滕宏慶

〔摘要〕 擁有雙重身份的海外公民非但沒能得到更多自由和安全的保障，反而要直面更大的威脅，其吊詭之處恰恰肇始于愈加不自由的全球遷徙和流動(dòng)自由。21世紀(jì)中國崛起后海外利益日漸隆盛，但我國海外公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全卻遭遇傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)突發(fā)事件的共同沖擊，出現(xiàn)了前所未有的現(xiàn)實(shí)困境。對此，我國海外公民的權(quán)利保障要在國家涉外立法構(gòu)造體系化、國家安全委員會(huì)統(tǒng)籌制度化、軍隊(duì)海外維權(quán)法定化、外國人法完備規(guī)范化四個(gè)方面審慎設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)國人無處不安全的目標(biāo)。

〔關(guān)鍵詞〕 海外公民，權(quán)利克減，法治保障

〔中圖分類號(hào)〕D990 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）03-0099-05

一、海外公民權(quán)利保障面臨的制度瓶頸

海外公民是指長期定居、短期旅居或定期移居外國的本國籍人士，包括僑民、留學(xué)生和訪學(xué)者、境外旅行者、海外商務(wù)和勞務(wù)人士、駐外官員和軍人等。所以，海外公民在居留國對待之為外國人，國籍國對待之為本國人，這種“混搭”的雙重身份非但沒有為海外公民制造出更多自由和安全的保障，反而在國家主權(quán)、法律管轄、國民待遇、最低人權(quán)等國際法治原則沖突下造成了對海外公民權(quán)益保護(hù)的更大障礙，而吊詭之處恰恰肇始于愈加不自由的全球遷徙和流動(dòng)自由。

人類之初，為了生存和繁衍而不斷自由遷徙，然而這一生來自由卻在標(biāo)志著人類文明的主權(quán)國家出現(xiàn)之后便開始不斷萎縮，至今最終消失。近代時(shí)期，西歐人還享有在全球的流動(dòng)自由，這是西方列強(qiáng)國家憑借經(jīng)濟(jì)、軍事、科技的先進(jìn)性，以炮艦和商品在全球殖民擴(kuò)張的結(jié)果，但客觀上還得益于當(dāng)時(shí)全球主權(quán)國家數(shù)目較少，無管轄地較多。實(shí)際上當(dāng)時(shí)其他地區(qū)的人也享有相當(dāng)程度的海外流動(dòng)自由，如中國人的下南洋和東渡太平洋。而到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著列強(qiáng)在全球掀起瓜分狂潮，劃分勢力范圍，除南極洲外的無管轄地已所剩無幾，人們在全球移動(dòng)的自由度被迅速削減。二戰(zhàn)后，隨著主權(quán)國家在全球的普遍建立，人們不可能再享有在全球流動(dòng)和遷移的自由，這種自由即使在《世界人權(quán)宣言》第13條“（1）人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。（2）人人有權(quán)離開任何國家，包括其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國家。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條“（1）合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。（2）人人有自由離開任何國家，包括其本國在內(nèi)。（3）上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德、或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何其他限制。（4）任何人進(jìn)入其本國的權(quán)利，不得任意加以剝奪?！敝幸矝]有得到確認(rèn)，因而缺乏國際法治保障。如圖1所示，《宣言》和《公約》只規(guī)定了國內(nèi)遷徙自由而未規(guī)定國際遷徙自由，只規(guī)定了出境自由和歸國自由而未規(guī)定入境自由，歸國自由不附帶任何條件，但出境自由附大量條件，這些條件不但可以作為母國拒絕離境的理由，而且也可以作為他國拒絕入境的理由，因此，國際法僅是規(guī)定了有權(quán)離開國籍國和居留國的自由，并沒有規(guī)定同時(shí)有權(quán)進(jìn)入他國的入境自由。

