郭文亮

〔摘要〕 深入開展黨內(nèi)反腐敗斗爭(zhēng)，永遠(yuǎn)保持黨的先進(jìn)性和純潔性，這是黨的建設(shè)中一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要徹底根除黨內(nèi)權(quán)力腐敗現(xiàn)象，既需要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督者對(duì)權(quán)力執(zhí)行者的監(jiān)督制約，也需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督者自身的監(jiān)督制約。特別是在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位作用提升后，更需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約。近年來頻繁發(fā)生的權(quán)力監(jiān)督者自身腐敗現(xiàn)象及對(duì)黨政干部進(jìn)行的有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者是否需要監(jiān)督的專項(xiàng)問卷調(diào)查表明，大多數(shù)黨政干部都認(rèn)為監(jiān)督者也需要監(jiān)督，監(jiān)督者不受監(jiān)督將對(duì)權(quán)力運(yùn)行造成雙重的損害與影響，誰來監(jiān)督和怎樣監(jiān)督監(jiān)督者問題已成為反腐領(lǐng)域亟待解決的一個(gè)新課題。要解決這一問題，需要把監(jiān)督監(jiān)督者提升為黨內(nèi)權(quán)力的相互監(jiān)督制約，一要牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念，二要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離、相對(duì)獨(dú)立、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，三要科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序。

〔關(guān)鍵詞〕 制度反腐，權(quán)力監(jiān)督，相互制約，機(jī)制創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）03-0028-08

隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，要真正有效地從根本上遏制住權(quán)力腐敗現(xiàn)象，必須從人治反腐轉(zhuǎn)向法治反腐，從權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐。按照黨的十八大報(bào)告提出的“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”和“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的精神 〔1 〕28-29，為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，今后進(jìn)一步提高黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和作用是構(gòu)建新的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的必然趨勢(shì)。近年來，隨著作為黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委的地位和作用提升，一方面反腐成效顯著提高，但另一方面在一些地方和單位卻又發(fā)生了不少紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人權(quán)力腐敗現(xiàn)象。因此，在提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和作用后，怎樣從制度機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約，就成為當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中的一大新課題。

一、近年來黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督者腐敗案例與問卷調(diào)查的結(jié)論

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾經(jīng)深刻地指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?〔2 〕154其中，所謂“一切有權(quán)力的人”當(dāng)然也包括權(quán)力監(jiān)督者。近年來隨著權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位和作用的提升，越來越多的權(quán)力監(jiān)督者開始濫權(quán)腐敗的現(xiàn)象充分證明了這一點(diǎn)。

（一）典型案例：原湖南省郴州市紀(jì)委書記曾錦春腐敗案引發(fā)的嚴(yán)峻拷問

據(jù)媒體報(bào)道，近年來先后因權(quán)力腐敗而被拉下馬的權(quán)力監(jiān)督者越來越多，除了一些直接從事反腐敗工作的權(quán)力監(jiān)督者，如原最高人民檢察院反貪總局局長(zhǎng)羅輯、原貴州省反貪局局長(zhǎng)劉國(guó)慶、原江蘇省反貪局局長(zhǎng)韓建林、原山西省太原市反貪局局長(zhǎng)賈軍英、原安徽省蕪湖市反貪局局長(zhǎng)潘政治、原廣西壯族自治區(qū)賀州市反貪局局長(zhǎng)張建輝等，還有相當(dāng)數(shù)量的省市紀(jì)委書記因權(quán)力腐敗而落馬，僅廣東省就先后有兩位省紀(jì)委書記王華元（落馬時(shí)任浙江省紀(jì)委書記）和朱明國(guó)（落馬時(shí)任省人大主任）因權(quán)力腐敗被拉下馬。這些權(quán)力監(jiān)督者走上權(quán)力腐敗之路各不相同，造成的危害和影響也有區(qū)別，但其中影響最大、最有典型意義的當(dāng)屬原湖南省郴州市紀(jì)委書記曾錦春。

曾錦春曾經(jīng)被稱為“告不倒、查不倒、管不倒”的“三不倒”紀(jì)委書記，他將權(quán)力監(jiān)督者不受監(jiān)督的荒誕劇演繹到淋漓盡致的地步。在曾錦春眼里，反腐戰(zhàn)場(chǎng)成了他牟取個(gè)人利益的生意場(chǎng)，而作為反腐利器的“雙規(guī)”則蛻變成了他的斂財(cái)法寶。自1995年2月?lián)纬恢菔屑o(jì)委書記至2006年9月落馬，曾錦春11年間斂財(cái)8000多萬元。他濫用權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)“雙規(guī)”的特權(quán)，肆意要挾各級(jí)官員在項(xiàng)目審批、工程承包、司法審判、人事安排等方面聽命于他，然后非法越權(quán)、擅自批條。稍有不順從者立即遭其“雙規(guī)”，許多還遭其栽贓陷害和刑訊逼供后丟官坐牢。他甚至還培植黑惡勢(shì)力，濫殺無辜，致多人死傷。

令人不可思議的是，當(dāng)時(shí)對(duì)于曾錦春的嚴(yán)重濫權(quán)腐敗行為，不是沒有媒體監(jiān)督報(bào)道，也不是沒有人檢舉揭發(fā)，甚至還經(jīng)時(shí)任湖南省委書記楊正午的兩次批示，湖南省政府法制辦、監(jiān)察室等聯(lián)合調(diào)查后形成報(bào)告，認(rèn)定對(duì)曾錦春把持的郴州市紀(jì)委濫權(quán)行為應(yīng)予糾正。但舉報(bào)人拿著省政府的報(bào)告和媒體的報(bào)道去找曾錦春理論，他竟然冷笑著說：“省政府管不了我，你們也告不倒我，這些對(duì)我一點(diǎn)用都沒有?！备恿钊说踉幍氖?，后來曾錦春的落馬既不是因舉報(bào)人持續(xù)不斷的舉報(bào)，也不是被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示查處的結(jié)果，而是他與權(quán)力更大的貪官市委書記李大倫因爭(zhēng)搶礦產(chǎn)和工程等利益發(fā)生內(nèi)訌，互相亂告亂咬，最后才雙雙落馬。

