摘要：新中國成立以來，我國農(nóng)村老年人社會福利在歷史的演進(jìn)中經(jīng)歷了互助合作福利、集體福利到社會福利三個(gè)階段，其演變規(guī)律和內(nèi)在邏輯與我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化基本適應(yīng)。當(dāng)前農(nóng)村老年人社會福利發(fā)展在治理層面出現(xiàn)了供給主體過于單一、“自上而下”的決策和運(yùn)行機(jī)制存在缺陷、需求表達(dá)機(jī)制和渠道缺失、相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不健全等問題，導(dǎo)致農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)發(fā)展相對滯后。從治理層面著手推進(jìn)多元治理是解決問題的思路。基于多元治理的理論，構(gòu)建多元治理下的農(nóng)村老年人社會福利供給機(jī)制、管理體制和實(shí)施系統(tǒng)、需求表達(dá)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村老年人；社會福利；多元治理；適度普惠

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0061-06

農(nóng)村老年人社會福利體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，就當(dāng)前我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和未來農(nóng)村老年人社會福利的發(fā)展需要而言，該體系的構(gòu)建離不開政府這一重要的治理主體。然而，農(nóng)村老年人社會福利不可能由政府包辦，我國政府也不可能有能力全面解決。如何通過各方力量的廣泛參與、合作互動(dòng)來真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人社會福利社會化？多元治理可以提供一種比較新的思路和方法。多元治理主張社會公共事務(wù)管理的多中心制度安排，要求由多元主體在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上共同管理公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。概言之，多元治理即基于政府、市場、公民社會等多個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)力和決策的責(zé)任分工，通過多元參與、協(xié)同解決公共事務(wù)的過程和機(jī)制。

一、我國農(nóng)村老年人社會福利的歷史演進(jìn)與內(nèi)在邏輯

農(nóng)村老年人社會福利是在我國特定城鄉(xiāng)二元背景下產(chǎn)生的概念，國外基本不存在相關(guān)概念的界定。以廣義的社會福利概念為依據(jù)，筆者認(rèn)為，農(nóng)村老年人社會福利是指國家面向全體農(nóng)村老年人的一項(xiàng)社會政策和制度安排。在當(dāng)前條件下，關(guān)于農(nóng)村老年人社會福利概念的界定主要包括三層涵義：第一，是在特定的時(shí)空條件下產(chǎn)生的；第二，是以鄉(xiāng)、村基層社區(qū)為基本依托的，主要由國家、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民個(gè)人共同籌資，為本社區(qū)老年成員提供基本福利保障；第三，仍然是一種初級形態(tài)的社會福利制度。

（一）我國農(nóng)村老年人社會福利的歷史演進(jìn)

新中國成立以來，我國初步建立了補(bǔ)缺型社會福利制度，目前正處于向適度普惠擴(kuò)展的探索階段。以農(nóng)村土地制度變遷為依據(jù)，從社會福利的供給主體看，可以將新中國成立以來農(nóng)村老年人社會福利的演進(jìn)大致劃分為三個(gè)階段：互助合作福利階段，集體福利階段和社會福利階段?？梢哉f，農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)有其自身的歷史演變規(guī)律和內(nèi)在邏輯，其中每一階段的發(fā)展與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會政治環(huán)境發(fā)展密切相關(guān)。

1.互助合作福利階段：1949年～1955年。新中國成立后，由于受建國初期落后的生產(chǎn)力發(fā)展水平和有限的國家財(cái)力水平的制約，這一時(shí)期的農(nóng)村老年人福利以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，主要依靠家庭和親朋鄰里互助合作提供的各種非正式福利等，正式的制度化的社會福利供給則寥寥無幾?？陀^而言，政府并未承擔(dān)起福利供給主體的責(zé)任，而將責(zé)任主體的地位讓予家庭和鄰里等非正式主體。政府雖然進(jìn)行了農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)的初步探索，但實(shí)施中主要是面向特定困難老年人群的“補(bǔ)缺型”福利，保障對象主要是弱勢老年群體，未能覆蓋全體農(nóng)民，保障水平亦很低，完全無法與現(xiàn)代意義上的社會福利同日而語。

