周舒英

【摘 要】隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方財(cái)政的使用在量和域等多個(gè)方面都有了明顯的變化，地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和審計(jì)工作越來(lái)越重要。我們?cè)陉U釋了目前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題之后，根據(jù)這些問(wèn)題提出了一些優(yōu)化的建議和意見(jiàn)，以期在地方提升預(yù)算執(zhí)行審計(jì)水平的過(guò)程中起到積極的促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】地方政府；財(cái)政預(yù)算；審計(jì)

一、引言

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政框架的搭建，對(duì)地方政府預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)在財(cái)政審計(jì)中的地位越來(lái)越重要，這既是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體系優(yōu)化和完善的迫切需要，財(cái)政預(yù)算審計(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是經(jīng)濟(jì)的直接節(jié)拍器和方向掌舵人，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)有利于保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康和穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)于社會(huì)和諧來(lái)說(shuō)，財(cái)政審計(jì)特別是地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是事關(guān)權(quán)力相互制約與平衡的重要力量和步驟，是權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行的重要舉措，有利于民政同心，共同構(gòu)建和諧健康的社會(huì)。

二、當(dāng)前地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.意識(shí)方面

在政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)目前的審計(jì)工作存在著意識(shí)不清晰、不到位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)搞成了一般的政府審計(jì)或者財(cái)政預(yù)算收入審計(jì)，這樣的認(rèn)識(shí)會(huì)極大的影響審計(jì)的效率和效果，從而達(dá)不到財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的真正目的。除了對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)定義和范圍的認(rèn)識(shí)模糊，還存在著對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作不夠重視的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在相關(guān)的資源調(diào)度整合及準(zhǔn)備工作的不完善，在一定程度上忽視了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要作用。

2.制度方面

正是由于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)意識(shí)的缺位，直接導(dǎo)致了相關(guān)制度設(shè)計(jì)的缺陷和不完善。審計(jì)工作具有較為強(qiáng)烈的模塊化、制度化和流程化特點(diǎn)，政府審計(jì)的制度設(shè)計(jì)的完善程度會(huì)直接影響到審計(jì)的效率和效果。當(dāng)前地方政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的制度設(shè)計(jì)存在著一定的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在獨(dú)立性和框架方面。

對(duì)于獨(dú)立性來(lái)講，當(dāng)前地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的執(zhí)行主體是以各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主，而審計(jì)機(jī)關(guān)的行政地位是隸屬于人民政府，而人民政府又是預(yù)算的執(zhí)行主體，這樣的制度設(shè)計(jì)就會(huì)使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的工作容易流于形式，沒(méi)有辦法對(duì)于政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面、可觀的評(píng)價(jià)和審計(jì)，審計(jì)工作沒(méi)有獨(dú)立于人民政府權(quán)利的框架之外，不利于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的客觀和公正。

對(duì)于框架來(lái)講，當(dāng)前地方政府預(yù)算執(zhí)行的流程框架和方法框架存在著不完善。正如前文提到，審計(jì)工作是一個(gè)具有較強(qiáng)模塊化、制度化和流程化的工作，特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，由于執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性和效果的顯著性，對(duì)于構(gòu)成框架的制度、流程等方面有著較強(qiáng)的敏感性，一個(gè)不完善的審計(jì)框架會(huì)直接影響到審計(jì)的效果和效率。對(duì)于框架的不完善主要體現(xiàn)在規(guī)范不統(tǒng)一和釋義不清楚的問(wèn)題。對(duì)于規(guī)范不統(tǒng)一來(lái)講，目前全國(guó)仍然還為形成統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各個(gè)地方總是存在著一定的差異和口徑的不一致，直接帶來(lái)的審計(jì)結(jié)果的不可比；對(duì)于釋義不清楚來(lái)講，目前僅有的相關(guān)地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行法律法規(guī)對(duì)于某些問(wèn)題的界定不清楚，一方面體現(xiàn)在對(duì)于問(wèn)題的界定不清楚；另一方面體現(xiàn)在對(duì)于處理方面的界定不清楚，使得各地對(duì)于審計(jì)結(jié)果的量化處理出現(xiàn)不一致。

3.執(zhí)行方面

地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的執(zhí)行方面問(wèn)題主要體現(xiàn)在執(zhí)行力度、監(jiān)督力度和執(zhí)行方法3個(gè)方面。

