張則行

摘 要：作為一項(xiàng)重要的監(jiān)督機(jī)制，公共預(yù)算對(duì)于構(gòu)建一個(gè)廉潔、高效、透明的政府發(fā)揮著越來(lái)越突出的作用。其中，公民參與公共預(yù)算過(guò)程對(duì)于更好、更有效地發(fā)揮預(yù)算作用起到了關(guān)鍵性作用。在我國(guó)，公共預(yù)算的公民參與度普遍不高也是一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)。只有對(duì)其中的原因進(jìn)行深入觀察才能找出提高公民參與程度的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：公共預(yù)算;公民參與;監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）01-0053-02

政府公共預(yù)算是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份，憑借政治權(quán)力，籌集集中性財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理職能，滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政收支計(jì)劃。一個(gè)完整的政府公共預(yù)算體系應(yīng)該包括預(yù)算的編制、預(yù)算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行和執(zhí)行中的調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)（決算）及其審批。本文將探討在公共預(yù)算過(guò)程，公民參與的重要意義、存在的主要問題以及提升公民參與度的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、公民參與公共預(yù)算的意義

在公共預(yù)算過(guò)程中吸納公民的廣泛參與，必將改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，提高透明化程度，促進(jìn)政府管理過(guò)程的民主化，最終引發(fā)政府治理模式的重大變革。因此，在當(dāng)前由政府管理到協(xié)同治理的時(shí)代背景下，為了充分發(fā)揮公共預(yù)算在政府管理領(lǐng)域以及有效監(jiān)督政府運(yùn)行過(guò)程的重大作用，公民參與公共預(yù)算的意義重大。

（一）有助于建設(shè)透明化政府

2007年4月國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》第一條規(guī)定：為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。該條例第二章部分詳細(xì)列舉了政府信息公開的范圍，其中第十條明確規(guī)定的縣級(jí)及以上政府和部門應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息中包括財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告?？梢姡岣哒芾淼耐该鞫?，是公共預(yù)算過(guò)程吸納公民監(jiān)督的應(yīng)有之意。

眾所周知，強(qiáng)化行政監(jiān)督的重要手段是引入外部監(jiān)督。由于存在部門利益，內(nèi)部監(jiān)督的虛化、弱化、空洞化的現(xiàn)象在某些部門不斷得到加強(qiáng)。而在監(jiān)督過(guò)程中，外部力量的介入在很大程度上改觀了這種窘境。近年來(lái)，在公共網(wǎng)絡(luò)上興起的“微博反腐”熱潮可對(duì)此做一個(gè)鮮明的注解。引入公民參與，可以無(wú)形中對(duì)政府形成強(qiáng)大的心理和輿論壓力。預(yù)算信息被公開，財(cái)政資金的使用情況，包括資金的數(shù)額、流向、結(jié)余或超支都被公之于眾，本身就是對(duì)政府的有效監(jiān)督。

（二）有助于提高公民的政治素養(yǎng)

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。由于種種復(fù)雜的歷史原因，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，政治素養(yǎng)不高。在公共預(yù)算領(lǐng)域的反映就是參與程度較低。根據(jù)憲法，公民參與國(guó)家政治生活是主人翁精神的表現(xiàn)，公民參與公共預(yù)算過(guò)程具備憲法的依據(jù)。通過(guò)參與公共預(yù)算過(guò)程，可以有效提高公民的政治素養(yǎng)，增強(qiáng)公民意識(shí)，充分行使憲法所賦予的公民權(quán)利。

此外，公民參與可以進(jìn)一步提升國(guó)家統(tǒng)治的民主化程度。公民參與預(yù)算管理可以充分了解納稅人的稅款是如何使用的、效率如何，這樣不僅可以增強(qiáng)資金的使用效率，還可以增強(qiáng)公民關(guān)心政府管理過(guò)程的程度，提高自身的政治參與熱情，以此改進(jìn)政府與社會(huì)、公民的關(guān)系，從而營(yíng)造多方協(xié)同治理的和諧局面。

（三）有助于公共預(yù)算的科學(xué)化

我們知道，決策的關(guān)鍵在于信息，而實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的科學(xué)化則必須依賴于全面而完整地收集、整合各種信息，尤其是關(guān)于公民的利益訴求、社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)以及對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注等。