2.集體福利階段：1956年～1977年。自1956年農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成到1978年前，由于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取代了幾千年來農(nóng)民自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村家庭保障功能不斷弱化，原本由家庭承擔(dān)的福利供給責(zé)任則由農(nóng)村集體來承擔(dān)，我國農(nóng)村進(jìn)入了集體福利的新階段，其顯著特點(diǎn)是以集體為主，在集體保障功能失靈的情況下，政府予以適當(dāng)?shù)妮o助和補(bǔ)充[1]（p.39）。在集體福利階段，原有的農(nóng)村老年人福利中增加了農(nóng)村“五?！敝贫鹊葍?nèi)容，并初步向覆蓋農(nóng)村老年居民的、低水平的“適度普惠型”福利發(fā)展。然而，由于政府責(zé)任的缺失，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平直接關(guān)系到農(nóng)村老年人福利的保障水平，而部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力有限、難堪重負(fù)，導(dǎo)致福利保障的連續(xù)性受到了很大影響。因此，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村老年人福利僅是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一種臨時(shí)性制度安排而非現(xiàn)代意義上的福利制度安排，極易受到政策變動(dòng)的影響，致使其幾經(jīng)起伏、歷經(jīng)變遷。

3.社會福利階段：1978年至今。1978年以來，在全面推進(jìn)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新背景下，我國農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。由于集體經(jīng)濟(jì)不斷被削弱甚至瓦解，導(dǎo)致以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村“集體福利”面臨解體，家庭和鄰里的互助合作等非正式制度安排再度成為農(nóng)村老年人福利保障的主體。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展以及農(nóng)村老齡化程度的加快，農(nóng)村家庭及土地保障的功能越來越弱化，農(nóng)村老年居民對于社會福利的需求越來越迫切，他們不斷增長的社會福利需求與社會福利供給之間的矛盾日益突出，社會福利體系的構(gòu)建迫在眉睫。自此，我國逐步探索向適度普惠的社會福利體系擴(kuò)展，農(nóng)村老年人福利事業(yè)開始進(jìn)入“社會福利”的新階段。具體而言，改革開放后的農(nóng)村老年人社會福利可以進(jìn)一步劃分為兩個(gè)階段：第一階段是1979年～1999年，從家庭供給為主向家庭與社會供給相結(jié)合轉(zhuǎn)變的階段；第二階段是2000年至今，農(nóng)村老年人社會福利社會化探索的階段。

（二）我國農(nóng)村老年人社會福利的內(nèi)在邏輯

我國農(nóng)村老年人社會福利制度在歷史演進(jìn)中的內(nèi)在邏輯是與我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化相適應(yīng)的。通過探究農(nóng)村老年人社會福利的演進(jìn)規(guī)律，揭示其內(nèi)在的發(fā)展邏輯，總結(jié)和汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以更好地促進(jìn)這一事業(yè)的健康發(fā)展。

1.社會福利服務(wù)的惠及對象范圍逐步擴(kuò)大。如前所述，為順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，我國農(nóng)村老年人社會福利的服務(wù)對象范圍逐步擴(kuò)大，由最初的農(nóng)村“五?！崩先酥鸩綌U(kuò)展到社會上有需要的老年人，福利服務(wù)體系的惠及范圍逐步擴(kuò)大：一是對于“五保”老人，以集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)的方式實(shí)現(xiàn)了由國家供養(yǎng)；二是對于農(nóng)村高齡老人，多省市出臺了標(biāo)準(zhǔn)不同的高齡津貼制度；三是對于農(nóng)村低收入老人，多地建立了生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，部分省市出臺了護(hù)理補(bǔ)貼制度。

2.福利供給主體從傳統(tǒng)家庭供給為主逐步向家庭和社會供給相結(jié)合轉(zhuǎn)變。自新中國成立到改革開放之前，在農(nóng)村老年人社會福利供給方面，我國政府僅處于“拾遺補(bǔ)闕”的地位，占據(jù)主導(dǎo)地位的則是家庭福利和集體福利，政府只需承擔(dān)農(nóng)村弱勢老年群體的最基本生活保障。自改革開放以來，我國的農(nóng)村老年人社會福利從以往的家庭供給為主開始向社會多樣化方向發(fā)展，社會主體開始參與到農(nóng)村老年人社會福利發(fā)展中來。社會福利的社會化和多元化是一個(gè)國家社會化程度日益提高的體現(xiàn)，是社會發(fā)展落實(shí)于民生的成果。鑒于農(nóng)村老年人社會福利的目標(biāo)是最大限度地滿足老年群體的福利，因此它就必然要調(diào)動(dòng)政府、市場和社會因素各自的優(yōu)勢，需要通過廣泛的社會公共組織網(wǎng)絡(luò)來具體實(shí)施，以促進(jìn)這一福利事業(yè)得到全面的發(fā)展。