類似于曾錦春這樣嚴(yán)重濫權(quán)腐敗的權(quán)力監(jiān)督者，雖然是個(gè)案，但在目前體制下，可以說，他既不是第一人，也不會(huì)是最后一人。曾錦春后來雖然因?yàn)E權(quán)者內(nèi)訌被查處，受到了黨紀(jì)和法律的嚴(yán)厲制裁，但其濫權(quán)行為之惡劣，濫權(quán)時(shí)間之長(zhǎng)久，濫權(quán)危害之嚴(yán)重，不能不給我們的權(quán)力監(jiān)督體制提出一連串的嚴(yán)峻拷問：現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督體制為何失靈？權(quán)力監(jiān)督者為何如此難以監(jiān)督？誰才能有權(quán)監(jiān)督監(jiān)督者？怎樣才能有效監(jiān)督監(jiān)督者？

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)：大多數(shù)黨政干部都認(rèn)為監(jiān)督者也需要監(jiān)督

2014年8月至10月，本課題組面向廣東、廣西、貴州三省來中組部核定的中山大學(xué)干部教育基地參加培訓(xùn)的廳局級(jí)及以下黨政干部進(jìn)行有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者是否需要監(jiān)督的專題問卷調(diào)查，發(fā)出問卷500份，收回483份，有效問卷476份，其中面向紀(jì)檢干部發(fā)出的問卷247份。本次問卷調(diào)查表的設(shè)計(jì)除了了解參與調(diào)查者的基本情況外，共設(shè)計(jì)了10道有關(guān)權(quán)力監(jiān)督者的單選題和多選題，其中5道題是關(guān)于怎樣監(jiān)督監(jiān)督者的題目，具體調(diào)查結(jié)果如下：

1.在回答“您認(rèn)為在提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位和作用情況下，作為履行權(quán)力監(jiān)督職能的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身需要監(jiān)督制約嗎”這個(gè)問題時(shí)，認(rèn)為很需要的高達(dá)98.74%，可有可無的只有0.63 %，不需要的只有0.21 %，說不清楚的只有0.42 %。其中紀(jì)檢干部選擇“很需要”的也高達(dá)98.3%，選擇“可有可無”的占0.8%，選擇“不需要”的占0.4%，選擇“說不清楚”的占0.4%。

2.在回答您認(rèn)為“現(xiàn)在某些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也出現(xiàn)了貪腐現(xiàn)象，其主要原因是什么”（多選題）這個(gè)問題時(shí)，認(rèn)為是貪腐者個(gè)人素質(zhì)問題的占32.9%，是監(jiān)督者不受監(jiān)督的占57.11%，是大環(huán)境影響的占24.41%，是其他因素的占3.4%。其中，紀(jì)檢干部選擇“貪腐者個(gè)人素質(zhì)問題”的占40%，選擇“監(jiān)督者不受監(jiān)督”的占48.2%，選擇“大環(huán)境影響”的占22%，選擇“其他”的占2.9%。

3.在回答“您認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約會(huì)削弱反腐倡廉工作嗎”這個(gè)問題時(shí)，認(rèn)為會(huì)削弱的只占4.9 %，不一定的占11.92 %，不會(huì)的高達(dá)79.78 %，說不清楚的占3.4 %。其中，紀(jì)檢干部選擇會(huì)削弱的占5.4%，選擇“不一定”的占13.6%，選擇不會(huì)削弱的高達(dá)76.9%，選擇說不清楚的占4.1%。

4.在回答“您認(rèn)為應(yīng)該由誰來監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)才能有效防止監(jiān)督者自己發(fā)生腐敗現(xiàn)象”（多選題）這個(gè)問題時(shí)，認(rèn)為同級(jí)黨委的占46.31 %，認(rèn)為同級(jí)黨代會(huì)的占30.94 %，認(rèn)為上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的占61.26 %，認(rèn)為民主黨派的占36 %，認(rèn)為人大政協(xié)的占43.37 %，認(rèn)為其他的占21.47 %。其中，紀(jì)檢干部選擇同級(jí)黨委的占46.6%，選擇同級(jí)黨代會(huì)的占27.5%，選擇上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的占46.2%，選擇民主黨派的占28.7%，選擇人大政協(xié)的占35.2%，選擇其他的占22.3%。

5.在回答“您認(rèn)為怎樣才能有效防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的權(quán)力腐敗現(xiàn)象”（多選題）這個(gè)問題時(shí)，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)廉政教育的占65.75 %，認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身反腐倡廉建設(shè)責(zé)任制的占78.1 %，認(rèn)為應(yīng)建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互監(jiān)督制約機(jī)制的占90.73 %，認(rèn)為應(yīng)建立獨(dú)立于黨政機(jī)構(gòu)之外的針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)的占71.67 %。其中，紀(jì)檢干部選擇應(yīng)加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)廉政教育的占66%，選擇應(yīng)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身反腐倡廉建設(shè)責(zé)任制的占80.2%，選擇應(yīng)建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互監(jiān)督制約機(jī)制的占92.3%，選擇應(yīng)建立獨(dú)立于黨政機(jī)構(gòu)之外的針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)的占65.6%。

從上述調(diào)查數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，在“要不要監(jiān)督監(jiān)督者”和“怎樣有效監(jiān)督監(jiān)督者”問題上，僅僅在黨政干部隊(duì)伍中就獲得了很高的認(rèn)同比例，尤其是紀(jì)檢干部自己也覺得應(yīng)該接受監(jiān)督，可見加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督已經(jīng)勢(shì)在必行，而且亟待先行。這些調(diào)查數(shù)據(jù)也說明，監(jiān)督者自己不接受監(jiān)督，就很難真正有效履行其對(duì)別人的監(jiān)督。正人先正己，只有監(jiān)督者自己率先垂范，自覺接受監(jiān)督，才有底氣去嚴(yán)格監(jiān)督別人。

