定了全民所有制企業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制主要基于政治權(quán)力，這與主要基于財(cái)產(chǎn)權(quán)利及相關(guān)者重要關(guān)切的現(xiàn)代公司治理完全不同。

在這種歷史背景下，提出在國(guó)有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是希望通過創(chuàng)新國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式和改革國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，來(lái)尋求國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合的有效形式。［1］可以認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)背景下，提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在理論方面，是因?yàn)椤皟蓹?quán)分離”理論和“四自”理論之后，國(guó)營(yíng)企業(yè)進(jìn)一步改革需要新的理論支持；在實(shí)踐方面，是因?yàn)橐苑艡?quán)讓利為主線、以調(diào)整政企關(guān)系為主要內(nèi)容的改革并不能改變企業(yè)作為政府附屬物地位之后，國(guó)營(yíng)企業(yè)進(jìn)一步改革需要新的主線和新的內(nèi)容。

（二）主要含義

現(xiàn)代企業(yè)制度是一個(gè)高度概括性的提法，不但十四屆三中全會(huì)《決定》沒有給出清晰詳盡的界定，而且主管企業(yè)改革的政府部門也沒有及時(shí)作出明確的、一致的解釋?，F(xiàn)代企業(yè)制度也不是一個(gè)國(guó)際通用的規(guī)范概念。十四屆三中全會(huì)《決定》是這樣說的：“企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，企業(yè)擁有包括國(guó)家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體”；“企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)，依法自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，照章納稅，對(duì)出資者承擔(dān)保值增值責(zé)任。出資者按投入企業(yè)的資本額享受所有者權(quán)益，即資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)力。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，出資者只以投入企業(yè)的資本額對(duì)企業(yè)債務(wù)負(fù)有限責(zé)任?！?/p>

根據(jù)以上陳述，許多人都把現(xiàn)代企業(yè)制度理解為公司制度?？梢哉J(rèn)為，這是一種合理的理解。但是，這個(gè)《決定》又說：“國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索。”這個(gè)陳述似乎意味著現(xiàn)代企業(yè)制度并不完全是公司制，甚至并不主要是公司制。所以在1993年之后的幾年里，關(guān)于什么是現(xiàn)代企業(yè)制度，在理論界和政府內(nèi)部都有一些分歧和爭(zhēng)論。

不過國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家體改委，這兩個(gè)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革最重要的部門，大致將現(xiàn)代企業(yè)制度指向公司制度。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委解釋說，現(xiàn)代企業(yè)制度是以完善的法人制度為基礎(chǔ)、以有限責(zé)任制度為特征、以公司治理結(jié)構(gòu)為代表的企業(yè)制度；國(guó)家體改委則解釋說，現(xiàn)代企業(yè)制度包括六個(gè)方面：企業(yè)法人制度、出資人制度、新型財(cái)產(chǎn)組織制度、新型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制、新型企業(yè)內(nèi)部管理制度、新型基層黨組織工作制度和職工民主管理制度。［2］（P398）由于在此之前的1992年，鄧小平南方談話也肯定了股份制，很快國(guó)家體改委等部門就制訂了有限責(zé)任公司條例、股份有限公司條例。公司制度這種全球范圍內(nèi)規(guī)范的企業(yè)制度早就得到了許多人的認(rèn)可，所以現(xiàn)代企業(yè)制度在改革的實(shí)際進(jìn)程中主要就體現(xiàn)為公司制度。

1993年，我國(guó)通過了首部《公司法》，這就為實(shí)行公司制度提供了法律基礎(chǔ)。1994年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確指出：今年將組織一批國(guó)有大中型企業(yè)，按照《公司法》實(shí)行公司制改組，進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)。至此，中央政府正式明確了現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)就是實(shí)行公司制度，1995年實(shí)質(zhì)啟動(dòng)的試點(diǎn)正是這樣開展的。到了1997年，十五大指出：“對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革”，“力爭(zhēng)到本世紀(jì)末大多數(shù)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度”?？梢钥闯?，此時(shí)基本上將公司制等同于現(xiàn)代企業(yè)制度了。

在接受公司制的同時(shí)，董事會(huì)制度理所當(dāng)然地得到了越來(lái)越廣泛的認(rèn)同。許多人認(rèn)為，董事會(huì)制度也是所謂的“法人治理結(jié)構(gòu)”的核心。法人治理結(jié)構(gòu)，也被稱為法人治理或公司治理，是在上世紀(jì)90年代從西方引入中國(guó)的一個(gè)概念。1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織了課題組，為十五屆四中全會(huì)文件起草提供研究報(bào)告。課題組的研究報(bào)告明確提出，［3］現(xiàn)代企業(yè)的突出特點(diǎn)，是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，能夠保證在所有者與經(jīng)營(yíng)者之間建立制衡關(guān)系的公司治理結(jié)構(gòu)乃是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。

1999年，十五屆四中全會(huì)全面接受了公司制度：“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式”，“公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心”，“到2010年，基本完成戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成比較合理的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度”。

因此，現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)概念從提出到成型，也經(jīng)歷了一個(gè)過程。在這個(gè)過程中，其主要含義得到基本確定：確立企業(yè)在法律上的獨(dú)立地位（包括獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)和法人人格），與企業(yè)有關(guān)的各種責(zé)權(quán)利關(guān)系接受法律的調(diào)整，包括企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)、人事、工資三項(xiàng)制度實(shí)行市場(chǎng)化、契約化改革；主要的組織形式是規(guī)范的公司制度（包括公司出資人的確定、公司治理構(gòu)架和公司治理機(jī)制的引入）。由于現(xiàn)代企業(yè)制度主要還是用來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)，尤其是國(guó)有大中型企業(yè)，進(jìn)行制度改造，所以幾乎所有試點(diǎn)現(xiàn)代企業(yè)制度的國(guó)有企業(yè)，都選擇公司制，這是符合邏輯的。