3.福利體系由救助型向基本生活保障型發(fā)展。新中國成立之初，我國的農(nóng)村老年人社會福利體系以救助型為主，通常只有弱勢老年群體的救助項(xiàng)目，保障程度低、水平非常有限，僅能維持他們的最基本生活需求。在集體福利階段，雖然在原有的救災(zāi)救濟(jì)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會救助制度初步建立，農(nóng)村老年人社會福利中增加了農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度等內(nèi)容，并逐步向潛在的、低水平的、“適度普惠型”福利發(fā)展，但這一時(shí)期的福利體系仍以救助型為主，輔之以基本生活保障。改革開放后特別是新世紀(jì)以來，農(nóng)村老年人福利體系開始逐步面向全體農(nóng)村老年人，這種福利體系涵蓋了農(nóng)村老年人基本生活的最主要方面，如貧困救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，這也意味著福利體系開始由救助型向基本生活保障型發(fā)展。之所以要加上“基本”二字，是因?yàn)檫@種福利體系的構(gòu)建是為滿足農(nóng)村老年人的基本生活需要，而不是滿足他們的高級需要。

二、“治理層面的不足”：我國農(nóng)村老年人社會福利的現(xiàn)狀與問題

農(nóng)村老年人社會福利體系是一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)由決策者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者等共同主導(dǎo)，在供給決策、訴求表達(dá)、評估監(jiān)督等過程中調(diào)和各方利益，以有效的運(yùn)作滿足農(nóng)村老年消費(fèi)者的需求，從而體現(xiàn)“治理”的內(nèi)在含義[2]（pp.226-227）。然而，從當(dāng)前我國農(nóng)村老年人社會福利的發(fā)展現(xiàn)狀看，存在的主要問題即在于該體系并非是一個(gè)完整有序的有機(jī)整體，與“治理”的基本理念并不統(tǒng)一，這些問題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)村老年人社會福利的供給主體過于單一，社會化程度較低

通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，政府近乎是農(nóng)村老年人社會福利的單一供給主體。這種傳統(tǒng)的農(nóng)村老年人社會福利的供給模式已滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)村社會福利制度變遷的進(jìn)程，不僅使政府在人力、物力、財(cái)力上不堪重負(fù)，而且供給的效率和質(zhì)量也難以提高，導(dǎo)致快速增長的農(nóng)村老年人的社會福利需求與傳統(tǒng)的社會福利供給之間的矛盾日益凸顯。一方面，政府在農(nóng)村老年人社會福利領(lǐng)域的壟斷以及嚴(yán)格規(guī)制的供給準(zhǔn)入機(jī)制，導(dǎo)致“民間組織等盡管擁有資本、技術(shù)、信息等優(yōu)勢資源，卻受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響”[3]（pp.89，136），難以進(jìn)入社會福利供給領(lǐng)域。另一方面，政府作為單一的供給主體，利用壟斷的權(quán)力在供給過程中容易產(chǎn)生“尋租”和“異化”行為，造成農(nóng)村老年人社會福利供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象并存[4]。

（二）“自上而下”的決策和運(yùn)行機(jī)制存在缺陷

鑒于政府是單一的供給主體，與政府“自上而下”的行政管理體制相對應(yīng)，農(nóng)村老年人社會福利的決策運(yùn)行機(jī)制必然也是“自上而下”的。這種通過“自上而下”行政命令方式推動(dòng)并運(yùn)行的農(nóng)村老年人社會福利的機(jī)制和過程存在著不可避免的缺陷。在中國傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府部門直接干預(yù)或提供農(nóng)村老年人社會福利。這種自上而下的供給決策機(jī)制決定了福利供給的強(qiáng)制性和統(tǒng)一性。由于“自上而下”的決策和運(yùn)行機(jī)制存在的缺陷，農(nóng)村老年人社會福利的生產(chǎn)不是由老年農(nóng)民這一消費(fèi)群體決定，而是由政府生產(chǎn)者決定，難免造成供給的不足或結(jié)構(gòu)失衡，難以實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的協(xié)同匹配[4]。