（三）深刻啟示：監(jiān)督者不受監(jiān)督將對(duì)權(quán)力運(yùn)行造成雙重的損害與影響

上述典型案例和問卷調(diào)查數(shù)據(jù)都充分證明，權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力不僅需要監(jiān)督，甚至需要更嚴(yán)格的監(jiān)督。一旦監(jiān)督者的權(quán)力失去監(jiān)督，它對(duì)權(quán)力的正常運(yùn)行所造成的嚴(yán)重?fù)p害與惡劣影響更大。誠(chéng)然，一般的權(quán)力失去監(jiān)督都會(huì)對(duì)權(quán)力正常運(yùn)行造成損害和影響，但權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力失去監(jiān)督就會(huì)造成雙重的損害與影響，除了直接損害權(quán)力的正常運(yùn)行外，它還嚴(yán)重?fù)p害了人們對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的心理期待：既然權(quán)力監(jiān)督者自身都腐敗了，它怎么還會(huì)去監(jiān)督別人的權(quán)力腐敗？既然權(quán)力監(jiān)督者自身都腐敗了，還指望誰來監(jiān)督權(quán)力的正常運(yùn)行？一般來說，發(fā)生權(quán)力腐敗并不可怕，因?yàn)槿藗冞€可期待權(quán)力監(jiān)督者對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督懲罰，但如果權(quán)力監(jiān)督者自身也腐敗了，被監(jiān)督的權(quán)力使用者就更容易發(fā)生腐敗了，由此而導(dǎo)致人們對(duì)權(quán)力監(jiān)督的期待也就失去信心了。一旦權(quán)力使用者和社會(huì)大眾都失去了這方面的心理底線，整個(gè)權(quán)力運(yùn)行的無序和混亂就可想而知了，這才是真正可怕的。

二、加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督引出制度反腐新課題

近年來，隨著越來越多的紀(jì)委負(fù)責(zé)人因權(quán)力腐敗落馬，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，不僅決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)需要監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)也需要監(jiān)督。但誰來監(jiān)督監(jiān)督者？怎樣監(jiān)督監(jiān)督者？這樣的問題在當(dāng)前的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中還是一個(gè)尚未引起人們足夠重視的重大新課題。要解決這樣一個(gè)重大新課題，不能孤立地就監(jiān)督者研究監(jiān)督問題，而必須把它放在整個(gè)權(quán)力運(yùn)行體系中，從權(quán)力監(jiān)督制約理念到權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)機(jī)制，乃至權(quán)力監(jiān)督制約程序進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上說的：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督?！?〔3 〕限于篇幅，本文只就怎樣加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督做一點(diǎn)初步探討。

從權(quán)力監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)來說，誰是權(quán)力的監(jiān)督主體，這是必須首先明確的。一般來說，凡是公共權(quán)力都必須接受各相關(guān)利益主體的監(jiān)督制約。中國(guó)共產(chǎn)黨作為掌握公共權(quán)力的執(zhí)政黨，按照憲法和黨章的要求，既要接受黨外各權(quán)力和權(quán)利主體（如民主黨派、人大政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及人民群眾）的監(jiān)督制約，也要接受黨內(nèi)自身各權(quán)力主體的監(jiān)督制約。

從現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度來看，誰是監(jiān)督者即紀(jì)委的監(jiān)督主體不是十分明確，或者說沒有得到真正落實(shí)。理論上說，黨代會(huì)和黨委會(huì)都是對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督主體，但黨代會(huì)五年才開一次，在沒有黨代會(huì)自身常設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下，哪有實(shí)際可能履行監(jiān)督紀(jì)委的職能？黨委與紀(jì)委的關(guān)系比較復(fù)雜，理論上是紀(jì)委監(jiān)督黨委，但實(shí)際上是黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委。在缺乏權(quán)力相互監(jiān)督制約理念和機(jī)制的情況下，既談不上紀(jì)委有效監(jiān)督黨委，也談不上黨委嚴(yán)格監(jiān)督紀(jì)委。因此，一旦發(fā)生了領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗現(xiàn)象，如果追責(zé)，是沒有主體負(fù)責(zé)任的。即使2010年12月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》明文規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人”，但事實(shí)上，過去黨內(nèi)發(fā)生的多起權(quán)力腐敗現(xiàn)象，包括紀(jì)委負(fù)責(zé)人嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，很少追究到其單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。之所以發(fā)生這種無責(zé)任人可追或有責(zé)任人也不問責(zé)的現(xiàn)象，一是這些規(guī)定只是針對(duì)廉政建設(shè)這個(gè)具體工作而非權(quán)力相互監(jiān)督制約的制度安排；二是這些規(guī)定只是黨政部門的工作管理?xiàng)l例而沒有上升到黨章和法律層面的頂層設(shè)計(jì)高度，導(dǎo)致權(quán)力執(zhí)行者意識(shí)不到自己對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約主體責(zé)任。

為了解決黨內(nèi)監(jiān)督制約監(jiān)督者的主體缺失問題，需要從黨章的高度進(jìn)一步明確規(guī)定黨代會(huì)和黨委會(huì)對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督制約主體地位。黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高決策者和最高監(jiān)督者必須在黨內(nèi)重大事項(xiàng)和重要人事問題上對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督負(fù)起最高監(jiān)督職責(zé)，而黨委會(huì)作為黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行者必須對(duì)紀(jì)委的日常監(jiān)督工作負(fù)起直接監(jiān)督制約職責(zé)。一旦發(fā)生權(quán)力塌方式嚴(yán)重濫權(quán)腐敗行為，除了對(duì)濫權(quán)腐敗者進(jìn)行懲戒外，還要視其性質(zhì)和程度依次追究同級(jí)紀(jì)委、黨委和黨代會(huì)的監(jiān)督制約責(zé)任。只有通過權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)明確規(guī)定黨代會(huì)和黨委會(huì)對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督制約主體地位和責(zé)任，才能真正解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題。