現(xiàn)代企業(yè)制度在上世紀(jì)90年代初中期提出，其重要意義是顯而易見的。而現(xiàn)在來(lái)看，當(dāng)時(shí)對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的理解難免有些不完整，也有著毋庸諱言的缺陷。在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法治社會(huì)中，其他許多組織形式，只要符合市場(chǎng)規(guī)則和時(shí)代趨勢(shì)，更重要的是，只要納入法治軌道和接受法律調(diào)整，就可以算是現(xiàn)代企業(yè)制度，包括合伙制度、獨(dú)資制度、非有限責(zé)任制度等等。當(dāng)時(shí)所理解的現(xiàn)代企業(yè)制度的缺陷在于，它并沒有從根本上解決國(guó)有企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化這個(gè)問題。除了極少數(shù)承擔(dān)特殊功能、需要采取特殊財(cái)務(wù)安排的國(guó)有企業(yè)之外，其他已有的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化，也就是說，在一個(gè)法治環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展或市場(chǎng)化退出，這是沒有疑問的。產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開，都不能保證國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化，而權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，更是與市場(chǎng)化沒有關(guān)系。因?yàn)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)清晰不過就是要有明確的國(guó)有出資人機(jī)構(gòu)，希望出資人機(jī)構(gòu)發(fā)揮股東作用、通過公司治理構(gòu)架來(lái)取代行業(yè)主管部門或其他行政主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政式管理，以實(shí)現(xiàn)政企分開。但事實(shí)上，即使出資人機(jī)構(gòu)能夠成功地架空和取代過去的行政主管部門，出資人機(jī)構(gòu)也會(huì)以行政化方式來(lái)干預(yù)企業(yè)，從而造成新的政企不分；即使出資人機(jī)構(gòu)能夠成功地自我革除對(duì)企業(yè)的行政化干預(yù)、能夠理想化地遵循公司治理機(jī)制來(lái)發(fā)揮股東作用，如果其所持有的股權(quán)被鎖定為國(guó)有資本屬性而不能流動(dòng)、不能退出，那么在國(guó)有資本回報(bào)長(zhǎng)期低于市場(chǎng)水平的情況下（出現(xiàn)這種情況在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是正常的，在現(xiàn)實(shí)中也是客觀存在的），國(guó)有企業(yè)除了最后走向依法破產(chǎn)之外，并不能在經(jīng)營(yíng)過程中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的資本重配和企業(yè)重組，這就算不上實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。從這個(gè)角度來(lái)看，解除對(duì)國(guó)有股的鎖定，允許國(guó)有資本實(shí)行主動(dòng)的流動(dòng)和退出，具有關(guān)鍵性的意義，這一點(diǎn)在上世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)初得到了較多的認(rèn)同而且也寫進(jìn)了文件之中，但遺憾的是長(zhǎng)期以來(lái)很難真正落實(shí)。因此，國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度在后來(lái)日益發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中遇到種種困局，實(shí)在是難以避免的。

二、現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)與成效

（一）試點(diǎn)的主要內(nèi)容

從1994年開始，中央選擇100戶國(guó)有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)。各級(jí)地方政府也紛紛選擇一些國(guó)有企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，全國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的國(guó)有企業(yè)達(dá)到2500戶。［4］

1994年11月，國(guó)務(wù)院召開現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作會(huì)議，標(biāo)志著試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，朱镕基副總理出席并講話：關(guān)于現(xiàn)代企業(yè)制度，十四屆三中全會(huì)決定有四句話，“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”。現(xiàn)在各地搞了那么多企業(yè)試點(diǎn)，但許多人理解得不那么準(zhǔn)確，過分地強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)清晰，把重點(diǎn)放在探索產(chǎn)權(quán)形式上，在這方面大做文章。當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)清晰對(duì)推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換有很大作用。但如果只是“單打一”，做不出更大的文章?，F(xiàn)代企業(yè)可以有多種組織形式，我們要在公有制為主體的前提下，進(jìn)行各種形式的探索。不是要把所有的企業(yè)都辦成股份制公司，更不是把所有的企業(yè)都辦成上市公司。……要抓政企分開，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能不轉(zhuǎn)變，政企就難以分開，企業(yè)不可能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。政企不分開，國(guó)有企業(yè)是搞不好的?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》公布兩年了，見效不大，主要是政企沒有分開。我希望這次試點(diǎn)，中央各部門和地方政府少管一點(diǎn)。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)不等于什么事都管，管好班子最重要。［5］

根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，從1995年開始，試點(diǎn)的配套文件逐步推出，各企業(yè)的具體方案逐步得到批復(fù)和開始實(shí)施。從當(dāng)時(shí)的文件和方案來(lái)看，試點(diǎn)的內(nèi)容基本上集中于如下幾個(gè)方面：一是將企業(yè)改建為有限責(zé)任公司、股份有限公司，或者國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資公司，通過非銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、撥改貸轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金、法人持股、職工持股、招商引資等多種途徑逐步推進(jìn)投資主體多元化，一些企業(yè)發(fā)行股票、掛牌上市；在此過程中，確定公司制企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)投資主體，也即國(guó)有產(chǎn)權(quán)的持有機(jī)構(gòu)，以行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能，其他政府部門不得干預(yù)企業(yè)。二是建立法人治理結(jié)構(gòu)，即建立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，廠長(zhǎng)改為總經(jīng)理或總裁，以及各自的責(zé)權(quán)范圍和運(yùn)作規(guī)則，同時(shí)理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，并正確處理好新老“三會(huì)”之間的關(guān)系，企業(yè)不再對(duì)應(yīng)行政級(jí)別，考核任免企業(yè)高級(jí)管理人員也不再套用行政級(jí)別。三是進(jìn)行內(nèi)部配套改革和加強(qiáng)科學(xué)管理，主要是三項(xiàng)制度改革，即實(shí)行管理人員能上能下、職工能進(jìn)能出、人員工資能高能低，以及全面施行《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等。四是進(jìn)行一些資產(chǎn)負(fù)債重組和人員分流、辦社會(huì)職責(zé)分離，減輕試點(diǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，為試點(diǎn)成功創(chuàng)造條件。五是政府給予優(yōu)惠政策對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行鼓勵(lì)。