以《宣言》《公約》這種附條件的單向自由規(guī)定來看，現(xiàn)今發(fā)達(dá)國家限制移入的政策具有合法依據(jù)，并且移出國采取鼓勵(lì)移出政策的概率越大（亦即采取反對移出政策的概率越?。?，越是符合《宣言》《公約》的精神；但不論移入國采取何種政策，卻都是符合《宣言》《公約》的精神。因此，移入國政策調(diào)整余地大，遠(yuǎn)比移出國占優(yōu)勢、更主動(dòng)?！? 〕 《宣言》《公約》單向自由的規(guī)定，理論上不等于說自由的不對等，但在現(xiàn)實(shí)中卻帶來了發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家出入境政策制定及實(shí)施的不平等，即發(fā)展中國家公民總體而言在全球遷徙中往往處于弱勢地位。更為關(guān)鍵的是，發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家公民流動(dòng)自由度的人造差異具有了國際法的依歸。故此，海外公民從身份到契約的確定之初就潛伏下了危機(jī)。

二、我國海外公民權(quán)利克減的實(shí)證分析

伴隨著21世紀(jì)中國日益崛起和扎實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，除了海外移民和海外華人繼續(xù)大幅增加外，如圖2所示，普通中國人的身影在海外也十分活躍。根據(jù)國家旅游局統(tǒng)計(jì)，2014年中國內(nèi)地公民出境旅游人次首次破億，從國家派遣聯(lián)合國維和部隊(duì)到各種規(guī)模的企業(yè)、公司、勞務(wù)隊(duì)伍，再到旅游團(tuán)隊(duì)、經(jīng)商個(gè)體，還有百余萬遍布世界的中國留學(xué)生、學(xué)者，標(biāo)志著中國人今天已經(jīng)在全球無處不在。

我國每年數(shù)以億萬的海外人群理應(yīng)也必須得到有效的法治保障，孤身海外的公民進(jìn)行的自我救濟(jì)顯然遠(yuǎn)沒有作為強(qiáng)大后盾的國家救濟(jì)更有保證?！? 〕然而，現(xiàn)實(shí)卻是我國海外利益日漸隆盛的同時(shí)，卻長期缺乏海外公民權(quán)益的保護(hù)力量，海外公民安全事件近來頻仍高發(fā)，海外公民的人身和財(cái)產(chǎn)遭遇到傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)事件的沖擊。以2015年我國外交部領(lǐng)事司官網(wǎng)全年發(fā)布的294宗安全提醒事例為考察樣本，如表1所示，兩大主因是自身原因和外部原因，前者包含純粹意外和違法犯罪兩個(gè)亞類型，后者包含自然條件、民事爭議、刑事受害、公共安全四個(gè)亞類型。在自身原因類型中，我國公民基于主觀犯意或客觀歸罪的違法犯罪活動(dòng)遠(yuǎn)比純粹意外造成的權(quán)利損害數(shù)量和后果上都更為嚴(yán)重，表明我國一部分海外公民對于國外法律法規(guī)和風(fēng)俗習(xí)慣、宗教傳統(tǒng)不夠了解和熟悉，另一部分則意圖通過違法犯罪獲得不法收益而鋌而走險(xiǎn)，這類群體不但受到居留國的法律制裁，還有可能受到我國法律制裁。雖如此，在居留國受到的法律制裁必須要遵守國際人權(quán)公約和國民待遇的普遍法理，因此，反對歧視性的法律制裁也屬于保護(hù)我國海外公民的主要內(nèi)容。對于純粹意外事件，我國公民尚可以通過當(dāng)前較為暢順的領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)流程幫助應(yīng)對。