解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題之后，還要進(jìn)一步弄清對(duì)監(jiān)督者“監(jiān)督什么”的問題。不弄清對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督內(nèi)容，不僅不能有效監(jiān)督監(jiān)督者，反而有可能會(huì)造成對(duì)監(jiān)督者正常行使監(jiān)督權(quán)力的傷害。黨內(nèi)權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約不是簡(jiǎn)單肯定或否定監(jiān)督者的監(jiān)督結(jié)果，而是針對(duì)其監(jiān)督的依據(jù)是否合理合法、監(jiān)督的程序是否規(guī)范周延、監(jiān)督的過程是否公開透明進(jìn)行監(jiān)督制約。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時(shí)的依據(jù)是否合紀(jì)合規(guī)并充分可靠，這是黨代會(huì)和黨委會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約的核心內(nèi)容。依據(jù)是監(jiān)督者履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)性條件。依據(jù)既包括黨紀(jì)黨規(guī)的制度規(guī)定，也包括真實(shí)可靠的違紀(jì)違規(guī)事實(shí)。只有掌握充分的依據(jù)，才能進(jìn)行合理合規(guī)的監(jiān)督。但過去某些地區(qū)和單位的紀(jì)委負(fù)責(zé)人打著監(jiān)督之名行濫權(quán)腐敗之實(shí)，就是違背黨紀(jì)黨規(guī)，任意栽贓罪名，打擊迫害那些敢于堅(jiān)持原則、不愿向其行賄討好的干部，從而造成冤假錯(cuò)案和紀(jì)委官員的腐敗。因此，黨代會(huì)和黨委會(huì)在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時(shí)，首先就要檢驗(yàn)其監(jiān)督的依據(jù)是否符合黨紀(jì)黨規(guī)，所指控的違紀(jì)違規(guī)事實(shí)是否真實(shí)可靠。只有以黨紀(jì)黨規(guī)為依據(jù)，以真實(shí)可靠事實(shí)為準(zhǔn)繩的監(jiān)督才是合紀(jì)合規(guī)的正當(dāng)監(jiān)督，否則就是濫權(quán)腐敗。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時(shí)的監(jiān)督程序是否規(guī)范周延，這是黨代會(huì)和黨委會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約的重要內(nèi)容。監(jiān)督程序是為解決監(jiān)督任務(wù)而預(yù)先編制的工作執(zhí)行方案和步驟。嚴(yán)格按照監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督也是監(jiān)督者履行監(jiān)督職能的重要條件之一。但過去發(fā)生的一些紀(jì)委負(fù)責(zé)人濫權(quán)腐敗行為，很多就是繞過必要的監(jiān)督程序，草率地決定對(duì)被舉報(bào)的黨員干部是否進(jìn)行“雙規(guī)”。凡是向其輸送利益者，即使違紀(jì)違規(guī)也可以不“雙規(guī)”；而不向其輸送利益者，即使不違紀(jì)違規(guī)也可以“雙規(guī)”。因此，黨代會(huì)和黨委會(huì)在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時(shí)，就要重點(diǎn)檢查監(jiān)督者是否嚴(yán)格按照監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督。只有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范周延的監(jiān)督程序，才能避免監(jiān)督者的濫權(quán)腐敗行為。

紀(jì)委在履行監(jiān)督職能時(shí)的監(jiān)督過程是否公開透明，這也是黨代會(huì)和黨委會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約的重要環(huán)節(jié)。一般來說，除了少數(shù)涉及國(guó)家安全領(lǐng)域或合法的個(gè)人隱私等特殊情況外，正常的監(jiān)督過程是應(yīng)該也可以公開透明進(jìn)行的，恰恰是那些以謀私利為目的的監(jiān)督過程才是不能公開透明的。因此，黨代會(huì)和黨委會(huì)在監(jiān)督制約紀(jì)委的監(jiān)督行為時(shí)，就要抓住這個(gè)重要環(huán)節(jié)，嚴(yán)格審查其監(jiān)督的過程是否公開透明，凡是暗箱操作的監(jiān)督行為就要及時(shí)查處和糾正，以確保權(quán)力監(jiān)督行為在陽光下運(yùn)行。

三、把監(jiān)督監(jiān)督者提升為黨內(nèi)權(quán)力的相互監(jiān)督制約

在強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督問題上，解決“誰來監(jiān)督”和“監(jiān)督什么”固然重要，但更重要的是要解決“怎樣監(jiān)督”問題。在“怎樣監(jiān)督”問題上，黨內(nèi)權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督制約不是越俎代庖或直接干預(yù)權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督，而應(yīng)該是從牢固樹立相互監(jiān)督制約理念，到建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，再到科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序等方面對(duì)權(quán)力監(jiān)督者進(jìn)行全方位的嚴(yán)格監(jiān)督制約。

一要牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。理念既是人的思維活動(dòng)結(jié)晶，也是人的實(shí)踐活動(dòng)指南。理念常常深刻影響著人們的行為方式。從這個(gè)意義上說，在權(quán)力監(jiān)督制約問題上，有沒有權(quán)力監(jiān)督制約理念，就在一定程度上影響甚至決定著權(quán)力運(yùn)行者是否接受權(quán)力監(jiān)督。

在要不要接受權(quán)力監(jiān)督制約問題上，從理論上來說大多數(shù)官員一般都不反對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的理念，至少不會(huì)公開反對(duì)。但現(xiàn)實(shí)中卻有不少官員可以認(rèn)同對(duì)別人的權(quán)力監(jiān)督制約，卻不愿接受對(duì)自己的權(quán)力監(jiān)督制約。究其原因，除了權(quán)力能帶來利益這個(gè)直接原因外，還有一個(gè)重要因素就是這些官員沒有從內(nèi)心真正樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。