（三）農(nóng)村老年人福利需求表達(dá)機(jī)制和渠道缺失

在農(nóng)村老年人社會福利的實(shí)施過程中，由于缺乏完善、健全的“自下而上”的社會福利需求表達(dá)機(jī)制，而未根據(jù)農(nóng)村老年人的需求偏好決定社會福利的供給，農(nóng)村社會福利的供給亦難以體現(xiàn)廣大老年農(nóng)民對社會福利的真實(shí)需求。鑒于這種“自上而下”供給決策機(jī)制的慣性作用，通常以各種政策規(guī)定、下達(dá)指令和數(shù)量指標(biāo)等形式?jīng)Q定供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)[5]（p.298），而不是追求農(nóng)村老年人的效用最大化和福利狀況的改善。造成這一問題的根源就在于農(nóng)村基層民主制度的缺失，農(nóng)民缺乏參與集體決策過程的機(jī)制，農(nóng)村老年人社會福利供給決策機(jī)制缺乏規(guī)范的協(xié)商民主過程。

（四）農(nóng)村老年人社會福利的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不健全

在我國農(nóng)村老年人社會福利的實(shí)施過程中，各地政府出現(xiàn)的違規(guī)侵占、挪用社會福利基金等現(xiàn)象，不僅反映了政府壟斷供給過程較易產(chǎn)生“尋租”、“異化”等行為，也反映出當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)重缺失。監(jiān)督機(jī)制缺失主要表現(xiàn)為兩方面。第一，健全的制度內(nèi)監(jiān)督機(jī)制缺失。由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，上級主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門等通常是在出現(xiàn)了違規(guī)操作等問題后才予以調(diào)查和嚴(yán)懲，未能在違規(guī)事件出現(xiàn)前有效地制約基層政府行為的隨意性。由于相關(guān)福利立法的缺失，司法機(jī)關(guān)亦難以依法對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有力的監(jiān)督，司法監(jiān)督機(jī)制缺失更為嚴(yán)重。第二，有效的社會監(jiān)督機(jī)制缺失。未能“建立一套他律制約機(jī)制，引入社會監(jiān)督，形成包括聽證會制度、信息溝通制度在內(nèi)的社會監(jiān)督體系”[3]。

由于政府壟斷供給，在社會福利基金統(tǒng)籌收繳方面存在嚴(yán)重的信息不對稱，民眾處于信息弱勢的一方，難以對基金的征繳、管理和使用等進(jìn)行有效的監(jiān)督；此外，社會福利監(jiān)督中還缺乏相對獨(dú)立的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前社會監(jiān)督機(jī)制的缺失與政府在該領(lǐng)域的缺位、越位和錯(cuò)位有著直接的關(guān)系。

從以上分析可見，當(dāng)前我國農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)發(fā)展滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展雖有多方面的原因，但從根本上看治理層面不足是重要原因。在治理層面，要改變當(dāng)前供給主體過于單一的現(xiàn)狀，可以通過各方力量的廣泛參與、合作互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人社會福利的有效供給，即多元供給，建立多元治理下的農(nóng)村老年人社會福利供給機(jī)制。這一機(jī)制強(qiáng)調(diào)不同社會主體間的相互配合與協(xié)作，政府不再是單一的供給主體，政府、市場、第三部門、農(nóng)民等多元主體的協(xié)同供給[4]是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人社會福利的創(chuàng)新思路；針對“自上而下”的供給決策機(jī)制存在的缺陷，在農(nóng)村老年人社會福利的管理、實(shí)施和監(jiān)督過程中，可以通過“上下互動(dòng)”的方式，使各主體參與到農(nóng)村老年人社會福利運(yùn)行中來；而對于農(nóng)村老年人社會福利需求表達(dá)機(jī)制和渠道缺失的困境，可以構(gòu)建多元治理下的需求表達(dá)機(jī)制和渠道。

三、多元治理視角下構(gòu)建農(nóng)村老年人社會福利體系的策略思路

通過上述分析可以看出，要解決我國農(nóng)村老年人社會福利存在的問題，必須從治理層面著手，推進(jìn)多元治理，構(gòu)建多元治理視角下適度普惠的農(nóng)村老年人社會福利體系。

（一）多元治理理論

“多元治理”的概念源自“治理”，治理一詞即意味著單一權(quán)威向多中心的轉(zhuǎn)變，其核心特征在于政府與市場、社會、民眾等多元主體互動(dòng)合作，發(fā)揮各方的優(yōu)勢和潛能，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。此外，多元治理還要變革傳統(tǒng)管理體制下“自上而下”的單一權(quán)力運(yùn)行方向，形成權(quán)力運(yùn)行的上下互動(dòng)以及橫向運(yùn)行過程。多元治理形成了網(wǎng)絡(luò)合作結(jié)構(gòu)，即政府與多元主體平等協(xié)商、相互配合地完成對社會公共事務(wù)的治理，其活動(dòng)方式不同于以往的政府主導(dǎo)治理模式。與以前的政府占據(jù)治理的主導(dǎo)地位發(fā)揮著決定作用不同，多元治理方式“有利于社會利益的表達(dá)和綜合，有利于公共政策的制定和執(zhí)行，也有利于社會公共問題的解決和處理”[6]（p.191）。