（二）現(xiàn)代企業(yè)制度與優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、扭虧脫困的結(jié)合

各級(jí)試點(diǎn)企業(yè)主要在上述方面推進(jìn)改革與重組工作。但是，由于到了上世紀(jì)90年代中期，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難不斷加重，許多現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)也不能幸免。從1995年開始，國(guó)家又開始推行國(guó)有企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)，基本內(nèi)容是增資、減債、分流、破產(chǎn)，這時(shí)國(guó)有企業(yè)的工作就不光是一個(gè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問題了，而是與救急解困交織在一起，不少現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)也進(jìn)行了這方面的工作，甚至一些試點(diǎn)企業(yè)也遭遇了被兼并重組、停產(chǎn)關(guān)閉的命運(yùn)。到了1998年，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難進(jìn)一步惡化，國(guó)家決定實(shí)行國(guó)有企業(yè)三年改革脫困攻堅(jiān)計(jì)劃，工作的重心更是不限于原有范圍的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)了，關(guān)閉破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股、職工下崗分流、貼息技改等工作大力推進(jìn)，股份制改革、引入非國(guó)有投資者改制的做法開始全面鋪開?？偟膩?lái)看，現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)是與優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、扭虧脫困攻堅(jiān)等工作交織在一起進(jìn)行的。

2001年初，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委召開新聞發(fā)布會(huì)宣布國(guó)有企業(yè)改革脫困三年攻堅(jiān)成果，其中一項(xiàng)就是，國(guó)務(wù)院確定的百戶現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)和各地選擇的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)共2700戶，絕大部分實(shí)行了公司制改革，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的框架，在實(shí)現(xiàn)政企分開、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、加強(qiáng)科學(xué)管理等方面，邁出了重要步伐。［6］國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的官員認(rèn)為，到2000年底，國(guó)有大中型骨干企業(yè)基本上實(shí)現(xiàn)了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。［7］

（三）現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)并沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)企的市場(chǎng)化

但是，政府主管部門判斷試點(diǎn)企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架、骨干企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，可能主要是基于相關(guān)企業(yè)完成了公司制注冊(cè)及相應(yīng)的董事會(huì)等制度的設(shè)立，或者還會(huì)考慮有些公司完成了股權(quán)多元化的破繭。根據(jù)公司制注冊(cè)和董事會(huì)等制度的設(shè)立來(lái)判定已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，可能是一個(gè)似是而非的指標(biāo)。事實(shí)上，即使那些已經(jīng)實(shí)行了股權(quán)多元化和上市的公司制的國(guó)有企業(yè)，多數(shù)并不能實(shí)現(xiàn)政企分開，更不能體現(xiàn)十五屆四中全會(huì)所提出的“公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心”。世界銀行于2000年進(jìn)行了一項(xiàng)針對(duì)上海證券交易所上市企業(yè)的問卷調(diào)查，收回的問卷共收集了257家上市企業(yè)在1999年的公司治理信息。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，257家公司中，95%的公司是國(guó)有控股的。當(dāng)然這個(gè)樣本可能并不精確地顯示當(dāng)時(shí)全部約1000多家上市公司也有95%是國(guó)有控股的，但可以從一個(gè)側(cè)面顯示國(guó)有企業(yè)在上市方面占有的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樯鲜兰o(jì)90年代上市實(shí)行指標(biāo)分配，指標(biāo)主要向國(guó)有企業(yè)傾斜，民營(yíng)企業(yè)極少能夠上市。樣本企業(yè)中，通過直接或間接的方式，國(guó)家選擇了近70%的董事，處于絕對(duì)控制地位，國(guó)有的母公司在很大程度上控制著上市公司董事會(huì)。即使如此，也只有20%的公司的董事會(huì)能夠全權(quán)處理財(cái)務(wù)和投資決策，只有將近一半的董事會(huì)可以發(fā)揮決定性的影響。這些上市公司的決策主要是受到國(guó)有大股東的干預(yù)。在這些國(guó)有控股的上市公司中，第一大股東——國(guó)有股東，持股的平均股比為47%，第二大股東的平均股比只有8%，第三大股東只有3%；重要的是，這前三大股東在絕大部分情況下都是國(guó)有股東；而且大約有49%的樣本公司，前三大股東平均持股達(dá)到60%-80%。從時(shí)間上來(lái)看，上市后到1999年，股權(quán)結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，只顯示出前三大股東的股比輕微下降的趨勢(shì)。［8］比上市公司更糟糕的是大多數(shù)沒有上市的試點(diǎn)企業(yè)。截至1997年底，在那些進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有獨(dú)資公司仍然占28%，而且其余的在股權(quán)多元化的試點(diǎn)企業(yè)中，國(guó)有股比仍占74%，所以明顯存在著一股獨(dú)占、一股獨(dú)大的情形。［9］如果國(guó)有控股的上市公司都不能真正實(shí)現(xiàn)政企分開、不能建立規(guī)范的公司治理，可以設(shè)想，非上市的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)就更不易做到了。我們?cè)诋?dāng)時(shí)進(jìn)行的一些實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，那些保持國(guó)有獨(dú)資的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)，盡管完成了公司注冊(cè)、設(shè)立了董事會(huì)，但董事會(huì)基本上是黨委會(huì)或班子辦公會(huì)的翻牌機(jī)構(gòu)。更令人尷尬的是，一些試點(diǎn)企業(yè)的董事會(huì)在若干年之后癱瘓了甚至消失了，或者因?yàn)榘嘧映蓡T變動(dòng)而沒有對(duì)董事會(huì)成員進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，或者因?yàn)樯霞?jí)黨政機(jī)構(gòu)或出資人機(jī)構(gòu)出于各種原因而沒有及時(shí)推進(jìn)換屆等工作。