怎樣才能牢固樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念？

首先，必須讓掌權(quán)者（包括權(quán)力決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者）弄明白“權(quán)為誰所授，權(quán)為誰所用”的道理。在權(quán)力來源問題上，除了古代封建帝王宣揚(yáng)的“君權(quán)神授”外，到了近現(xiàn)代，無論是資產(chǎn)階級(jí)思想家還是馬克思主義者，幾乎都認(rèn)為一切權(quán)力來自于人民，因而一切權(quán)力都必須服務(wù)于人民。在權(quán)力來源問題上，西方的資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者和思想家則很早就提出了“主權(quán)在民”的思想。英國(guó)著名的近代民主啟蒙思想家洛克最早就提出，權(quán)力是人民為了擺脫在“自然狀態(tài)”下自己的權(quán)利經(jīng)常受到威脅侵蝕，而將權(quán)力“讓渡給國(guó)家”，因此，他特別強(qiáng)調(diào)，人民讓渡給國(guó)家的這種“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會(huì)交給他設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！?〔4 〕105后經(jīng)法國(guó)的盧梭和美國(guó)的杰斐遜等資產(chǎn)階級(jí)思想家不斷完善，形成了較為系統(tǒng)的“主權(quán)在民”思想理論。馬克思主義經(jīng)典作家在批判繼承資產(chǎn)階級(jí)思想家關(guān)于權(quán)力來源理論的基礎(chǔ)上，更加科學(xué)地闡明了一切權(quán)力來源于人民的思想。馬克思基于歷史唯物主義的世界觀和方法論，始終認(rèn)為世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是人民群眾創(chuàng)造的，人民群眾才是歷史的真正主人，而國(guó)家工作人員則是為人民群眾服務(wù)的“公仆”。因此，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中評(píng)價(jià)世界上第一個(gè)由人民當(dāng)家做主的新政權(quán)時(shí)就指出：巴黎公社“徹底清除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的?！?〔5 〕96為了防止國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，馬克思還特別肯定了巴黎公社頒布的兩個(gè)重要措施，一是所有公職都“交給由普選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”，二是“它對(duì)所有公務(wù)員，不論職務(wù)高低，都支付給跟其他工人同樣的工資?！?〔5 〕13這里，馬克思不僅清晰地說明了人民與官員的權(quán)力授受關(guān)系，而且也明確指出了人民與官員之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中很多官員卻不明白這個(gè)道理。在有些官員看來，他們之所以能坐到某種權(quán)力位置上，完全是上級(jí)某領(lǐng)導(dǎo)欣賞他，喜歡他，才提拔了他。所以，在他得到這個(gè)位置后就必然只聽命于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，盡力為領(lǐng)導(dǎo)辦好事。正是因?yàn)檫@樣一種權(quán)力授受觀念才促使他為了進(jìn)一步往上爬，不擇一切手段去搞好跟領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而就出現(xiàn)了跑官買官現(xiàn)象。反之，如果官員明白了他的權(quán)力是人民所授，他就會(huì)勤勤懇懇地忠于人民，服務(wù)于人民，并自覺接受黨組織和人民的監(jiān)督。

其次，還必須讓掌權(quán)者搞清楚權(quán)力的二重性以及由此而產(chǎn)生的兩種完全不同的后果。權(quán)力是一把雙刃劍，它既可以用來為廣大民眾造福，也可以為個(gè)人或少數(shù)人謀利。如果掌權(quán)者看重的是權(quán)力可以為人民大眾造福這一面，他就會(huì)珍惜這種權(quán)力并運(yùn)用它盡可能為人民大眾多造福，多謀利。這樣做的結(jié)果理所當(dāng)然應(yīng)該得到黨組織和人民的肯定與重托，從而也讓他個(gè)人的事業(yè)得到不斷發(fā)展，他的人生價(jià)值也在為人民服務(wù)中得到充分體現(xiàn)。反之，如果掌權(quán)者只看到權(quán)力可以為個(gè)人謀私利這一面，他就會(huì)盡一切可能利用手中的權(quán)力不斷為自己或少數(shù)人謀私利，得好處。但如果只看到權(quán)力的這一面，其后果最終難免受到人民的唾棄和嚴(yán)厲的懲罰。正是權(quán)力的這種二重性導(dǎo)致了掌權(quán)者的兩種截然不同的結(jié)果。如果官員真正弄清了權(quán)力的這種二重性及其不同后果，他們應(yīng)該會(huì)接受對(duì)權(quán)力的相互監(jiān)督制約。而事實(shí)上，現(xiàn)在的官員們并不是不明白這個(gè)道理，但明白了這個(gè)道理為什么還會(huì)鋌而走險(xiǎn)以權(quán)謀私呢？毋庸諱言，以前因?yàn)轶w制的不健全和體制改革的不到位，的確有腐敗官員僥幸逃過被查處的，而現(xiàn)在就要讓官員明白，隨著反腐力度的加大和體制改革的全面深化，官員的貪瀆行為被檢舉和查處的幾率將大大提高，最后必將落得身敗名裂。這種權(quán)力的二重性及其引發(fā)的兩種不同后果值得每一個(gè)掌權(quán)者認(rèn)真思考和嚴(yán)肅對(duì)待。

最后，尤其應(yīng)該讓權(quán)力監(jiān)督者知道，加強(qiáng)權(quán)力的相互監(jiān)督制約，既是對(duì)權(quán)力決策者和權(quán)力執(zhí)行者的保護(hù)，也是對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的保護(hù)。應(yīng)該說，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約固然首先是出于對(duì)公權(quán)力的維護(hù)，以免公器私用，但實(shí)際上也是對(duì)掌權(quán)者自身的保護(hù)。因?yàn)閲?yán)格的權(quán)力監(jiān)督制約既可保護(hù)公權(quán)力不被濫用，與此同時(shí)也可減少掌權(quán)者濫權(quán)瀆職的機(jī)會(huì)。平心而論，從這些年被拉下馬的貪官走上犯罪的心路歷程來看，不難發(fā)現(xiàn)，其中不少貪官并不是一開始走上仕途就貪的，其中不少人原本也是積極向上，甚至也很清正廉潔的，只是隨著他手中的權(quán)力越來越大，社會(huì)上的誘惑和進(jìn)攻越來越猛，加上缺乏嚴(yán)格有效的權(quán)力監(jiān)督制約，才一步一步陷入貪瀆犯罪的深淵。因此，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的相互監(jiān)督制約，既減少了權(quán)力的決策者和執(zhí)行者貪腐的機(jī)會(huì)，也減少了權(quán)力的監(jiān)督者瀆職的機(jī)會(huì)。任何權(quán)力如果不受監(jiān)督制約，都會(huì)發(fā)生濫權(quán)瀆職行為，監(jiān)督權(quán)力也不例外。原浙江省紀(jì)委書記王華元和原廣東省紀(jì)委書記朱明國(guó)等紀(jì)委官員走上犯罪道路的事實(shí)就充分說明了這一點(diǎn)。從這個(gè)意義上說，官員即使不從執(zhí)政為民的公義考慮，僅從個(gè)人的政治生命和職業(yè)安全的私利權(quán)衡，也應(yīng)該接受和樹立權(quán)力相互監(jiān)督制約的理念。