對(duì)于執(zhí)行力度來(lái)講，由于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，執(zhí)行的力度要相對(duì)強(qiáng)于其它的審計(jì)工作，因此，這里所講的執(zhí)行力度主要是指審計(jì)工作執(zhí)行的動(dòng)態(tài)跟蹤和結(jié)果復(fù)核兩個(gè)方面。對(duì)于動(dòng)態(tài)跟蹤，這是目前地方的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)最為薄弱的環(huán)節(jié)，這主要是受到傳統(tǒng)審計(jì)意識(shí)的影響，認(rèn)為只要在固定的審計(jì)時(shí)間段對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)即可，這樣卻忽略了審計(jì)對(duì)象與預(yù)算執(zhí)行之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，片面地將審計(jì)對(duì)象孤立地在特定期間來(lái)考慮，沒(méi)有考慮到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有時(shí)候并非某一特定期間的結(jié)果，從而可能得出片面的審計(jì)結(jié)論。對(duì)于結(jié)果復(fù)核，主要是對(duì)動(dòng)態(tài)跟蹤和初步審計(jì)結(jié)果的復(fù)核，這雖然是標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)步驟，但是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)來(lái)說(shuō)尤為重要，原因就是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的動(dòng)態(tài)性，容易在審計(jì)日前期進(jìn)行“臨時(shí)補(bǔ)救”，從而掩蓋了真實(shí)的執(zhí)行情況。但是目前的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)這一步驟相對(duì)缺乏。

對(duì)于監(jiān)督力度，目前的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督不到位，容易導(dǎo)致審計(jì)的工作流于形式，或者形成暗箱操作。

對(duì)于執(zhí)行方法，主要是目前政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)方法存在著一定的落后，越來(lái)越體現(xiàn)出在當(dāng)下財(cái)政結(jié)構(gòu)中的不適應(yīng)。

4.人才方面

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的具體執(zhí)行人是審計(jì)人員，因此，審計(jì)人員素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能水平會(huì)直接影響到審計(jì)的水平和質(zhì)量。目前我國(guó)的地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人才相對(duì)比較匱乏，特別是高水平的審計(jì)人員相對(duì)不足。這不僅構(gòu)成了審計(jì)水平的短板，更加是自身審計(jì)人才培養(yǎng)和審計(jì)體系建立的瓶頸。

三、優(yōu)化地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的策略建議

1.意識(shí)方面

當(dāng)前地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最重要的改進(jìn)方面就是要樹(shù)立正確、清晰的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)概念，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的定義、范圍、目標(biāo)等方面需要更加清晰的認(rèn)識(shí)。這種意識(shí)不僅僅是需要自發(fā)的樹(shù)立，更加需要結(jié)合制度的建設(shè)和人才的引進(jìn)。制度的建設(shè)有利于將意識(shí)的建立固定化和流程化，帶有一點(diǎn)強(qiáng)制改變的意味；人才的引進(jìn)不僅僅可以直接提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)水平，也會(huì)在意識(shí)方面起到一定的帶動(dòng)作用。

2.制度方面

在地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)該秉持著在職權(quán)范圍內(nèi)的合理性原則，這主要是因?yàn)橹贫鹊慕ㄔO(shè)是一個(gè)全國(guó)的系統(tǒng)性工程，不是某一個(gè)地方政府能夠獨(dú)立完成的。因此，地方在優(yōu)化本地審計(jì)規(guī)范的時(shí)候，不應(yīng)該一味的另起爐灶，而是應(yīng)該在整體的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)框架和體系下進(jìn)行優(yōu)化，在職權(quán)范圍內(nèi)積極促成整體性的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)框架體系向著更好、更加優(yōu)化的方向發(fā)展。

對(duì)于獨(dú)立性來(lái)講，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該在獨(dú)立的機(jī)制下運(yùn)行，但是由于全國(guó)的行政體制的局限，各級(jí)地方在優(yōu)化獨(dú)立性的時(shí)候需要充分調(diào)動(dòng)政府的資源和力量，在地方人大等權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)下進(jìn)行改革，使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性得到地方人大等權(quán)利機(jī)關(guān)的上層保證，在體制下得到最大程度的釋放。