由于外部原因是目前造成我國海外公民自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)等最大范圍權(quán)利遭受克減的主因，而這里除去“天災(zāi)”難以預(yù)見不可抗拒之外，“人禍”才是最為險(xiǎn)惡的原因，特別是當(dāng)前除了傳統(tǒng)上民事和刑事案件以外，更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)來自于經(jīng)濟(jì)（貿(mào)易投資）、金融、能源、環(huán)保、食品、網(wǎng)絡(luò)、移民、分裂勢力和恐怖主義等非傳統(tǒng)安全方面，而這些廣泛、復(fù)合、新型、深度的特點(diǎn)使保障海外公民權(quán)利面臨前所未有的困境，決定了海外公民權(quán)利保障的高難度性和高挑戰(zhàn)性。具體來說：（1）外因中的自然危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、國家危機(jī)等各種具體類型之間往往相互連通，表現(xiàn)出突發(fā)事件的綜合性、復(fù)合性、復(fù)雜性、衍生性，比較一般民刑事案件而言更加難以研判，致害后果也更加惡劣。（2）全球化時(shí)代的國際交往愈加頻繁，但伴隨而來的不確定因素也增大了危險(xiǎn)預(yù)期，各國利益沖突密集暴露，跨國跨境犯罪活動(dòng)也日益猖獗。（3）伴隨著中國的大國崛起，一些丑華排華和制華反華陰謀再度重現(xiàn)，進(jìn)而針對中國企業(yè)和公民進(jìn)行的襲擊也并不少見，海外公民在某些區(qū)域成為高危人群。（4）海外事件的發(fā)生不全是突發(fā)或偶發(fā)的，而是包括政治、經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)土、外交、民間矛盾等積蓄多年后的必然爆發(fā)，故而要積極正視和主動(dòng)解決歷史遺留問題以杜絕后患，將預(yù)防預(yù)警機(jī)制常態(tài)化。

三、我國海外公民權(quán)利保障的法治化路徑

第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過的《政府工作報(bào)告》明確“加快海外利益保護(hù)能力建設(shè)，切實(shí)保護(hù)我國公民和法人安全?！睘榇?，在不斷總結(jié)過往處置海外公民危機(jī)事件正反經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)立即重點(diǎn)加強(qiáng)維護(hù)海外公民權(quán)利的法治建設(shè)。

（一）海外公民安全的國家涉外立法構(gòu)造體系化?？疾煳覈鴳椃ㄒ?guī)定，華僑、僑眷作為特別主體在四部憲法當(dāng)中一直都得到了單獨(dú)條款的庇護(hù)，1954年憲法第98條：“中華人民共和國保護(hù)國外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益?！?975年憲法第27條第5款：“國家保護(hù)國外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益。”1978年憲法第54條：“國家保護(hù)華僑和僑眷的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益。”1982年憲法第50條：“中華人民共和國保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！边@在惜字如金而又具有最高法律效力的根本法當(dāng)中顯得非常突出，而比較其他國家憲法對于海外僑民卻普遍沒有如此待遇。這一方面表明自新中國成立以來，鑒于華人華僑的身份特殊性和重大貢獻(xiàn)，將其提升到憲法保護(hù)層面實(shí)屬歷史使然，但另一方面當(dāng)強(qiáng)調(diào)對這一群體獨(dú)有的憲法優(yōu)待時(shí)，卻也可能反過來造成人們的誤解，有將其他海外公民區(qū)別對待而予以忽略之嫌。2004年人權(quán)條款入憲，標(biāo)志著我國普遍人權(quán)的憲法保護(hù)時(shí)代正式開啟，盡管如此，依然有必要通過修憲來明定保護(hù)所有海外公民合法權(quán)益的憲法基本權(quán)條款，這不但能夠消弭我國憲法主體平等卻差別保護(hù)的隱憂，更重要的是，在國家和個(gè)人深處危與機(jī)并存的21世紀(jì)，海外公民權(quán)益保護(hù)入憲將開辟國家維護(hù)海外利益尤其是人的安全的新思路，取得的新發(fā)展。隨后，以此憲法條款為核心，還應(yīng)當(dāng)借鑒美國海外公民立法保護(hù)的理念和實(shí)踐，及時(shí)創(chuàng)建和完備《海外權(quán)益保障法》《領(lǐng)事保護(hù)法》《外交保護(hù)法》等體系化的基本法律和配套行政立法。進(jìn)行這一創(chuàng)造性工作的過程不僅要因地制宜、更要順勢而為，尤其是要將我國目前業(yè)已簽署的27個(gè)國際人權(quán)公約中關(guān)涉到海外公民的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容全面有效的轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，特別是婦女、兒童、勞工、殘疾人、難民、武裝沖突受難者等弱勢群體在海外突發(fā)事件應(yīng)對中需要考慮優(yōu)先處置。這種國內(nèi)法制化過程本身就表明了我國忠實(shí)履行國際人權(quán)法和國際人道法的公約義務(wù)和國家責(zé)任。此外，截至2014年5月，我國與他國已經(jīng)簽訂的民事和商事司法協(xié)助的條約有9個(gè)、協(xié)定有5個(gè)，民事和刑事司法協(xié)助的條約有13個(gè)、協(xié)定有3個(gè)，民事、商事和刑事司法協(xié)助的條約有1個(gè)、協(xié)定有2個(gè)，民事司法協(xié)助的條約有1個(gè)、協(xié)定有2個(gè)，刑事司法協(xié)助的條約有24個(gè)、協(xié)定有4個(gè)，但存在的問題是，一方面簽約國家根本無法全面覆蓋我國海外公民的主要居留地，另一方面簽約內(nèi)容參差不齊、簽約層次效力欠缺、簽約適用阻礙懸置，所以，革新我國與他國間緊密的法治合作也是當(dāng)務(wù)之急。