二要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離、相對(duì)獨(dú)立、相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。在黨的十七大之前，無論是國(guó)家權(quán)力還是執(zhí)政黨權(quán)力，雖然沒有明確提出把權(quán)力分成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并使之相互監(jiān)督制約，但社會(huì)主義國(guó)家的權(quán)力架構(gòu)從初創(chuàng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)就有這種安排，事實(shí)上這三種權(quán)力職能機(jī)構(gòu)也一直存在，如國(guó)家權(quán)力方面的立法和決策機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)察部和審計(jì)署（設(shè)在國(guó)務(wù)院下）。執(zhí)政黨的權(quán)力架構(gòu)也有這三種職能機(jī)構(gòu)存在，如決策機(jī)構(gòu)是黨代會(huì)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是黨委會(huì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是紀(jì)律檢查委員會(huì)。只是這三者之間的關(guān)系沒有形成實(shí)質(zhì)的相互監(jiān)督制約關(guān)系，而是三權(quán)集于一身，權(quán)力基本上都集中在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從中央層面來說，行政的權(quán)力實(shí)際上掌握在國(guó)務(wù)院，執(zhí)政黨的權(quán)力實(shí)際上掌握在中央委員會(huì)。從地方層面來說也是如此。正是這種權(quán)力過度集中才造成了權(quán)力的腐敗與濫用。黨的十七大和十八大先后明確提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制” 〔1 〕28，這就為我們重新厘清這三種權(quán)力的關(guān)系，科學(xué)構(gòu)建合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制提供了有力的理論依據(jù)。

第一，在權(quán)力配置上適度分離。要建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機(jī)制，首先要在權(quán)力配置上，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)由三權(quán)合一變成適度分離?，F(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)過分集中于權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力執(zhí)行者既當(dāng)董事長(zhǎng)（決策者）又當(dāng)總經(jīng)理（執(zhí)行者），既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員（執(zhí)行者）又當(dāng)裁判員（監(jiān)督者），三權(quán)高度合一。權(quán)力高度集中于權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖然在某種程度上有利于權(quán)力的高效運(yùn)行，也有利于決策的貫徹落實(shí)，但也很難避免自身權(quán)力的腐敗與濫用。只有將權(quán)力適度分離才能有利于權(quán)力相互監(jiān)督制約。所謂適度分離，就是既不能像現(xiàn)在這樣三權(quán)高度集中于一身，也不能像西方那樣三權(quán)鼎立，平起平坐。三權(quán)合一固然不科學(xué)，但三權(quán)完全鼎足而立，也不利于權(quán)力協(xié)調(diào)運(yùn)行，如美國(guó)總統(tǒng)克林頓和奧巴馬執(zhí)政時(shí)期先后出現(xiàn)因內(nèi)部權(quán)力制衡而導(dǎo)致政府權(quán)力癱瘓。科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是既要適度分離，以便相互監(jiān)督制約，又要相互協(xié)調(diào)，以防止因制衡導(dǎo)致權(quán)力癱瘓。

怎樣把握權(quán)力的適度分離？與西方的三權(quán)鼎足而立、平起平坐不同，科學(xué)的三權(quán)分離并不是三權(quán)鼎足而立，而是三權(quán)雖然分離，但各自地位并不完全平等。其基本架構(gòu)是：決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)的地位是最高的，它既是最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、最高決策機(jī)構(gòu)，也是最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)、最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在其下面是權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)和權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委會(huì)，權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位是平等的，他們共同向決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并接受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。借用幾何圖形來說明這種區(qū)別也許更清楚明白：西方的三權(quán)關(guān)系是一張平面的三角形，三權(quán)地位處在同一個(gè)層次；而我們講的黨內(nèi)三權(quán)關(guān)系是一張豎立的三角形，三權(quán)地位有高低之別（如圖1和圖2所示）。

第二，在權(quán)力關(guān)系上相對(duì)獨(dú)立。要建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機(jī)制，不僅要使三權(quán)適度分離，還要讓三權(quán)各自具有相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。權(quán)力的獨(dú)立性和權(quán)威性是權(quán)力相互監(jiān)督制約的前提?，F(xiàn)有的黨內(nèi)三權(quán)關(guān)系中，決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)在權(quán)力理論上有很高的獨(dú)立性和權(quán)威性，但由于種種原因其實(shí)際權(quán)力被虛化弱化了，因而并無獨(dú)立性與權(quán)威性?，F(xiàn)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委的權(quán)力無論是理論上還是實(shí)際上都沒有獨(dú)立性和權(quán)威性。真正擁有實(shí)權(quán)的是權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)，其獨(dú)立性與權(quán)威性倒是貨真價(jià)實(shí)的，但這種獨(dú)立性和權(quán)威性是不正常、不合理的。要建立真正的權(quán)力相互監(jiān)督制約機(jī)制，就必須賦予三權(quán)各自相對(duì)的獨(dú)立性與權(quán)威性。