基于以上理論背景，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村老年人社會福利供給和需求之間的矛盾使其可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，有必要對原有的政府為主導(dǎo)的單一供給模式進(jìn)行變革，政府并不是農(nóng)村老年人社會福利的唯一提供者，應(yīng)允許不同的提供者進(jìn)入，如市場、第三部門等。在多元治理下，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向制定游戲規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)督并提供必要的資源，市場領(lǐng)域應(yīng)呈現(xiàn)投資渠道多元化、主體利益多元化的格局。這就意味著，農(nóng)村老年人社會福利的各種利益相關(guān)者相互作用以形成獨(dú)特高效的多元治理體系，其關(guān)鍵是形成多元治理下的供給機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和需求表達(dá)機(jī)制（公眾參與機(jī)制）。

（二）構(gòu)建多元治理視角下農(nóng)村老年人社會福利體系的政策建議

1.構(gòu)建多元參與的農(nóng)村老年人社會福利供給機(jī)制。構(gòu)建多元治理下的農(nóng)村老年人社會福利供給機(jī)制和服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會協(xié)同的基本原則，堅(jiān)持政府的主體責(zé)任，靈活運(yùn)用市場機(jī)制，注重?cái)U(kuò)大社會參與，凝聚多方合力協(xié)作推進(jìn)農(nóng)村老年人社會福利事業(yè)發(fā)展。

第一，在多元治理下的農(nóng)村老年人社會福利供給機(jī)制中，充分發(fā)揮政府、市場、社會各種治理主體的作用。一方面，政府作為主導(dǎo)者對各項(xiàng)資源和價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配，政府主導(dǎo)對多元治理格局是不可或缺的；另一方面，在各種治理主體中，政府仍然發(fā)揮宏觀調(diào)控的重要職責(zé)，通過制定一系列行為規(guī)范，為市場的良好運(yùn)行和農(nóng)村第三部門的成熟發(fā)展提供一套日趨完善的“游戲規(guī)則”和公平穩(wěn)定的政治、法律環(huán)境，尤其是要建立健全農(nóng)村老年人社會福利法律法規(guī)政策體系。當(dāng)前由于我國農(nóng)村老年人社會福利相關(guān)法律法規(guī)不健全，進(jìn)而影響了多元治理的有效開展，依法治理的程度較低。而多元治理的含義就包括“公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨(dú)立、亦即法治來實(shí)現(xiàn)”[7]（p.268）。因此，開展多元治理亟需政府提供必要的制度基礎(chǔ)，尤其需要建立完備的法律規(guī)章制度，為市場運(yùn)行和第三部門的發(fā)展提供根本的法律保障。此外，政府需搭建一個(gè)現(xiàn)代化的信息平臺，為農(nóng)村老年人社會福利多元治理中的各方協(xié)調(diào)提供便利，使其相互協(xié)同、整體連動(dòng)。通過這一平臺，可以使政府、非政府組織、市場部門、公眾等各治理主體進(jìn)行談判、博弈、協(xié)商與合作，為供給系統(tǒng)的決策提供依據(jù)，優(yōu)化公共決策過程，實(shí)現(xiàn)多元化、網(wǎng)絡(luò)化的農(nóng)村社會福利供給機(jī)制。第二，市場機(jī)制是有力的補(bǔ)充?！笆袌鲂枰粋€(gè)位置，并且市場需要安于其位。市場必須被給予足夠的范圍來完成許多它能做得好的事情?！盵8]（p.83）可以說，市場機(jī)制為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給提供了更多的選擇，在社會福利尤其是農(nóng)村老年人社會福利領(lǐng)域，其準(zhǔn)公共性就是政府與市場開展合作的基礎(chǔ)。即使農(nóng)村老年人社會福利的主要責(zé)任主體是政府，但不應(yīng)“專屬”于政府，政府與市場仍可以在這一領(lǐng)域進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。第三，積極發(fā)揮社會參與的力量。近年來，“社會參與”作為對政府和市場社會福利服務(wù)供給不足的有力補(bǔ)充，發(fā)揮了一定的積極作用。農(nóng)村民間組織的發(fā)育可為政府、社會組織、農(nóng)村社區(qū)居民等多元主體協(xié)同治理營造良好的環(huán)境。