現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)還有一項(xiàng)內(nèi)容是三項(xiàng)制度改革。在上世紀(jì)末實(shí)行國(guó)有企業(yè)改革脫困三年攻堅(jiān)的時(shí)候，大量冗員和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的職工下崗分流，多數(shù)人員獲得了一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，但進(jìn)入本世紀(jì)隨著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的迅速好轉(zhuǎn)，三項(xiàng)制度在多數(shù)國(guó)有企業(yè)并沒有得到根本性的改革，盡管在形式上實(shí)行了全員勞動(dòng)合同制、管理人員競(jìng)聘上崗制等。

因此，總體而言，即使完成了公司制注冊(cè)、建立了股東會(huì)和董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)，現(xiàn)代企業(yè)制度也只是形似而不是神似。形似而不神似的現(xiàn)代企業(yè)制度并不能認(rèn)為獲得了成功。

事實(shí)上，國(guó)家選擇的100戶現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)并沒有因此而真正實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。我們對(duì)這100戶（實(shí)際上103戶）試點(diǎn)企業(yè)的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)在當(dāng)時(shí)盡管是比較好的國(guó)企，而且后來(lái)的試點(diǎn)還享受了許多優(yōu)惠政策，譬如說上市指標(biāo)的獲得就比非試點(diǎn)企業(yè)容易得多，也在轉(zhuǎn)換機(jī)制、改善公司治理方面做了不少工作，但是這些試點(diǎn)企業(yè)絕大部分都與其他非試點(diǎn)企業(yè)一樣平平常常，并沒有顯示出特別的市場(chǎng)表現(xiàn)。20年過去了，它們所在行業(yè)都成長(zhǎng)出了一些優(yōu)秀大企業(yè)，而這些企業(yè)很少能夠進(jìn)入到本行業(yè)這些優(yōu)秀大企業(yè)之中。不僅如此，這些企業(yè)中不少企業(yè)目前經(jīng)營(yíng)不正常，如那些鋼鐵企業(yè)、煤炭企業(yè)等等，目前面臨著明顯的經(jīng)營(yíng)困難，需要國(guó)家給予支持。

到了上世紀(jì)末和本世紀(jì)初，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，國(guó)有企業(yè)要真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度、要真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，不僅僅是確定出資人機(jī)構(gòu)、完成公司制注冊(cè)、建立形式上的股東會(huì)和董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)，更重要的是要更深程度地實(shí)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，改變國(guó)有股一股獨(dú)占、一股獨(dú)大的狀況。股權(quán)結(jié)構(gòu)改革實(shí)際上是一種所有權(quán)改革方式。對(duì)所有權(quán)改革必要性的認(rèn)識(shí)，基本上是從實(shí)踐中悟出來(lái)的道理。

國(guó)有企業(yè)改革在不同層面的多種嘗試，在實(shí)踐中逐漸顯現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)改革趨勢(shì)。這主要是從上世紀(jì)90年代中后期開始，在現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)之外，迫于國(guó)有中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的壓力，地方上自發(fā)興起了通過股份合作制、轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)改制、整體出售、破產(chǎn)關(guān)閉和重組等方式來(lái)放活企業(yè)，由于效果不錯(cuò)，許多中型國(guó)有企業(yè)和一些大型國(guó)有企業(yè)也對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革表現(xiàn)出較大興趣。

1999年十五屆四中全會(huì)、2002年十六大、2003年十六屆三中全會(huì)對(duì)包括混合所有制在內(nèi)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革給予了肯定和支持。特別是十六屆三中全會(huì)明確指出，“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)”，把現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)概念又往前推進(jìn)了一步，賦予了產(chǎn)權(quán)改革的含義。在那一時(shí)期，國(guó)有企業(yè)各種形式的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，社會(huì)上稱為產(chǎn)權(quán)改革或改制，取得較大進(jìn)展。

三、在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革中探索真正的現(xiàn)代企業(yè)制度

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的有限進(jìn)展

股權(quán)結(jié)構(gòu)改革在上世紀(jì)最后幾年和本世紀(jì)最初幾年里進(jìn)展較快，2005年之后進(jìn)展遲緩，后來(lái)便停滯不前。數(shù)據(jù)顯示，截至2004年9月，全國(guó)2903家國(guó)有及國(guó)有控股大型骨干企業(yè)已有1464家改制為多元股東持股的公司制企業(yè)，改制面為50.4%；中央企業(yè)所屬三級(jí)以上子企業(yè)中，48%的企業(yè)進(jìn)行了投資主體多元化的股份制改革，其國(guó)有凈資產(chǎn)占全部中央企業(yè)凈資產(chǎn)的36.7%。［10］截至2005年底，納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的全國(guó)2524家國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)中，已有1942家改制為多元股東的公司制企業(yè)，改制面達(dá)到76.9%，一些地區(qū)國(guó)有中小企業(yè)改制面已達(dá)到80%以上。［4］在當(dāng)時(shí)，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是持穩(wěn)健推進(jìn)態(tài)度的。當(dāng)時(shí)的國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)就指出，國(guó)有企業(yè)改革特別是產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及權(quán)利和利益的再調(diào)整，涉及社會(huì)的公平正義，必須規(guī)范推進(jìn)。［11］

表1.2005年全國(guó)國(guó)有企業(yè)概況

不過，即使到了2005年，仍然有不少國(guó)有企業(yè)沒有實(shí)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，保持了國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年底，全國(guó)約12.7萬(wàn)戶國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)中，保持國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)達(dá)到近7.3萬(wàn)戶，占57.2%；由于當(dāng)時(shí)國(guó)有大中型企業(yè)只有不到1.6萬(wàn)戶，所以保持國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)絕大部分都是小型企業(yè)，也可以推測(cè)這些小型企業(yè)絕大多數(shù)并不處于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域。小型國(guó)有企業(yè)占用了全部國(guó)有資產(chǎn)的一半以上，如果這些資產(chǎn)不能依靠市場(chǎng)機(jī)制有效激活，無(wú)疑是一個(gè)巨大浪費(fèi)。