所謂相對(duì)的獨(dú)立性與權(quán)威性是指：權(quán)力決策機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性最高，權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性次之。權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性是平等的，二者之間不存在統(tǒng)屬關(guān)系。這樣做也符合當(dāng)年列寧創(chuàng)建黨內(nèi)專門的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)（當(dāng)時(shí)叫工農(nóng)檢察院，后改為紀(jì)律檢查委員會(huì)）時(shí)的初衷。只是到了斯大林時(shí)期，他為了便于搞專制獨(dú)裁，才把監(jiān)督機(jī)構(gòu)降為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的被領(lǐng)導(dǎo)地位，從而讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去了應(yīng)有的獨(dú)立性與權(quán)威性。長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，缺乏必要的獨(dú)立性與權(quán)威性，權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)是根本發(fā)揮不了監(jiān)督制約作用的。需要特別指出的是，所謂相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，絕不是要把黨代會(huì)與黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)搞成西方三權(quán)分立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，這不利于保持黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。但現(xiàn)有的三權(quán)高度合一，也不利于黨內(nèi)權(quán)力的正常運(yùn)行。近年來中國(guó)共產(chǎn)黨吸取了這方面的教訓(xùn)，逐步提升了權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和作用，明顯提高了監(jiān)督效果。但提升了權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和作用后，怎樣加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督者監(jiān)督制約的重要性和緊迫性又顯現(xiàn)了出來。

第三，在權(quán)力運(yùn)行上相互制約。建立健全權(quán)力相互監(jiān)督制約機(jī)制的最終目的是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行上相互監(jiān)督制約。如果具備了權(quán)力的適度分離和相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性，就為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互監(jiān)督制約提供了可能。

實(shí)事求是地說，在權(quán)力相互制約問題上，過去很多人可能知道權(quán)力相互制約這個(gè)名詞概念，但未必真正理解其內(nèi)涵，更遑論行使其相互制約的權(quán)力了。今天，我們究竟應(yīng)該怎樣對(duì)權(quán)力進(jìn)行相互制約？一談到權(quán)力相互制約，人們很容易想到西方的三權(quán)分立。三權(quán)分立固然是一種權(quán)力相互制約模式，但權(quán)力相互制約的模式并不只有西方三權(quán)分立這一種。不同的時(shí)代，不同的國(guó)家，由于其歷史文化的特殊性，可以有不同于別國(guó)的權(quán)力相互制約模式。社會(huì)主義國(guó)家更應(yīng)該有別于資本主義國(guó)家的權(quán)力相互制約模式。今天，我們雖然沒有完備的權(quán)力相互制約機(jī)制，但實(shí)際上現(xiàn)行的憲法、黨章和各種黨政監(jiān)督條例已經(jīng)明確規(guī)定了權(quán)力相互制約的基本內(nèi)容，只是沒有引起我們的足夠重視，沒有很好地宣傳和付諸實(shí)踐而已。以執(zhí)政黨的權(quán)力相互監(jiān)督制約為例，關(guān)于黨的決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委的制約，黨章第二章黨的組織第十條第（三）款就明確規(guī)定：“黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄包h的各級(jí)委員會(huì)”既包括黨的各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委，也包括黨的各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委，二者都要向同級(jí)黨的決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，這就是說，黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要接受黨代會(huì)的監(jiān)督制約。接著第（四）款還規(guī)定了黨組織上下級(jí)之間的相互監(jiān)督制約：“上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督?！标P(guān)于黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督制約，黨章尤其是黨內(nèi)監(jiān)督條例詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委對(duì)黨委的監(jiān)督任務(wù)、職能和方式，同時(shí)也規(guī)定了黨委對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督制約。關(guān)于黨委對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督制約，黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例除了規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委外，還在黨內(nèi)監(jiān)督條例第二章第六條第（五）款明確規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)和基層委員會(huì)監(jiān)督上級(jí)黨委、紀(jì)委的工作，提出意見和建議”，并且在第七條談到“黨的各級(jí)委員會(huì)委員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任”時(shí)也明確規(guī)定對(duì)“同級(jí)紀(jì)委的常委、委員和黨委工作部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)以及相當(dāng)于這一級(jí)別的黨組（黨委）的負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督”?！? 〕389這些條款足以說明，現(xiàn)有的規(guī)章制度里是有權(quán)力相互監(jiān)督制約內(nèi)容的，關(guān)鍵是如何把這些紙面上的權(quán)力相互監(jiān)督制約規(guī)定落實(shí)到權(quán)力運(yùn)行的具體實(shí)踐中。要落實(shí)上述權(quán)力監(jiān)督制約條款，既需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視并身體力行，還需要理論工作者研究制定一些具體可操作的規(guī)則和程序，只有這樣才能真正讓權(quán)力相互監(jiān)督制約落到實(shí)處。

權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委除了要負(fù)起黨章賦予的監(jiān)督制約紀(jì)委的權(quán)力和責(zé)任，還要把過去黨委與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督制約關(guān)系。從某種意義上說，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)也是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但不是兩個(gè)平等主體之間的相互監(jiān)督制約關(guān)系，因而其工作方式也要從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督制約關(guān)系。在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，要遵循的是下級(jí)服從上級(jí)的組織原則，在權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行中，上級(jí)有權(quán)責(zé)令下級(jí)改正違紀(jì)違規(guī)錯(cuò)誤，下級(jí)一般只能被動(dòng)接受這種監(jiān)督。而在相互監(jiān)督制約關(guān)系中則是要平等地行使自己的權(quán)力和權(quán)利，依據(jù)現(xiàn)行的黨紀(jì)黨規(guī)制止、約束對(duì)方的違紀(jì)違規(guī)行為，對(duì)方也可主動(dòng)依據(jù)現(xiàn)行的黨紀(jì)黨規(guī)抗衡對(duì)方的制約行為，如果制約者雙方不能達(dá)成一致，就要提請(qǐng)上一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)裁決。如果說在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中主要是依靠權(quán)力來履行單向監(jiān)督責(zé)任的話，那么在相互監(jiān)督制約關(guān)系中就主要是依據(jù)黨章黨規(guī)賦予的權(quán)利來履行相互監(jiān)督制約責(zé)任。權(quán)力與權(quán)利之間一字之差，決定了兩種完全不同的監(jiān)督性質(zhì)與監(jiān)督方式。

