孫楠

◇中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）090034-03

摘要：雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度自2014年已開始實施，但從現(xiàn)實的執(zhí)行情況來看，并不理想。本文就當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設與實施過程中存在的幾個突出問題，提出了加強宣傳、重視控制環(huán)境建設、構(gòu)建有效的風險評估機制、建立內(nèi)部控制工作機制等方面的建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實施建議

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）正式實施。作為以權力制衡權力，提高行政效率，保證資產(chǎn)安全完整，保證會計資料真實可靠，構(gòu)建不能腐、不敢腐、不易腐的一種長效機制，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建有利于在當前的形勢下反腐敗和廉政風險防范，有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務活動管理，逐步形成以預算資金為主線的經(jīng)濟業(yè)務活動規(guī)范化、制度化、流程化。

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究和實踐起步較晚，發(fā)展不成熟，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中出現(xiàn)了很多問題。本文擬結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施過程中出現(xiàn)的問題提出一些改進建議。

一、加大《控制規(guī)范》知識的宣傳和普及力度

《內(nèi)控規(guī)范》自2014 年1 月1 日起已經(jīng)實施二年多，但從目前建設的執(zhí)行情況來看，與當初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強廉政風險防控機制建設的初衷大相徑庭。其中的問題在于，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應的理論基礎，人們對于該問題的認識停留于技術操作層面，配套的宣傳工作雷聲大雨點小，配套的改革和落地實施建設的運行機制搭建工作沒有得到有效解決。從實際的執(zhí)行效果來看，大部分行政事業(yè)單位還處于一種觀望態(tài)度，真正實施內(nèi)部控制建設的單位又大多形成了一種新的制度規(guī)范手冊，并未得到有效實施。

應該認識到，當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設是在流程梳理的基礎上構(gòu)建一套從原來分散的各項制度過渡到以《內(nèi)控規(guī)范》為制度對標的內(nèi)部控制制度整合體系，它將改變過去行政事業(yè)單位的目標管理習慣，以經(jīng)濟業(yè)務活動流程的標準化、規(guī)范化驅(qū)動整個行政事業(yè)單位從基礎管理層面走向流程管理，最終提升行政事業(yè)單位的管理水平。當然，這會對原有的行政事業(yè)單位制度體系和工作習慣形成較大的沖擊，會面臨權力的重新配置、組織架構(gòu)的調(diào)整與不相容崗位的分離，會帶來人們的不理解和不支持，甚至會有人簡單地認為這僅是財務部門一個部門的事情。可見，對《內(nèi)控規(guī)范》的落地實施，應先解決人們對內(nèi)控規(guī)范的正確理解問題。當然這也不是一蹴而就的事情，從已經(jīng)實施的企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況來看，內(nèi)部控制建設是一個漫長而艱巨的過程，它需要財政部及各級財政機關正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識，形成“人人學內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

二、構(gòu)建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制內(nèi)容建設的核心是“控權”，難點是“制衡”，但關鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設能否取得實效，關鍵在領導。只有“一把手”的強勢推進，各方面的積極性才能夠調(diào)動起來。

首先，強化內(nèi)控意識，提高對單位內(nèi)部控制建設的重視程度。單位負責人要對本單位內(nèi)部控制的實施情況承擔最終責任，要樹立人人參與的內(nèi)控建設理念，為內(nèi)控工作的落實創(chuàng)造良好的氛圍。單位要加強對相關人員的培訓，及時了解內(nèi)部控制發(fā)展的動態(tài)，以更好地開展內(nèi)控建設工作。單位內(nèi)控建設成敗的關鍵在于員工，通過形成相關管理文化，主動建立與完善內(nèi)部控制環(huán)境，變被動為主動，才能真正做好內(nèi)控工作。

其次，建立健全相關管理制度，合理設置相關崗位。單位可根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，對現(xiàn)行的對單位有規(guī)定和約束的法規(guī)進行梳理，并對照修改管理制度，使其固化在單位的日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中。此外，還應對單位的業(yè)務流程進行梳理，明確相關關鍵崗位的職責權限，使業(yè)務活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡。

再次，把好關鍵崗位員工入口，加強業(yè)務培訓。對于單位重要經(jīng)濟業(yè)務活動，如預算、政府采購、建設項目管理等，與之相關的崗位工作人員應具備職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，單位要確保選拔任用的人員具備與其工作崗位相適應的資格和人力，包括知識、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格，把好關鍵崗位工作人員的入口關。此外，預算管理、政府采購、基建管理等方面的法律法規(guī)具有更新多、更新快的特點，因此需要定期對相關崗位工作人員進行業(yè)務培訓，使其及時了解和認真執(zhí)行國家的有關法律法規(guī)政策，督促相關人員自覺更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務水平。

