摘 要：國庫集中支付制度改革是財政改革的一項重要舉措，實行國庫集中支付可以實現(xiàn)支出直達，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本，能夠有效提高政府宏觀調控能力和配置資源的效率、加強和完善財政監(jiān)督，同時也是強化預算管理、反腐倡廉的一項根本性措施。東?？h國庫集中支付工作經過兩年試點，從2016年起全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬部門和單位全面實行國庫集中支付制度改革。國庫集中支付改革工作運行順利，但也任重而道遠。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革，是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、完善公共財政基礎、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務職能的重要內容，也是“十三五”時期財政改革發(fā)展面臨的一項重要任務。本文在總結我鎮(zhèn)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革成效的基礎上，對改革中遇到的預算編制改革不到位、財政直接支付比重低，零余額賬戶授權支付不規(guī)范、信息化建設滯后等困難和問題進行了深入分析，并從加強宣傳培訓、推進信息化建設、完善預算管理體制、加強內部控制機制建設等方面，提出了有針對性的對策建議。

關鍵詞：財政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；國庫集中支付；對策；建議

一、白塔埠鎮(zhèn)國庫集中支付改革總體情況

從2015年7月開始，按照財政部、省財政廳統(tǒng)收統(tǒng)支體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)已改革19個，占100%，改革的部署，東海縣著力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付資金300億元，占財政支出總量的61.6%，標志著改革，努力打通“改革最后一公里”，以國庫單一賬戶體系為基礎， 東?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革取得了階段性成果。資金繳撥以國庫集中支付、余額清算為主要形式的規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革全面啟動，經過一年多的運行，從改革的模式看，基本按照江蘇省財政廳《關于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革的指導意見》的要求，取得初步成效。但改革中也遇到了預算編制改革不到位、零余額賬戶授權支付不規(guī)范、 財政直接支付比重低，信息化建設滯后等困難和問題，進行了改革方案的規(guī)范設計，由縣財政局通過公開招標或集體研究決定的方式，截至2016年年中，選擇有當?shù)厝嗣胥y行認定的有資格的金融機構，鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革代理銀行，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了國庫集中支付，占95%。 鎮(zhèn)實行財政授權支付方式的財政性資金支出運行改變了層層轉撥、環(huán)節(jié)多、資金滯留時間長等問題，并與縣級國庫單一賬戶進行清算。除維持正常運轉的財政支出通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權支付零余額賬戶辦理外 ，實現(xiàn)了資金直達。杜絕了財政資金運轉過程中存在的上級單位截留、擠占、挪用截留下級單位資金的現(xiàn)象，其他支出均采取直接支付方式，將資金直接撥付至商品和勞務供應者或最終用款單位，確保了新農合、義務教育、 家電下鄉(xiāng)、涉農補貼等資金的及時足額到位。實行這一改革模式，程序相對簡單，易操作， 增強了對政府的信任， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)易接受，改革推行的阻力小。

二、國庫集中支付制度試點運行中存在的問題

白塔埠鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革從總體進展比較順利，在加強監(jiān)督控制，提高預算執(zhí)行的透明度，促進信息反饋的完整性、準確性、及時性，提高資金使用效益和運行效率等方面都取得了顯著成效。但由于國庫集中支付制度改革是一項全新的工作，而且財政資金的繳撥是整個財政、財務管理的核心環(huán)節(jié)，從預算安排、編制、執(zhí)行，到單位財務管理等各個環(huán)節(jié)存在的問題，最終都要通過支付環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來。所以在白塔埠鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的過程中也還存在一些需要認真對待和研究解決的問題。