即使那些已經(jīng)實(shí)行了股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的國(guó)有企業(yè)，有相當(dāng)多仍然保持了很高份額的國(guó)有絕對(duì)控股。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行于2004年共同主持了一項(xiàng)涉及近1000家改制國(guó)有企業(yè)的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，近70%的改制企業(yè)的第一大股東仍然為國(guó)有股東，它們的平均持股比重高達(dá)60%以上，這樣由國(guó)有股“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)于公司治理轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的形成十分不利。［12］世界銀行委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查，對(duì)問卷數(shù)據(jù)的深度分析也得出了相似的結(jié)論。［13］這項(xiàng)調(diào)查包含736家樣本企業(yè)（其中包括國(guó)有全資企業(yè)，由國(guó)有全資企業(yè)改制形成的合資企業(yè)、有限責(zé)任公司和股份有限公司，以及一些民營(yíng)企業(yè)）在1996-2001年的相關(guān)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有企業(yè)改制后仍然有20%的企業(yè)由政府來(lái)任命經(jīng)理，而且回歸結(jié)果清晰地顯示仍由政府任命經(jīng)理對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)產(chǎn)生了負(fù)面作用，研究者推測(cè)政府對(duì)經(jīng)理的任命可能不是基于經(jīng)營(yíng)才能，而是基于政治和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)；分析還發(fā)現(xiàn)，企業(yè)即使設(shè)立了股東會(huì)，如果不實(shí)行一股一票而是實(shí)行一人一票，這種虛假股東會(huì)的設(shè)立與公司業(yè)績(jī)不存在相關(guān)，但如果實(shí)行一股一票，這種真正股東會(huì)的設(shè)立與公司業(yè)績(jī)顯著正相關(guān)；一般情況下，董事會(huì)設(shè)立與公司業(yè)績(jī)顯著地正相關(guān)，但當(dāng)董事會(huì)由政府任命時(shí)，董事會(huì)設(shè)立與公司業(yè)績(jī)很可能是負(fù)相關(guān)的。

由于上世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展較快，不少企業(yè)選擇公開發(fā)行股票并上市的方式來(lái)實(shí)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革。應(yīng)該說，這是一種在政治上和經(jīng)濟(jì)上都相對(duì)安全的產(chǎn)權(quán)改革方式。我國(guó)的證券市場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)表現(xiàn)出明顯的傾斜性，這也有利于國(guó)有企業(yè)改制上市。到2000年底，國(guó)有企業(yè)上市共有700多家，占全國(guó)900多家上市公司的80%左右。此后幾年里，國(guó)有企業(yè)上市熱潮進(jìn)一步升溫，特別是一些大型國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了在境內(nèi)或者境外上市，到2005年，國(guó)有控股上市公司的數(shù)量比2000年增加了一倍左右。但是以上市方式進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，在公司治理轉(zhuǎn)型方面的效果可能更差一些，盡管上市募集大量資金可以讓企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和降低財(cái)務(wù)成本從而短期改善公司業(yè)績(jī)。上市的確會(huì)增加企業(yè)的透明度和財(cái)務(wù)合規(guī)性，但是與非上市的改制相比，上市在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面的失衡更加嚴(yán)重，也就是說，非上市改制還有可能引入持股份額稍多一點(diǎn)的其他股東來(lái)激活或制衡國(guó)有股東，而上市引入的散戶股東卻無(wú)法發(fā)揮這樣的積極作用。國(guó)有企業(yè)改制上市還帶來(lái)了一個(gè)獨(dú)特的結(jié)構(gòu)性問題，就是國(guó)有企業(yè)一般實(shí)行分拆上市，即母公司保留為國(guó)有全資企業(yè)不變，分拆出一個(gè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況較好、資產(chǎn)質(zhì)量較高、歷史包袱較輕、職工人數(shù)較少的子公司來(lái)募資上市。這種獨(dú)特結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致扭曲的關(guān)聯(lián)交易和國(guó)有大股東不當(dāng)干預(yù)。因此，即使進(jìn)行包括上市在內(nèi)的改制，國(guó)有企業(yè)的公司治理仍然存在如下一些嚴(yán)重問題：1.國(guó)有股一股獨(dú)大，并由保留了大量舊體制因素的國(guó)有企業(yè)持有，很容易把國(guó)有企業(yè)的制度性弊端帶進(jìn)改制企業(yè)；2.優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包裝上市之后，母體背著大量遺留問題成為控股股東，產(chǎn)生不規(guī)范關(guān)聯(lián)交易、虛假信息和利益輸送等大量問題；3.董事會(huì)的重要權(quán)利往往或明或暗、或直接或間接由控股股東來(lái)行使；4.黨政機(jī)構(gòu)超越公司法對(duì)人事安排的干預(yù)，打亂了公司的責(zé)任與權(quán)力平衡，等等。［1］

由于大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)以企業(yè)集團(tuán)的形態(tài)存在，而集團(tuán)的母企業(yè)——往往是大型企業(yè)，又因?yàn)楦鞣N原因而未能改制上市或進(jìn)行其他方式的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，因此，對(duì)這些國(guó)有獨(dú)資的母企業(yè)如何進(jìn)行改革，就成為一個(gè)不可回避的問題?？梢韵胂?，如果這些母企業(yè)不能成為現(xiàn)代企業(yè)、不能實(shí)行市場(chǎng)化，那么眾多的各層級(jí)子企業(yè)也難以成為真正的現(xiàn)代企業(yè)、實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化。央企和大多數(shù)省屬企業(yè)，都具有典型的集團(tuán)結(jié)構(gòu)且母企業(yè)保持國(guó)有獨(dú)資。2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立之時(shí)，其直接管理的196家央企，除了一家由于特殊歷史原因而具有多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)之外，其余195家都是這樣情況，而且這195家母企業(yè)是按照全民所有制企業(yè)注冊(cè)的企業(yè)，而不是按照公司法注冊(cè)的國(guó)有獨(dú)資公司。也就是說，這195家母企業(yè)連現(xiàn)代企業(yè)制度最初級(jí)的要求——完成公司制注冊(cè)——都沒有達(dá)到。事實(shí)上，其中有一些母企業(yè)本來(lái)就是由行政性公司演變而來(lái)，如中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石化集團(tuán)公司是由行政性的中國(guó)石油天然氣總公司演變而來(lái)，中國(guó)鋁業(yè)公司是由行政性的中國(guó)有色總公司演變而來(lái)，中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司是由國(guó)家航空工業(yè)部演變而來(lái)，等等。到2014年年底，由于采取了一些合并行動(dòng)，只剩下了112家央企，只有寥寥數(shù)家央企的母企業(yè)具有多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