三要科學(xué)制定化解權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的程序。權(quán)力一旦實(shí)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督制約，就難免發(fā)生不同權(quán)力之間基于各自立場(chǎng)和利益的摩擦與矛盾。這種摩擦與矛盾既有可能發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力決策機(jī)構(gòu)之間，也有可能發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間。在西方三權(quán)分立模式下，這種摩擦與矛盾往往發(fā)生在行政部門與立法部門之間。但在本文所論及的三權(quán)分離（不是西方的“三權(quán)分立”）模式下，這種摩擦與矛盾可能主要發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間。當(dāng)然，也不能完全排除發(fā)生在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)或權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)與權(quán)力決策機(jī)構(gòu)之間。限于本文的主題和篇幅，這里主要探討在權(quán)力相互監(jiān)督制約過程中，權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委在監(jiān)督制約權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委時(shí)發(fā)生摩擦與矛盾后的解決程序。

在探討權(quán)力監(jiān)督制約中出現(xiàn)摩擦的解決程序時(shí)，須有兩個(gè)假設(shè)前提：一是權(quán)力決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)具有協(xié)調(diào)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)生摩擦?xí)r的資質(zhì)與能力。黨代會(huì)因?yàn)槭羌w決策，人數(shù)眾多，代表性廣泛，不容易發(fā)生外界向其行賄導(dǎo)致決策權(quán)力發(fā)生腐敗。此外，權(quán)力決策機(jī)構(gòu)是權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同的領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，所以它有足夠的資質(zhì)和能力在權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)生摩擦與矛盾時(shí)，擔(dān)當(dāng)公正的裁決角色。二是黨代會(huì)應(yīng)該像人代會(huì)一樣，也有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，這個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)不是現(xiàn)在的政治局、常委會(huì)或書記處，這些機(jī)構(gòu)只是權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)即中央委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而非黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，黨代會(huì)閉幕后應(yīng)有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)生摩擦與矛盾時(shí)，就可由雙方向其負(fù)責(zé)的決策者常設(shè)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決。這兩個(gè)前提中的后者雖然現(xiàn)在還不具備，但這應(yīng)該是今后黨的體制機(jī)制改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文正是基于這兩個(gè)假設(shè)前提來探討權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)在制約權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)過程中發(fā)生矛盾時(shí)的協(xié)調(diào)程序問題。

當(dāng)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)在監(jiān)督制約權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)過程中雙方意見不一致時(shí)，第一步應(yīng)該是通過同級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議協(xié)商解決。聯(lián)席會(huì)議的人數(shù)可適當(dāng)多一些，以便通過雙方廣泛、充分的協(xié)商，解決矛盾。但如果協(xié)商解決不了，第二步就提交同級(jí)決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)初審裁決。同級(jí)決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是同級(jí)權(quán)力決策機(jī)構(gòu)的代表者，有權(quán)力也有責(zé)任協(xié)調(diào)裁決二者之間的爭(zhēng)議；如果雙方不服初審裁決，第三步就提交上級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與上級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)商裁決。如果說同級(jí)決策者的常設(shè)機(jī)構(gòu)可能因?yàn)楦鞣N人際和利益關(guān)系太近，在協(xié)調(diào)過程中難免發(fā)生偏袒某一方的話，上級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與上級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)榕c之關(guān)系較遠(yuǎn)，就會(huì)相對(duì)比較客觀公正地協(xié)調(diào)裁決他們的爭(zhēng)議，因此一般性摩擦與矛盾的協(xié)調(diào)就應(yīng)到此為止，不再上訴。但問題特別重大、分歧特別嚴(yán)重者，第四步也是最后一步才提交同級(jí)決策機(jī)構(gòu)召開臨時(shí)代表大會(huì)終審裁決。所謂“問題特別重大、分歧特別嚴(yán)重者”是指影響全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重大問題，雙方經(jīng)過反復(fù)協(xié)商調(diào)解仍不能達(dá)成一致的嚴(yán)重爭(zhēng)議。只有這種重大問題和嚴(yán)重爭(zhēng)議，才提到黨代會(huì)討論裁決。但因?yàn)辄h代會(huì)涉及參會(huì)人員太廣，開會(huì)成本太大，若不是特別需要，一般不宜輕易動(dòng)用這個(gè)層次來解決爭(zhēng)議。

在黨代會(huì)尚未實(shí)行常任制并成立常設(shè)機(jī)構(gòu)之前，如果黨委與紀(jì)委在相互監(jiān)督制約中意見不一致時(shí)，就直接提交上級(jí)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與上級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)商裁決，裁決不服再由同級(jí)黨代會(huì)裁決。

總之，通過上述程序，既要讓權(quán)力監(jiān)督制約雙方充分表達(dá)訴求和協(xié)商，又不能無止境地對(duì)峙下去，讓雙方的摩擦與矛盾久拖不決，影響權(quán)力運(yùn)行效率。在權(quán)力相互監(jiān)督制約過程中，既要考慮公平正義，也要考慮成本效率，二者不可偏廢。

“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“怎樣監(jiān)督監(jiān)督者”對(duì)社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)政黨的權(quán)力運(yùn)行來說，既是一個(gè)老問題，又是一個(gè)新課題。說它“老”是因?yàn)檫^去所有的社會(huì)主義國(guó)家都存在這個(gè)問題，而且一直都沒能解決好這個(gè)問題。說它“新”是因?yàn)檫^去黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委地位低、權(quán)力小，不容易發(fā)生權(quán)力腐敗，但現(xiàn)在隨著紀(jì)委地位和作用的提升，已經(jīng)開始越來越多地出現(xiàn)紀(jì)委負(fù)責(zé)人濫權(quán)腐敗現(xiàn)象了，因而“怎樣監(jiān)督監(jiān)督者”的問題就日益緊迫地提到了黨的議事日程。要破解這一難題，還需要長(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐探索，逐步形成一套有中國(guó)特色的黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互監(jiān)督制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。

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責(zé)任編輯 陳 鵑