1.部門預算與國庫集中支付制度改革銜接問題

我縣從2015年開始進行部門預算改革試點，已初步建立了適合東?？h情的部門預算框架，實現(xiàn)了一個部門一本預算的總體目標。同時，將部門預算劃分為基本支出和項目支出，對基本支出逐步實行定員定額管理，對項目支出通過建立項目庫，實行滾動管理，進一步強化了預算的約束力，為推進東?？h國庫集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。但從實踐過程來看，國庫集中支付制度改革與預算管理體制改革的銜接還有待改善，表現(xiàn)在：（1）部門預算還沒有完全細化，支出項目往往只填到“類”、“款”、“項”，即便到“目級”，很多子項和子目都沒有填寫，在具體操作中不利于對每一筆資金的真實流向實現(xiàn)有效監(jiān)控。（2）目前預算需經白塔埠鎮(zhèn)人民代表大會批準后，再由財政部門于3月份左右層層予以批復，由此造成國庫單一賬戶近半年的收支并不是根據(jù)人民代表大會批準后的預算執(zhí)行的。（3）目前財政預算指標軟件無法與支付中心軟件進行對接，有關預算指標還需人工錄入，容易出現(xiàn)差錯。（4）部分預算指標的調整和追加下達的較晚，有的工作經費，一般均在年末追加下達，造成當年完成相關任務需要資金，采取現(xiàn)行墊付的方式，易形成財政資金的歸墊。

2.單一賬戶設置與財政資金運行風險問題

由于財政部門將單一賬戶開設在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行是獨立核算、自負盈虧的市場經濟主體，其業(yè)務經營要承受市場風險，這種風險在一定程度上會影響或滲透到財政資金的運行上，威脅著財政資金的安全。此外，在市場經濟激烈的競爭中，商業(yè)銀行很可能面臨資金周轉不靈等問題。這時在利益的驅使下，商業(yè)銀行可能更多考慮的是自身發(fā)展、存活問題，就會忽略財政資金的安全性問題，商業(yè)銀行很可能會將財政資金挪作他用，從而使財政資金承受雙重風險。另外，國庫資金向商業(yè)銀行轉移，不利于人民銀行發(fā)揮宏觀調控職能。在選擇商業(yè)銀行設置財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶方面缺乏客觀標準。

另外，部分代理銀行分支機構違規(guī)操作，如有的分支機構在規(guī)定不允許向單位收取手續(xù)費的情況下，采取其它方式收取一定的費用；有的分支機構對一些特殊情況不加研究就采取退票處理；有的分支機構違反規(guī)定按照單位要求將資金轉出零余額賬戶等。還有部分代理銀行分支機構對國庫集中支付管理業(yè)務不熟悉，影響了單位正常的資金使用。

3.國庫現(xiàn)金余額處理問題

人民銀行完全代理國庫，財政資金的入庫和資金的撥付都通過人民銀行的結算系統(tǒng)進行，人民銀行不對國庫內財政資金的沉淀部分支付利息，財政部門也不用支付手續(xù)費給人民銀行，其直接后果是財政部門對國庫資金沒有理財?shù)挠^念，國庫資金無法實現(xiàn)時間價值。而另一方面，財政資金收入的上繳和撥付長期游離于人民銀行之外，各部門想方設法套出國庫資金存放到商業(yè)銀行，以收取可觀的一般存款利息。實行國庫集中支付制度改革后需要理順國庫管理體制，人民銀行主要負責貨幣政策和金融監(jiān)管，不再承擔財政的國庫管理職責，國庫管理職責劃歸財政，國庫賬戶設在銀行，通過銀行進行有關存取和往來結算，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式。