表2.2013年國(guó)有企業(yè)概況

（二）“規(guī)范董事會(huì)”并不規(guī)范

在這種情況下，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在設(shè)立之后不久就開始在國(guó)有獨(dú)資的央企母企業(yè)中試點(diǎn)“規(guī)范董事會(huì)”制度。所謂“規(guī)范董事會(huì)”，是指外部董事占董事會(huì)多數(shù)席位。當(dāng)然第一步是將這些母企業(yè)改建為國(guó)有獨(dú)資公司，按照公司法進(jìn)行重新注冊(cè)。2005年，寶鋼集團(tuán)公司等7戶央企作為第一批試點(diǎn)企業(yè)啟動(dòng)了“規(guī)范董事會(huì)”的建設(shè)。外部董事由國(guó)資委聘任，他們中有著名律師、會(huì)計(jì)師等執(zhí)業(yè)人士和著名學(xué)者、已退休的著名企業(yè)家等。截至2013年底，已有52家央企開展了建立規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)。［14］根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委的有關(guān)信息，到2015年底，進(jìn)入規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)的企業(yè)達(dá)到了80家。但與2005年開始試點(diǎn)時(shí)的計(jì)劃相比，試點(diǎn)的進(jìn)度顯然低于預(yù)期。那些已經(jīng)設(shè)立了“規(guī)范董事會(huì)”的國(guó)有獨(dú)資母企業(yè)，其董事會(huì)并沒有選聘解聘高層管理人員和決定他們薪酬的權(quán)力，所以根本算不上是真正的董事會(huì)，規(guī)范不規(guī)范也無(wú)所謂。

盡管央企的母企業(yè)幾乎都保持著國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)且一半左右沒有設(shè)立董事會(huì)，但許許多多的下級(jí)子企業(yè)已經(jīng)實(shí)行了各種形式的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革。截至2013年底，央企的各級(jí)子企業(yè)共有38423家，其中實(shí)行公司制的企業(yè)占全部子企業(yè)的89%，實(shí)行混合所有制的企業(yè)占全部企業(yè)的52%，控股境內(nèi)外上市公司達(dá)到385家。［14］下級(jí)子企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革是朝向正確方向的改革，不過鑒于母公司基本維持著傳統(tǒng)體制，所以在“老體制管新體制”的情境中，子企業(yè)的新體制并不可能獲得足夠的發(fā)揮空間。何況，子企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革非常有限，2005年之后并沒有更顯著改革來(lái)扭轉(zhuǎn)國(guó)有股“一股獨(dú)大”的狀況，所以子企業(yè)的新體制也新不到哪兒去。

我們沒有獲得地方上國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和實(shí)行規(guī)范董事會(huì)等方面的情況，但基于我們的調(diào)研，我們大致判斷，地方國(guó)有企業(yè)的情況與央企的情況類似：母企業(yè)——也即由地方國(guó)資委直接監(jiān)管的企業(yè)，幾乎全部保持國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)，其中一些企業(yè)已經(jīng)完成了公司制注冊(cè)并建立了“規(guī)范董事會(huì)”，許多子企業(yè)實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化、混合所有制，一些子企業(yè)實(shí)行了上市，但子企業(yè)國(guó)有股“一股獨(dú)大”情形比較普遍。

從全國(guó)的總體數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)中，保持國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)的企業(yè)仍然數(shù)量眾多。截至2013年年底，我國(guó)有近16萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)，其中非公司制企業(yè)還有22871家，另外還有47533戶國(guó)有獨(dú)資公司，這兩類企業(yè)占全部國(guó)有企業(yè)的比重達(dá)到44.2%。也就是說，這44.2%的國(guó)有企業(yè)要么連表面上的現(xiàn)代企業(yè)制度都沒有建立，要么還保持國(guó)有獨(dú)資狀態(tài)，也不能算是實(shí)現(xiàn)了公司治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代企業(yè)制度。2014年的有關(guān)情況截至2016年4月初本文定稿仍然沒有公布，但根據(jù)近兩年的改革情況判斷，與2013年年底相比不會(huì)有明顯變化。

總的結(jié)論已經(jīng)比較清楚。由于從中央到地方的國(guó)有企業(yè)的母企業(yè)至今為止絕大多數(shù)仍保持國(guó)有獨(dú)資，特別是在許多行業(yè)充當(dāng)龍頭企業(yè)和骨干企業(yè)的央企還有一半左右沒有實(shí)行公司制和建立公司治理構(gòu)架，所以我們認(rèn)為，1997年十五大所確定的目標(biāo)“力爭(zhēng)到二十世紀(jì)末大多數(shù)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，和1999年十五屆四中全會(huì)確定的目標(biāo)“到2010年，基本完成戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成比較合理的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度”，都沒有如期實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然有許多子企業(yè)已經(jīng)實(shí)行了公司制和股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，但是它們的股權(quán)結(jié)構(gòu)普遍具有國(guó)有股“一股獨(dú)大”的特征，規(guī)范的公司治理并沒有真正形成，市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制并沒有完全確立。