最后，強調(diào)單位負責人對內(nèi)部控制建立和實施的責任。我國行政事業(yè)單位普遍實施行政首長負責制，單位一把手對單位的業(yè)務活動承擔最終責任。單位負責人要重視內(nèi)部控制體系的建設，在內(nèi)控的建立、運行和監(jiān)督方面發(fā)揮領導作用，并通過分工、授權等工作機制將內(nèi)控工作層層下達，樹立全員參與的內(nèi)控理念，讓風險管理意識和內(nèi)控理念深入到單位的每一名員工內(nèi)心，進而為內(nèi)部控制的實施建立良好的控制環(huán)境。

三、建立有效的風險評估機制

單位應建立風險評估的長效機制，定期對單位風險進行識別、分析和評估，并以內(nèi)部管理制度的方式予以發(fā)布。在進行風險評估時，應梳理單位經(jīng)濟活動流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，通過系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動的風險確定風險點和單位的風險承受能力，制定相應的風險管理方案?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對單位內(nèi)部控制的標準和內(nèi)容進行框架性的指導，單位應在相關原則和框架的范圍內(nèi)，結(jié)合單位業(yè)務活動的特點，將風險評估機制制度化、長效化。

具體來說，在滿足“三定”規(guī)定的前提下，根據(jù)單位業(yè)務活動的特點，成立專門的風險評估機構(gòu)，對單位日常業(yè)務活動中面臨的風險進行及時、動態(tài)的監(jiān)控，并匯報給相關責任人。行政事業(yè)單位由于承擔公共服務職能，其業(yè)務活動與人們的生活息息相關，往往受廣大民眾的監(jiān)督，因此，行政事業(yè)單位除了需要關注業(yè)務風險外，還要關注公眾對單位是否產(chǎn)生信任危機的風險，設立單位危機事件的緊急處理預案，防患于未然。

四、建立并逐步完善內(nèi)部控制工作機制

單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離是建設現(xiàn)代政府的客觀要求，也是有效防范舞弊和預防腐敗的關鍵。在構(gòu)建三權分離的決策機制時，應從過程的分離和不相容崗位的分離兩個方面入手，通過建立議事決策機制、崗位責任制和關鍵崗位輪崗機制等制衡機制，既服從本單位“三定”規(guī)定的要求，在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)部控制的要求設計工作機制，又滿足業(yè)務活動的需求。

單位應建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結(jié)合的議事決策機制。大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、基本建設項目、對外投資和融資業(yè)務、預算調(diào)整等重大經(jīng)濟事項一般由單位領導班子集體研究決策，對于業(yè)務復雜專業(yè)性強的經(jīng)濟活動，應廣泛聽取專家的意見，關系到公共利益和公眾權益的事項，要通過聽證會等方式聽取群眾的意見。此外，對于重大事項的決議，應形成書面決策紀要，如實反映每一議事成員的意見，并要求成員核實簽字，便于日后分清責任。對于通過決議的重大事項，應對其執(zhí)行的效率和效果進行跟蹤，建立問責制度。

對于關鍵崗位的工作人員，單位應根據(jù)業(yè)務情況建立輪崗制度，從而盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問題和隱患，也有利于克服相關人員的“疲勞效應”，保持關鍵崗位工作人員的工作效率和工作熱情，促使其樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德防線。

五、推進內(nèi)部控制信息化，強化內(nèi)外部溝通

有效的信息溝通一方面能夠幫助單位內(nèi)部管理人員及時發(fā)現(xiàn)并正確理解在業(yè)務活動中可能存在的問題，進而更好地執(zhí)行各項內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)公共管理的目標，同時及時公布單位運營的相關信息，有利于提高行政事業(yè)單位的透明度，減少信息不對稱性，提高公共管理的效率。此外，通過信息化的手段，一方面可以固化經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，自動記錄和跟蹤業(yè)務流程的運行狀態(tài)，將不相容崗位相分離和內(nèi)部授權審批等嵌入到信息系統(tǒng)中，減少人為因素對管理制度執(zhí)行的影響。

因此，單位需要利用先進的科技手段，加快內(nèi)控信息化建設，將內(nèi)控思想、業(yè)務流程、崗位設置和評價及監(jiān)督通過信息化落地，整合信息系統(tǒng)，促進數(shù)據(jù)集成和共享，實現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)化和常態(tài)化，對各業(yè)務進行標準化和流程化管理，減少人為因素干擾，以信息化手段加強內(nèi)部控制的剛性約束。