（二）國家安全委員會(huì)統(tǒng)籌領(lǐng)事和外交保護(hù)的制度優(yōu)化。2014年1月24日，我國新設(shè)置了統(tǒng)管外交、國防安全事務(wù)的新機(jī)構(gòu)——中央國家安全委員會(huì)，其囊括外交、國防、公安、國安、武警、宣傳、金融等要害部門，把對外和對內(nèi)、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的國家安全結(jié)合在一起，成為兼具內(nèi)政外交軍事，對內(nèi)社會(huì)治理、對外捍衛(wèi)國家利益的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。新設(shè)立的中央國家安全委員會(huì)明確提出“總體國家安全觀”，就是要“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托”。從而將人的安全置于首要地位，毫無疑問這種安全保證必然是以保障公民為中心，而非受制于國家領(lǐng)土管轄范圍，換言之，總體國家安全觀彰顯的是人民本位。作為世界某種潮流的國家安全委員會(huì)在當(dāng)今主要國家都普遍存在，盡管名稱殊異，但國家安全委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)和具體事件決策指揮，以更方便高度統(tǒng)一、更流暢、更及時(shí)、更高權(quán)限地協(xié)調(diào)各部門，既對短中長期進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，又能及時(shí)有效應(yīng)對各種國內(nèi)外突發(fā)事件，體現(xiàn)了當(dāng)代國家安全決策和治理對民主和法治的制度要求，以及對統(tǒng)籌和專業(yè)的功能需求。所以，國家安全委員會(huì)的建立將為海外公民權(quán)利保障提供最堅(jiān)實(shí)的機(jī)制和體制支持，必將為我國目前國務(wù)院外交部領(lǐng)導(dǎo)下較為有限的領(lǐng)事和外交保護(hù)制度帶來重大變革。作為一種具體的制度形式，國家安全委員會(huì)的政治地位、職權(quán)功能和運(yùn)作方式必須與我國的基本政治制度、行政文化和實(shí)際安全需求相適應(yīng)，而其安全機(jī)構(gòu)設(shè)置、性質(zhì)、職能、權(quán)限、統(tǒng)屬關(guān)系、反應(yīng)程序等亦需要根據(jù)現(xiàn)行憲法和組織法進(jìn)行整體建制。一般來說，國務(wù)院總理為國家安全委員會(huì)核心成員，外交部部長為國家安全委員會(huì)重要成員，國家安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)和決策應(yīng)將先通過國務(wù)院統(tǒng)一形成命令、決定，再領(lǐng)導(dǎo)外交部和相關(guān)職能部門具體執(zhí)行。而就當(dāng)前我國領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)而言，除去增加駐外使領(lǐng)館及其工作人員以利密切與當(dāng)?shù)卣秃Ｍ馊A人聯(lián)絡(luò)之外，更重要的是建立專業(yè)涉外應(yīng)急人才隊(duì)伍和高效務(wù)實(shí)的外事管理組織部門，形成領(lǐng)事和外交保護(hù)工作的法制化、常態(tài)化開展，完備海外公民和組織權(quán)益保障應(yīng)急專項(xiàng)立法和預(yù)案，清理現(xiàn)有失效、無效甚至負(fù)效的工作流程與內(nèi)部規(guī)定，開啟與軍隊(duì)、公安、海關(guān)、國安、交通、民政、衛(wèi)生、通訊、邊防等政府部門快速反應(yīng)的聯(lián)動(dòng)通道，搭建與運(yùn)輸、防疫、能源、醫(yī)藥、電子等行業(yè)組織、社會(huì)力量、公民團(tuán)體信息共享平臺(tái)及協(xié)作合作機(jī)制，研究并實(shí)踐新形勢下領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)的國際法理論。