四、從現(xiàn)代企業(yè)制度到混合所有制

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)的重要性

現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)已經(jīng)走過了20余年的歷程，但談不上成功?；谶^去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在目前全面深化改革和全面依法治國(guó)的新時(shí)期，我們對(duì)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度應(yīng)該有更深入的認(rèn)識(shí)和更明確的方向。

我們必須要認(rèn)識(shí)到，建立現(xiàn)代企業(yè)制度并不是僅僅去追求和滿足于公司制、董事會(huì)等表象的東西，而是要通過現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化。公司制度、董事會(huì)制度可能是國(guó)有骨干企業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的必要條件，但不會(huì)是充分條件。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步明確，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)制度，而不僅僅是以公司制注冊(cè)、董事會(huì)設(shè)立等為表征的現(xiàn)代企業(yè)制度。

國(guó)有企業(yè)要建立市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)制度，就必須要進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革。中國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)清楚地顯示了這一點(diǎn)。相關(guān)的理論研究也指向這一點(diǎn)。2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者讓·梯若爾的研究就發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的股東是否存在流動(dòng)性，對(duì)于公司治理有重要影響。如果缺乏股東的流動(dòng)性，不但股東會(huì)被企業(yè)套牢，導(dǎo)致資本回報(bào)的損失，而且也會(huì)助長(zhǎng)企業(yè)管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)，而缺乏流動(dòng)性的股東則被“劫持”。如果股東的流動(dòng)性太強(qiáng)，股東對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)期責(zé)任就會(huì)弱化，難以成為企業(yè)的積極型監(jiān)督者。特別是對(duì)于持股比例高的核心股東而言，股東缺乏流動(dòng)性和具有過強(qiáng)的流動(dòng)性，都不利于形成良好的公司治理、提升企業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然核心股東也有可能固化并與管理層結(jié)成聯(lián)盟，這時(shí)新股東的進(jìn)入就具有正面意義。因此他認(rèn)為，既要有老股東的退出機(jī)制，又要有新股東的進(jìn)入機(jī)制，當(dāng)然也不應(yīng)使股東的流動(dòng)性太強(qiáng)。他的理論研究對(duì)我們很有啟示意義，那就是，在我國(guó)的國(guó)有企業(yè)中，特別是大型骨干國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有資本的凝固化狀態(tài)應(yīng)該改變，股東應(yīng)該要有一定的流動(dòng)性。［15］而中小國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革相對(duì)而言比較好辦，完全可以采取十六屆三中全會(huì)確定的通過承包、租賃、出售、重組等多種形式予以“放活”。也就是說，在大型骨干國(guó)有企業(yè)中，一些國(guó)有股份可以退出，一些新的股份和股東可以進(jìn)入，這樣將使多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)得以形成。我國(guó)一些國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)典案例也證實(shí)了這一點(diǎn)，如聯(lián)想控股，就通過這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，成為一個(gè)快速發(fā)展的、市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)。在全面依法治國(guó)時(shí)代，股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化也有利于引入法律機(jī)制來(lái)規(guī)范各行為人的行為，在多股東的結(jié)構(gòu)中，一些股東可以對(duì)另一些股東訴諸法律，這會(huì)提高依法治企的可能性。

（二）混合所有制的必然性

大型國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，主要應(yīng)該走混合所有制的道路。引入新的股份和股東，到底是引入其他國(guó)有機(jī)構(gòu)的入股、引入新的國(guó)有股東，還是引入非國(guó)有資本、引入非國(guó)有股東，從讓·梯若爾的理論來(lái)看，前者也有積極意義。但是與前者相比，后者的積極意義要大得多，必然性也強(qiáng)得多。之所以說積極意義大得多，是因?yàn)樵S多理論和大量實(shí)踐都已經(jīng)表明，國(guó)有資本入股在激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制方面都存在難以克服的缺陷。之所以說必然性要強(qiáng)得多，是因?yàn)楦母镩_放以來(lái)，隨著基本經(jīng)濟(jì)制度的確立和“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的實(shí)行，在全社會(huì)的資本總量中，非國(guó)有資本的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國(guó)有資本的增長(zhǎng)速度，這一方面是非國(guó)有資本有著高得多的資本效率和資本增值率，另一方面是大量的居民收入在不斷地轉(zhuǎn)化為非國(guó)有資本，這體現(xiàn)了中國(guó)民眾的創(chuàng)業(yè)熱情和投資熱情。

表3.（規(guī)模以上）國(guó)有工業(yè)企業(yè)與私營(yíng)工業(yè)企業(yè)的對(duì)比

表3反映了工業(yè)領(lǐng)域（規(guī)模以上）國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的對(duì)比情況。可以看出，單單在工業(yè)領(lǐng)域，十年來(lái)，私營(yíng)企業(yè)的所有者權(quán)益和利潤(rùn)都以遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)的速度增長(zhǎng)（只有個(gè)別年份例外）。2005年，私營(yíng)企業(yè)所有者權(quán)益和利潤(rùn)分別只有國(guó)有企業(yè)的24.3%和32.5%，而到了十年后的2014年，則分別為70.6%和1.62倍。這還只是工業(yè)領(lǐng)域的情況。各行業(yè)全部私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的對(duì)比情況更能顯示，私營(yíng)企業(yè)和非國(guó)有資本的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本。國(guó)家工商行政管理總局的數(shù)據(jù)顯示，私營(yíng)企業(yè)戶數(shù)和注冊(cè)資本在2004年年底分別只有402.41萬(wàn)戶和6.13萬(wàn)億元，到2013年年底則分別激增到1253.86萬(wàn)戶和39.31萬(wàn)億元；而根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》數(shù)據(jù)，2013年全部國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)總量只有29.33萬(wàn)億元、實(shí)收資本只有10.23萬(wàn)億元。當(dāng)然，2013年年底私營(yíng)企業(yè)39.31萬(wàn)億元注冊(cè)資本并不是當(dāng)時(shí)的實(shí)收資本，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的規(guī)定，注冊(cè)資本必須要在兩年內(nèi)繳足，可以認(rèn)為全部私營(yíng)企業(yè)在2011年年底25.79萬(wàn)億元的注冊(cè)資本構(gòu)成了2013年年底的實(shí)收資本，這個(gè)數(shù)字也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2013年年底全部國(guó)有企業(yè)的實(shí)收資本。2014年開始實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳制度之后，私營(yíng)企業(yè)的注冊(cè)戶數(shù)和注冊(cè)資本更是于當(dāng)年年底躥升到1546.37萬(wàn)戶和59.21萬(wàn)億元，盡管59.21萬(wàn)億元可能有一部分并沒有實(shí)繳到位，但無(wú)疑可以反映非國(guó)有資本的活躍程度。此外，公司注冊(cè)中的有限責(zé)任公司、股份有限公司類型中也包含一些非國(guó)有資本，這些非國(guó)有資本并沒有被統(tǒng)計(jì)到私營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本當(dāng)中，所以我國(guó)非國(guó)有資本的實(shí)際數(shù)量比私營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本還要更大一些。