對(duì)于框架來(lái)講，地方需要逐步規(guī)范本地的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對(duì)于界定不清晰或者處理不清晰的問(wèn)題一方面要積極上報(bào)；另一方面也要積極在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成自身的完善的評(píng)估體系，也是對(duì)于逐步形成全國(guó)性的框架規(guī)范起到促進(jìn)作用。

3.執(zhí)行方面

對(duì)于執(zhí)行方面的對(duì)策，主要是針對(duì)目前存在不足的執(zhí)行力度、監(jiān)督力度和執(zhí)行方法等3個(gè)方面進(jìn)行。

首先，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該全力保證預(yù)算審計(jì)的執(zhí)行力度，基于預(yù)算審計(jì)的特點(diǎn)，應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)審計(jì)機(jī)制和結(jié)果復(fù)核機(jī)制。實(shí)施項(xiàng)目的責(zé)任制，專(zhuān)人專(zhuān)項(xiàng)的安排審計(jì)人員對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行定期和不定期的審計(jì)核查，實(shí)時(shí)了解預(yù)算資金的動(dòng)向，檢驗(yàn)預(yù)算資金的使用效率和效果，在使用中積極發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金使用的問(wèn)題，并且找出問(wèn)題的根源，積極進(jìn)行補(bǔ)救和解決。

其次，針對(duì)強(qiáng)化執(zhí)行力度措施里面提到的項(xiàng)目責(zé)任制，應(yīng)該積極建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督促進(jìn)的功能，做好人性指揮、靈活安排和監(jiān)督執(zhí)行的平衡。建立定時(shí)定期的匯報(bào)機(jī)制，使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì)形成常態(tài)化的反饋；建立緊急情況反饋專(zhuān)用渠道，以便對(duì)于緊急情況進(jìn)行快速的反應(yīng)和處理，將預(yù)算資金損失的風(fēng)險(xiǎn)和影響降到最低。

最后，對(duì)于執(zhí)行方法來(lái)講，針對(duì)目前較為落后的審計(jì)方面，應(yīng)該根據(jù)審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)，在引進(jìn)人才的幫助下進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，摒棄一成不變的老思想和老套路。例如，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，利用計(jì)算機(jī)自我學(xué)習(xí)的手段，一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，得到更多的信息來(lái)輔助支撐審計(jì)結(jié)論，利用財(cái)務(wù)內(nèi)部勾稽關(guān)系研究設(shè)計(jì)審計(jì)算法，深度學(xué)習(xí)審計(jì)的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，以此作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的參考；另一方面要積極打通數(shù)據(jù)來(lái)源，獲取更多的支撐信息。

4.人才方面

在人才方面，主要從人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)兩個(gè)方面進(jìn)行。對(duì)于人才引進(jìn)，各地需要積極的創(chuàng)造條件，引進(jìn)具有高水平審計(jì)專(zhuān)業(yè)技能的人才，一方面使其在提升審計(jì)水平的方面起到促進(jìn)作用，也通過(guò)人才的引進(jìn)培養(yǎng)地方良好嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)氛圍；另一方面為地方自身的人才培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。對(duì)于人才培養(yǎng)，各地在積極引進(jìn)人才的同時(shí)，需要持續(xù)鼓勵(lì)人才的“地方造”，為地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等審計(jì)事業(yè)的發(fā)展提供不竭的動(dòng)力。

四、總結(jié)

地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)工作的重要組成部分，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)不僅僅可以監(jiān)督預(yù)算資金的動(dòng)向，更加可以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金的問(wèn)題，找出問(wèn)題的所在，采取積極的措施，將預(yù)算資金的損失降到最低。

各地方政府應(yīng)該針對(duì)意識(shí)、制度、執(zhí)行和人才等方面的現(xiàn)狀及問(wèn)題，積極采取措施優(yōu)化提升審計(jì)水平?？傮w來(lái)講，主要是提升審計(jì)意識(shí)、規(guī)范和完善審計(jì)制度、強(qiáng)化執(zhí)行力度和監(jiān)督力度、創(chuàng)新執(zhí)行方法、積極引進(jìn)和培養(yǎng)高水平審計(jì)人才等，地方審計(jì)機(jī)關(guān)只有從這些方面著手，才能切實(shí)提升審計(jì)水平，切實(shí)做好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的工作，達(dá)到預(yù)算資金執(zhí)行使用的監(jiān)督和優(yōu)化的目的。

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