（三）軍事機(jī)關(guān)和人民軍隊(duì)承擔(dān)海外維權(quán)的法定職責(zé)。早在1989年11月，鄧小平就指出：“我們的軍隊(duì)能夠始終不渝地堅(jiān)持自己的性質(zhì)。這個(gè)性質(zhì)是，黨的軍隊(duì)，人民的軍隊(duì)，社會(huì)主義國家的軍隊(duì)?！钡覈娛铝⒎ㄒ恢陛^為薄弱，至今沒有統(tǒng)一的《人民解放軍法》，其法定職責(zé)的最高依據(jù)是我國憲法第29條：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。”軍隊(duì)固然擔(dān)綱著打擊侵略守土保疆的重大使命，但在和平時(shí)期人民軍隊(duì)往往在抗洪搶險(xiǎn)、抵御巨災(zāi)、社會(huì)失序、特殊活動(dòng)等情況下深度參與其中，而2011年我國軍隊(duì)首次參加敘利亞的境外撤僑行動(dòng)以及2015年的也門撤僑行動(dòng)，展現(xiàn)出的快速機(jī)動(dòng)、訓(xùn)練有素、資源龐大的鮮明優(yōu)勢是政府部門和民間組織無法企及的。因此，迫切需要修改憲法和健全軍事法以補(bǔ)強(qiáng)明確軍隊(duì)在國內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)對中的民事職能，并建立常態(tài)化機(jī)制來保護(hù)海外公民和組織（包括駐外人員和華僑華人）的權(quán)益，把撤僑、護(hù)僑作為軍隊(duì)的使命任務(wù)而非簡單視為應(yīng)急事件來對待處理?！? 〕事實(shí)上，雖然國際法規(guī)定，對于昭示主權(quán)的軍隊(duì)這一特別國家力量進(jìn)行海外出兵須經(jīng)安理會(huì)同意，但對出于人道目的進(jìn)行的非軍事目的的軍隊(duì)救援行動(dòng)卻符合國際習(xí)慣法，即海外派兵護(hù)僑是在本國公民生命正在遭受或者即將遭受威脅的情況下，未經(jīng)他國同意或者聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)，向他國使用武力或者威脅立即使用武力以保護(hù)本國駐他國境內(nèi)公民的安全，或者轉(zhuǎn)移本國駐他國境內(nèi)公民離開他國領(lǐng)土或者他國專屬管轄權(quán)區(qū)的行為。為此，當(dāng)下我國還應(yīng)當(dāng)在域外行動(dòng)指揮、部隊(duì)裝備、海外救援軍費(fèi)、體制編制調(diào)整、涉外軍人培養(yǎng)等方面積極籌劃和重點(diǎn)建設(shè)。