政府管理過(guò)程作為一個(gè)“黑箱”系統(tǒng)，內(nèi)在的僵化、刻板、封閉的運(yùn)行模式很難掌握客觀而全面的信息資源，因而在很多時(shí)候無(wú)法做出科學(xué)、合理的決策。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management）、治理（Governance）理念的傳播，特別是新近的整體性治理（Holistic Governance）、協(xié)同共治（Collaborative Governance）等政府管理理論的引入與傳介，政府越來(lái)越重視以普通民眾為代表的包括利益相關(guān)群體、專家學(xué)者、社會(huì)組織以及新聞傳媒在內(nèi)的公民參與對(duì)于促進(jìn)公共預(yù)算科學(xué)化的積極作用。

二、公民參與公共預(yù)算的現(xiàn)狀與原因分析

上文簡(jiǎn)述了公民參與公共預(yù)算的重要意義。盡管近些年來(lái)，我國(guó)公共預(yù)算的公民參與度有所提升，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到公共預(yù)算透明化和科學(xué)化的要求。由于缺乏公眾參與，政府部門的預(yù)算過(guò)程便缺乏有效的監(jiān)督和制約，這在某種程度上強(qiáng)化了部門利益的爭(zhēng)奪;由于預(yù)算過(guò)程缺乏充分的信息指導(dǎo)，咨詢機(jī)制難以發(fā)揮有效的作用，預(yù)算過(guò)程的主觀隨意性較強(qiáng)，難以保證預(yù)算的科學(xué)化水平?？傊?，公民參與程度不高直接導(dǎo)致了公共預(yù)算難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府其他部門的有效監(jiān)督。對(duì)于我國(guó)公共預(yù)算過(guò)程公民參與度不高的原因，筆者試做如下分析。

（一）法律制度不健全

雖然公民參與國(guó)家政治生活和政府治理過(guò)程是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是建設(shè)政治文明的應(yīng)有之意，然而，憲法的規(guī)定只是原則上的鼓勵(lì)和道義上的支持。在實(shí)際過(guò)程中，公民參與既缺乏制度支撐，也沒有配套法律的具體規(guī)定。

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的部分法規(guī)，如前文論及的《政府信息公開條例》，由于措辭過(guò)于泛化，內(nèi)容規(guī)定比較模糊，其法規(guī)的立意還是在于為了方便政府治理，而不是保障公民的民主權(quán)利。在執(zhí)行過(guò)程中，地方各級(jí)政府為了自身利益，普遍采用共謀變通的手段，以涉及國(guó)家、集體利益為由，拒絕公民參與政府預(yù)算過(guò)程，使得中央政府促進(jìn)公民參與以實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算民主化的努力流于形式。比如，自頒布實(shí)施六年來(lái)，《政府信息公開條例》的執(zhí)行效果并不令人滿意，各地方預(yù)算民主化的程度仍較低。

（二）公民的“理性人”心理

參與公共預(yù)算從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于一種公共服務(wù)行為，是一項(xiàng)公共產(chǎn)品。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，公民都是理性經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化。公共產(chǎn)品又具有非營(yíng)利性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，對(duì)于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，社會(huì)大眾普遍存在“搭便車”的心理，即希望免費(fèi)或者以較少的付出獲得他人的行動(dòng)而帶來(lái)的好處。

此外，參與公共預(yù)算屬于監(jiān)督政府的行為，而監(jiān)督政府權(quán)力本身也是一項(xiàng)公共服務(wù)，同時(shí)還需要公民付出較多的時(shí)間、金錢以及機(jī)會(huì)成本。因此，這又從另一個(gè)方面固化了公民“搭便車”的理性人心理。這就導(dǎo)致了社會(huì)大眾參與政府預(yù)算的熱情普遍不高。

（三）政府的部門利益

根據(jù)公共選擇理論，政府官員不是天然的道德人，他們也是自身利益最大化者。由官員組成的政府部門也存在著不同的部門利益，政府內(nèi)各部門也在追逐部門利益的最大化。因此，在實(shí)現(xiàn)部門職能的過(guò)程中，官員也會(huì)趨利避害。

一方面，在做部門預(yù)算時(shí)，捏造虛假信息，夸大政績(jī)或者工作強(qiáng)度，虛報(bào)人員編制和設(shè)備消耗情況，盡量爭(zhēng)取更多的預(yù)算資金;另一方面，為了規(guī)避被監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)，各部門會(huì)千方百計(jì)阻撓外部力量的介入。除了想方設(shè)法應(yīng)對(duì)政府內(nèi)監(jiān)察部門和審計(jì)部門的調(diào)查，更重要的是，他們還會(huì)編造各種理由阻止公民的參與，以此確保和鞏固部門利益。