4.財政信息系統(tǒng)滯后和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善問題

財政管理信息系統(tǒng)建設以及銀行清算系統(tǒng)建設滯后，在一定程度上制約了深化改革的進程。2015年財政支付改革中，財政管理信息系統(tǒng)以及銀行清算系統(tǒng)建設的滯后影響就開始顯現(xiàn)，由于政府賬務是由征收機關、預算單位、財政部門和人民銀行的國庫部門同時管理的。財政部門只進行經費撥款的粗線條的核算，并不進行逐筆支出核算，而逐筆支出核算是分散在預算單位進行的，財政無法實現(xiàn)對財政支出進行逐筆審核和管理。人民銀行的國庫會計是不獨立的會計系統(tǒng)，是依附于人民銀行的銀行會計，所以不能體現(xiàn)自身特點，不能充分和全面地反映出國庫收支狀況，無法達到有效管理財政收支的要求。如包含財政類、款、項記賬信息的憑證在代理銀行還要通過人工填寫，各單位財政支付的相關信息還需要人工記賬等：銀行不能按日向支付基層單位打印每筆支付數(shù)額，反饋財政支付明細信息。2016年東海縣深化支付改革制度，同時啟動收入收繳管理制度改革，都需要完善的財政國庫管理信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)做支撐。加快財政管理信息系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)建設是當前國庫管理制度改革進一步推進、深化的首要任務。隨著金財工程的深入開展， “金財工程”建設己取得初步成果，但同時也還存在一些問題，如預算編審系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)各自獨立運行，缺少數(shù)據(jù)共享功能，只能靠人工進行數(shù)據(jù)的轉換和導入，影響了數(shù)據(jù)的及時性和可靠性，也在一定程度上影響了兩個系統(tǒng)的應用和推廣工作。隨著國庫集中支付改革的不斷深化，財政部門對國庫集中支付系統(tǒng)的需求日益迫切。而目前國庫集中支付系統(tǒng)存在許多與其他系統(tǒng)的接口任務，其使用的業(yè)務系統(tǒng)復雜多樣，接口內容不一，所以有待盡快建立國庫集中支付系統(tǒng)與其他核心業(yè)務系統(tǒng)的接口標準并開發(fā)相應程序。

三、進一步做好國庫集中支付制度改革的建議

國庫集中支付制度改革就是要逐步建立法規(guī)制度完善、程序科學嚴密、監(jiān)管規(guī)范嚴格，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行權責明晰對稱，保障財政資金合規(guī)支付使用的國庫集中支付體系。根據(jù)國庫集中改革的現(xiàn)狀提出如下建議：

1.深化國庫集中支付制度改革，逐步建立相適應法律法規(guī)體系，將改革成果固化在法律層面

一是不斷完善國庫集中支付法律法規(guī)體系，二是完善國庫集中支付相關操作辦法。

2.提高財政資金運行效率，發(fā)揮沉淀資金的最大效益

隨著國庫改革的深入推進，財政暫時閑置的資金不斷增加，強化經營財政的理念。在確保財政支出需要和資金安全的前提下，有效整合財政閑散資金，通過對財政資金進行市場化運作，最大限度地發(fā)揮其經濟效益和社會效益。

3.進一步落實相關配套措施，促進國庫集中支付改革協(xié)調發(fā)展

一是進一步推進部門預算編制改革，深化細化預算編制。二是推進投資計劃管理體制改革，實現(xiàn)年度投資計劃與年度財政預算的同步執(zhí)行。三是加快金融管理體制改革，盡快建立起所有商業(yè)銀行與人民銀行聯(lián)網的實時資金匯劃清算系統(tǒng)。

4.加快信息系統(tǒng)建設，擴展集中支付系統(tǒng)功能

堅持應用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財政直接支付和用款計劃網上申請、網上審核支付、網上信息反饋的基礎上，繼續(xù)擴大系統(tǒng)網絡覆蓋范圍，為財、稅、庫、行、部門的全面聯(lián)網打下基礎。實施網絡安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯(lián)網后，要將財政核心業(yè)務信息與外網相隔離，提高系統(tǒng)安全管理水平。

5.建立健全國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和國庫集中支付監(jiān)督制約機制

對財政資金活動全過程進行實時動態(tài)監(jiān)控，強化資金支付的事前和事中監(jiān)督；建立財政部門、預算單位和代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度和相互制衡機制，建立健全財政外部監(jiān)督管理制度。同時，建立健全部門內部財務會計制約機制，做到經濟業(yè)務事項和財務會計事項的相關人員職責權限相互分離、相互制約。

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作者簡介：張利芹（1978-4）， 女， 漢， 江蘇省東?？h人，1996年12月參加工作，1996年7月畢業(yè)于江蘇省連云港財經學校，財務會計專業(yè)，中專學歷，后參加浙江大學財務會計專業(yè)學習，現(xiàn)為本科學歷，熟悉或擅長的工作領域：行政、事業(yè)、企業(yè)單位會計業(yè)務和檔案管理，獎懲情況：多次獲財政系統(tǒng)先進工作者和養(yǎng)老保險先進工作者，2013年獲財政十佳財稅工部，2006年獲東?？h三八紅旗手。