相反，國(guó)有資本的市場(chǎng)表現(xiàn)卻不盡如人意。我們可以從《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》來(lái)獲得國(guó)有企業(yè)的盈虧情況。該年鑒在2009年之后的盈虧統(tǒng)計(jì)口徑是相同的、可比的，2009年之前的口徑則不一樣。2007年全國(guó)國(guó)有企業(yè)三級(jí)以上法人戶數(shù)為115087戶，其中虧損戶數(shù)為33333戶，虧損面為29.0%。由于沒有計(jì)入三級(jí)以下的企業(yè)，而我們估計(jì)三級(jí)以下企業(yè)虧損面更高一些，所以總虧損面可能在30%-35%之間。表4則顯示了2009年之后國(guó)有企業(yè)的虧損情況?？偟膩?lái)看，2009年之后國(guó)有企業(yè)虧損面一直高達(dá)35%以上且呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。這樣高的虧損面，遠(yuǎn)高于私營(yíng)企業(yè)和正常情形，當(dāng)然會(huì)銷蝕國(guó)有資本的增值能力，國(guó)有資本總量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私營(yíng)企業(yè)就毫不奇怪了。

表4.國(guó)有企業(yè)的虧損情況

非國(guó)有資本的快速增長(zhǎng)無(wú)疑反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力和內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。具有強(qiáng)烈活力和動(dòng)力的非國(guó)有資本，是與國(guó)有資本“井水不犯河水”“老死不相往來(lái)”呢？還是相互融合、在市場(chǎng)規(guī)律和法治規(guī)則下共同發(fā)展共同增值呢？當(dāng)然是后者，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)本身，特別是法治框架下的股份制度、股權(quán)界定與保護(hù)制度，本身就是一個(gè)包容性、普適性的體系。由于現(xiàn)有的絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)并不處于關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，只要有利于企業(yè)在法治環(huán)境中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展或市場(chǎng)化退出，哪種資本占多少股份，并不需要永久設(shè)定，這也是一個(gè)常識(shí)性道理。因此，在全面深化改革、全面依法治國(guó)時(shí)代，大型骨干國(guó)有企業(yè)繼續(xù)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，混合所有制就必然會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，就會(huì)成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。

當(dāng)然，混合所有制的必然性并不等于存活性。混合所有制要得到非國(guó)有資本的接受和認(rèn)同，要在實(shí)際中具有可持續(xù)性，必須要使非國(guó)有產(chǎn)權(quán)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)得到同樣的可靠保護(hù)。真正的法治社會(huì)，真正平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才會(huì)提供這樣的環(huán)境，所以依法治國(guó)至關(guān)重要。在一些資本主義國(guó)家，也有一些國(guó)有企業(yè)經(jīng)過股權(quán)結(jié)構(gòu)改革之后成為了混合所有制的現(xiàn)代企業(yè)，這些企業(yè)既有德國(guó)大眾、法國(guó)雷諾等制造業(yè)企業(yè)，也有法國(guó)電力、日本JR等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)企業(yè)，它們能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定存在并且有著良好的市場(chǎng)表現(xiàn)和全球競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)鍵就在于有著成熟可靠的法治體系，這樣才能引入令人信任的投票表決機(jī)制、法律責(zé)任機(jī)制、訴訟機(jī)制，以及發(fā)揮律師作用等，也才能有真實(shí)的協(xié)商機(jī)制，才能使董事會(huì)、股東會(huì)真正發(fā)揮作用。

五、小結(jié)

現(xiàn)代企業(yè)制度在上世紀(jì)90年代初被確定為國(guó)有企業(yè)改革的方向，國(guó)家制定了詳細(xì)的實(shí)施政策，中央和地方隨后選擇了數(shù)以千計(jì)的企業(yè)試點(diǎn)實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度。但是實(shí)踐證明，國(guó)有企業(yè)脫離股權(quán)結(jié)構(gòu)改革來(lái)實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度，難以獲得預(yù)期效果?；旌纤兄疲瑧?yīng)該是大型國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

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［責(zé)任編輯郭彥英］

The Policy Context，the Implementation Effect and the Development Direction of the Modern Enterprise System

ZHANG Wen-kui
（Enterprise Research Institute，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China）

Abstract:It is more than 20 years since the establishment of modern enterprise system in China. Despite that we have made unremitting efforts in implementing corporate system，clearing property rights between central and local，improving the capital structure and reducing losses，the actual effect has not been significant. Both the theory and practice have shown that the corporate system could never be called modern without the reform on share ownership. According to our experience in the reform，the mixed ownership serves as the major direction for large enterprises' growth in China.

Key words:modern enterprise；corporate governance；structure of share ownership；mixed ownership

中圖分類號(hào)：F271；F276.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0955（2016）03-0096-11

收稿日期：2016-04-07

作者簡(jiǎn)介：張文魁（1964-），男，湖南衡南人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)、研究員。