三、提高公共預(yù)算公民參與度的路徑

公共預(yù)算作為政府治理的核心手段和重要內(nèi)容，事關(guān)社會(huì)發(fā)展和民眾福祉。而政府在進(jìn)行公共預(yù)算的過(guò)程中更要注重透明化原則，在預(yù)算部門監(jiān)督其他政府部門預(yù)算情況的同時(shí)，提升公民參與度，這也是發(fā)揮公共預(yù)算監(jiān)督機(jī)制作用的重要途徑。通過(guò)對(duì)我國(guó)公民參與公共預(yù)算現(xiàn)狀及其原因的分析，筆者嘗試提出幾項(xiàng)提高公共預(yù)算公民參與度的建議。

（一）進(jìn)一步完善法律制度建設(shè)，為公民參與提供具體的法律和制度保障

以《政府信息公開條例》為例。它的出臺(tái)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)民主化建設(shè)、打造透明化政府具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，然而，如前文所述，要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，還需要更加系統(tǒng)、完整、具體的法律法規(guī)配套實(shí)施，同時(shí)還需要強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

筆者建議如下：在《政府信息公開條例》中，一是增加公眾信息獲取權(quán)的條款及違反《政府信息公開條例》的處罰措施，切實(shí)保證公眾的信息獲取權(quán)，推行信息公開。若沒有制定處罰措施，此條令形同虛設(shè)，信息是否公開完全取決于政府官員的執(zhí)政理念。二是將屬于“國(guó)家秘密”范圍的信息列舉出來(lái)以方便公眾和信息公開機(jī)構(gòu)明確界定。三是增加對(duì)新聞采訪權(quán)的規(guī)定以利于記者和媒體及時(shí)獲取政府信息向公眾進(jìn)行公開，這一方面減少了政府信息公開的工作量，另一方面可以促使公眾及時(shí)、有效地參與政府事務(wù)。

（二）出臺(tái)詳細(xì)可行的激勵(lì)措施，增強(qiáng)公眾參與熱情

如前文所述，公眾參與公共預(yù)算是一種公共服務(wù)行為，存在“搭便車”的可能性。因此，為了增強(qiáng)公眾參與的熱情，政府應(yīng)出臺(tái)一系列具體的激勵(lì)措施，給予那些積極參與公共預(yù)算的公民一定的精神、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這一方面可以增強(qiáng)公眾參與的信心，另一方面可以改善政府形象，協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系。

此外，對(duì)于政府內(nèi)部的績(jī)效管理而言，可以將公民參與度、公民滿意度納入對(duì)于各級(jí)官員的政績(jī)考核，以此督促官員努力提升公共預(yù)算的公民參與度。

（三）努力拓寬公民參與渠道，實(shí)現(xiàn)公民參與的預(yù)期效果

目前，我國(guó)公共預(yù)算公眾參與的渠道多數(shù)仍是政府主導(dǎo)的，這種內(nèi)部監(jiān)督的作用軟弱無(wú)力，公共預(yù)算的真正作用無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的發(fā)揮。而公眾參與的渠道十分有限，在外部無(wú)法對(duì)政府部門預(yù)算形成有效的制約。

因此，拓寬公民參與的渠道是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為：第一，政府要在民意調(diào)查、公民滿意度和政府信息公開等方面取得進(jìn)展。比如，充分利用報(bào)紙、期刊、電視、互聯(lián)網(wǎng)、海報(bào)、宣傳欄、調(diào)查問卷等形式充分了解民意。第二，在民眾參與過(guò)程中，政府要充分利用聽證會(huì)、民主懇談、辯論會(huì)等形式保障公眾真實(shí)有效的參與。第三，公眾也要充分利用網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)團(tuán)體等形式積極主動(dòng)地參與公共預(yù)算，增強(qiáng)公民參與意識(shí)。

四、小結(jié)

公共預(yù)算中的公民參與問題，直接關(guān)系到我國(guó)政府治理的價(jià)值取向。提升公共預(yù)算過(guò)程中的公民參與度不僅可以提高公共預(yù)算制定過(guò)程的科學(xué)化和民主化，更深一層意義在于，公民參與公共預(yù)算可以提升公民素養(yǎng)，增強(qiáng)公民意識(shí)。這對(duì)于我國(guó)推進(jìn)民主化建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

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