（四）我國外國人法律與政策的創(chuàng)設(shè)及調(diào)整。在當(dāng)今地球村的時(shí)代，中國人與外國人的聯(lián)系愈加緊密，同時(shí)在對等的“國民待遇”原則下，外國人的國內(nèi)待遇勢必影響到海外公民的國外境遇，因此，外國人法在我國理應(yīng)得到謹(jǐn)慎安排，實(shí)現(xiàn)共享利益與維護(hù)權(quán)利相統(tǒng)一的目標(biāo)?，F(xiàn)行的《民法通則》第8條對外國人在中國待遇問題作出了一般性規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的民事活動(dòng)，適用中華人民共和國法律，另有規(guī)定的除外。本法關(guān)于公民的規(guī)定，適用于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的外國人、無國籍人?！睆姆ɡ砩线@意味著，我國公民根據(jù)《民法通則》所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等，外國人同樣享有，即實(shí)行國民待遇制度，要給予外國人在投資、貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、出入境管理方面享有不低于本國人的待遇。再考察我國新《民事訴訟法》第5、261、263、264條，《刑事訴訟法》第16條，新《行政訴訟法》第98、99、100條等，都規(guī)定了外國人、無國籍人享有與中國公民同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)，即在實(shí)體和程序方面我們都為外國人提供了平等保護(hù)?；凇毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，我國還承認(rèn)外國人的專屬權(quán)利，例如外國人請求法律援助的權(quán)利：在華外國人尋求法律援助的重要渠道就是尋求使領(lǐng)館的幫助，為了保障使領(lǐng)館充分履行領(lǐng)事職能，確保外國公民的合法權(quán)益，公安機(jī)關(guān)對外國公民作出限制人身自由的強(qiáng)制措施（刑事拘留、監(jiān)視居住、拘留審查等）或行政處罰決定后，會(huì)在雙邊領(lǐng)事條約和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的規(guī)定時(shí)限內(nèi)，及時(shí)將有關(guān)情況通知該國駐華使館、領(lǐng)館。但只言片語和零亂分散的立法直接減損了外國人的法律保護(hù)質(zhì)量。截至2014年5月，我們現(xiàn)行有效的有關(guān)外國人管理的法律文件共有27份，其中國務(wù)院行政法規(guī)僅有兩項(xiàng)，即《外國人入境出境管理?xiàng)l例》（2013年7月12日）和《境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》（1994年1月31日），其他均為令出多門的（聯(lián)合）部門規(guī)章。此外，最高人民法院司法解釋有7項(xiàng)，主要涉及涉外婚姻、涉外旁聽采訪、涉外代理、涉外出境、涉外管轄等內(nèi)容。為此，有必要制定統(tǒng)一的《外國人法律地位法》，這不但符合當(dāng)前法治國家的形式要求，而且這一法典將全面包含外國人出入境管理、基本權(quán)利和義務(wù)、居留、避難、驅(qū)逐、處罰、移民、歸化等實(shí)質(zhì)內(nèi)容。以移民和居留政策為例，中國作為大國一方面其持續(xù)發(fā)展要吸引和依賴于各類國際人才以及普通勞動(dòng)者，另一方面也要展示在保障弱勢群體等基本人權(quán)上的國際義務(wù)，顯然這些訴求和責(zé)任都應(yīng)該通過法律來體現(xiàn)和固定。然而，2004年國務(wù)院批準(zhǔn)公安部、外交部的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》實(shí)施后才開始部分開放這一領(lǐng)域，截至2011年底，持有《外國人永久居留證》的外國人僅4752人，其中外籍高層次人才及家屬1735人。截至2012年底，共有63.3萬名外國人在中國生活，但同年只有1202名外國人取得中國“綠卡”，而同年美國則發(fā)放了100萬張“綠卡”?！? 〕截至2013年底，中國海外移民存量已達(dá)到934.3萬人?！? 〕3顯然，一方面當(dāng)前我國人才逆差懸殊，國內(nèi)人才流失嚴(yán)重的同時(shí)也加重了海外風(fēng)險(xiǎn)，另一方面我國過嚴(yán)的移民和居留門檻給政府治理“三非”外國人（非法入境、非法居留和非法入職）和保護(hù)合法外國人不僅加大了難度，也提升了成本。為此，2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，指出將加快制定外國人永久居留服務(wù)管理?xiàng)l例、外國人在中國工作管理?xiàng)l例等行政法規(guī)和配套規(guī)范性文件，建立統(tǒng)一規(guī)范、重點(diǎn)突出、相互銜接的法律法規(guī)制度，為外國人永久居留服務(wù)管理提供法治保障。另外，還應(yīng)設(shè)定靈活務(wù)實(shí)的永久居留申請條件，進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化永久居留受理審批程序，明確和落實(shí)永久居留資格待遇等。為此，我國應(yīng)當(dāng)適時(shí)考慮制訂并執(zhí)行包含移民歸化等全方面涉外內(nèi)容的《外國人法律地位法》，這是一個(gè)國家法治成熟度的重要坐標(biāo)，從根本上也有利于維護(hù)本國海外公民的最大利益。

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責(zé)任編輯 楊在平