筆者認為，內(nèi)部控制信息化的建設可以提高內(nèi)部控制的效率。第一，內(nèi)部控制的信息化建設有利于將制度顯性化為流程，將內(nèi)部控制的制度要求固化在信息系統(tǒng)中，推動《內(nèi)控規(guī)范》的落地實施；第二，通過內(nèi)部控制信息化建設，可以實時反映單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的自動控制，降低人為因素的影響，促進單位內(nèi)部控制的有效運行，避免由于過多的內(nèi)部控制手段的嵌入而降低經(jīng)濟活動的運行效率；第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化有利于單位領導抓大放小，逐步從紛繁復雜的日常管理中解脫出來，集中精力思考本組織的發(fā)展戰(zhàn)略及處理更高附加值的工作，真正提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動管理的水平，提升公共服務的效率、效果。

此外，單位還應采取措施加強溝通的效率和效果。具體地，在內(nèi)部溝通方面，單位應改進自下而上的溝通，一方面考慮建立投訴舉報機制，并保護相關舉報人的權益，減少溝通上的障礙和層級，對于緊急事項或者高風險事項考慮建立快速上報機制。另一方面，單位領導要改進工作作風，積極踐行黨的群眾路線，深入到基層了解業(yè)務活動中是否存在相關風險，防患于未然。在外部溝通方面，單位處理公共管理事務離不開其他行政部門的配合和協(xié)調(diào)，因此需要進一步完善政府信息公開機制，加強政府電子政務建設，完善信訪制度，建立規(guī)范合理的聽證制度，創(chuàng)新信息公開方式，提高信息公開覆蓋面，并及時做出反饋，為內(nèi)控機制的實施奠定信息基礎。

六、制定單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊，落實與執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范

在開展調(diào)查研究的基礎上，積極擬定有效適合本單位情況的《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊》，通過進一步深入、全面掌握內(nèi)部控制規(guī)范的核心要義和運作規(guī)則，增強貫徹內(nèi)部控制規(guī)范的主動性、自覺性、實效性。分析單位內(nèi)部控制流程的重點和薄弱環(huán)節(jié)，補足短板，制定針對性的防控措施，強化內(nèi)部控制和約束。

具體措施建議如下：一是單位成立領導小組，建立內(nèi)部控制實施機構(gòu)，確定牽頭部門和負責人員；二是結(jié)合單位實際，有目的的開展內(nèi)部控制規(guī)范培訓和宣傳工作；三是針對單位各業(yè)務崗位、管理事項、業(yè)務流程集中查找風險點、控制點，確定風險容忍度；四是對經(jīng)濟業(yè)務流程進行梳理、制定具體控制制度；五是在形成出臺《單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊》的基礎上，制定涉及到具體工作領域的《單位**（領域）管理內(nèi)部控制制度運行手冊》《單位**（領域）管理內(nèi)部控制評價具體辦法》和《單位**（領域）管理內(nèi)部控制評價工作手冊》；六是定期組織專家開展指導論證，提出工作改進建議，為進一步修改和完善《單位內(nèi)部控制規(guī)范》及其控制運行、評價機制提供有價值的、建設性的意見。

七、適度保持外部監(jiān)督對單位內(nèi)部控制建設和實施的推動力

由于行政事業(yè)單位受多部門的監(jiān)管，容易出現(xiàn)權責交叉、責任不清和相互推諉的情況，通過建立外部監(jiān)督機制，可以理順上級主管部門和同級監(jiān)管部門之間的關系，建立縱橫監(jiān)督方向的外部監(jiān)督體系。

在立法監(jiān)督角度，完善我國現(xiàn)有的法律體系，考慮頒布與財產(chǎn)公開、廉政相關的法律，與《預算法》《會計法》《政府采購法》等業(yè)務層級法律相互補充。司法機關加大對單位違法行為的查處力度，嚴格執(zhí)法。在政府監(jiān)督方面，分別從“管人”和“管事”兩個維度對單位經(jīng)濟業(yè)務活動和重要崗位人員進行監(jiān)督，同時明確各監(jiān)管部門的職責權限，避免權責不清。此外，單位應提高信息的透明度，接受社會公眾的監(jiān)督，督促相關部門自覺提升工作效率。

行政事業(yè)單位作為我國政府依法行政的主體，承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務等職能，工作涉及經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的方方面面。建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，對于提升單位財務管理水平、提高經(jīng)濟活動風險防范能力、規(guī)范業(yè)務活動、提升科學管理的進程具有重要作用。J

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