2.改革創(chuàng)新農(nóng)村老年人社會福利的管理體制和實(shí)施系統(tǒng)。要建立覆蓋近6.19億[9]農(nóng)村人口的社會福利體系，必須理順農(nóng)村社會福利的管理體制和實(shí)施系統(tǒng)。具體而言，在體制改革方面，中央層面負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌推進(jìn)全國城鄉(xiāng)老年人社會福利事業(yè)發(fā)展，研究有關(guān)農(nóng)村老年人社會福利改革與發(fā)展的重大問題，協(xié)調(diào)所涉及的重要決策和事務(wù)；省級層面和地級層面可參照改革需要，整合成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，履行相應(yīng)職能。在實(shí)施系統(tǒng)方面，多元治理下的實(shí)施系統(tǒng)是一項(xiàng)工程體系，涉及諸多方面（如項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、手段、目標(biāo)等）的關(guān)系和問題，其主要構(gòu)成要素包括福利項(xiàng)目、福利機(jī)構(gòu)、實(shí)施手段以及實(shí)施目標(biāo)。這四個(gè)基本要素共同構(gòu)成農(nóng)村老年人社會福利的實(shí)施系統(tǒng)，它們之間的相互協(xié)同作用則在不斷完善這一實(shí)施系統(tǒng)。

3.探索建立多元治理下的農(nóng)村農(nóng)年人福利需求表達(dá)機(jī)制。

需求表達(dá)機(jī)制是一種制度化的民主機(jī)制，強(qiáng)調(diào)開放并有誠意地聽取和采納農(nóng)村老年人的意見。農(nóng)村老年人社會福利需求表達(dá)機(jī)制離不開政府“自上而下”的鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范，也離不開農(nóng)民“自下而上”的推動(dòng)、自覺和理性。就農(nóng)村老年人社會福利需求表達(dá)的機(jī)制和渠道而言，“目前學(xué)界建立的設(shè)想和論證比較模糊，主要涉及基層民主制度、組織化程度和協(xié)商談判制度等”[10]。在綜合相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)主要從完善村民自治機(jī)制、完善信息公開制度及發(fā)揮相關(guān)社會組織的作用三個(gè)方面拓寬農(nóng)村老年人社會福利需求表達(dá)渠道。政府應(yīng)加快建構(gòu)多元治理下的農(nóng)村老年人社會福利需求表達(dá)機(jī)制，建立健全適應(yīng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、社會利益格局發(fā)展變化的、有效調(diào)節(jié)農(nóng)村社會利益關(guān)系的機(jī)制和政策。尤應(yīng)注意的是，在多元治理體系中要堅(jiān)持以農(nóng)村老年人的需求為中心。各級政府要堅(jiān)持“以民為本”的執(zhí)政思想，深入了解農(nóng)村老年人的需要，做出反映農(nóng)村老年人真實(shí)需求的決策，最大程度上尊重和體現(xiàn)農(nóng)村老年人的公共利益。

4.加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督，完善多元治理下的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。在多元治理的框架下，政府應(yīng)主要從以下兩方面強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督職責(zé)。一是行政監(jiān)督。政府是公共責(zé)任最強(qiáng)有力的管制者，可以通過行政和法律等手段監(jiān)督公共責(zé)任，其中首先要做的就是完善責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，健全制度內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。二是社會監(jiān)督。一方面可以發(fā)揮輿論監(jiān)督的有力影響。在對市場和第三部門的監(jiān)督中，政府可以借助媒體和公眾的力量實(shí)施有效的監(jiān)督，可以借助媒體的普及面廣、影響力大發(fā)揮其獨(dú)特有效的監(jiān)督作用，對侵害農(nóng)村老年人正當(dāng)福利權(quán)益的違法違約行為進(jìn)行及時(shí)處理。另一方面可以建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制。建立獨(dú)立的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)是實(shí)施監(jiān)督管理的有效途徑，這類機(jī)構(gòu)可以由鄉(xiāng)村組織代表（鄉(xiāng)村精英）和農(nóng)村居民等共同組成，包括村委會主任。獨(dú)立的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅可有效監(jiān)督社會福利基金籌措、管理以及使用的過程，還可以監(jiān)督福利供給是否偏離了農(nóng)村老年人的需求偏好。

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[責(zé)任編輯：楊健]