戴天嬋

摘 要：通過對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系現(xiàn)存問題的分析，研究并構(gòu)建起一個(gè)合理有效的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，闡述了績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的原則、步驟以及具體指標(biāo)設(shè)置及其相互關(guān)系和權(quán)重。該評(píng)價(jià)體系采用通用指標(biāo)（共性指標(biāo)）與專用指標(biāo)（個(gè)性指標(biāo)）相結(jié)合，從財(cái)政專項(xiàng)資金的流程階段、資金流動(dòng)過程等方面設(shè)立相關(guān)指標(biāo)，并從評(píng)價(jià)目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）以及指標(biāo)屬性（定量與定性）進(jìn)行分級(jí)分類設(shè)置并賦予相關(guān)權(quán)重分值，從而構(gòu)建了多維度多層次的立體式財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；財(cái)政專項(xiàng)資金；績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)體系

中圖分類號(hào)：F239.41 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-7394（2016）05-0045-06

當(dāng)今財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)已成為了現(xiàn)代政府審計(jì)工作發(fā)展的核心和主流趨勢(shì)。由于財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的領(lǐng)域十分寬泛且情況復(fù)雜多變，因此，績(jī)效審計(jì)在財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)方面的應(yīng)用還不夠成熟。具體體現(xiàn)在財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)不明，審計(jì)不到位；績(jī)效審計(jì)涉及層面單一，審計(jì)不健全；缺乏規(guī)范體系，審計(jì)無章可循；審計(jì)技術(shù)方法落后，未綜合考慮實(shí)際情況；審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理，缺乏科學(xué)審計(jì)評(píng)價(jià)體系。[1-7]因此，深入研究和構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系問題

我國(guó)現(xiàn)存的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系在框架上已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但出現(xiàn)了多重標(biāo)準(zhǔn)和不同指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，從而無法得到規(guī)范，現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系仍有很多不合理之處和有待改進(jìn)之處。[8-12]

（一）隨意性大，評(píng)價(jià)體系設(shè)置不統(tǒng)一

我國(guó)進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)一直沒有固定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)部門只能根據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的宏觀管理指標(biāo)或?qū)ｍ?xiàng)資金設(shè)立時(shí)的可行性報(bào)告，主觀性地選取適當(dāng)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)來評(píng)價(jià)，主觀判斷性非常強(qiáng)，有較大的隨意性，使得審計(jì)結(jié)果不正確且不可靠。

（二）偏向性強(qiáng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不完整

我國(guó)部分地方政府已經(jīng)開始逐步建立財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不完整，帶有一定的偏向性。審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)中未涉及專項(xiàng)資金設(shè)立合理性和必要性，也未涉及決策過程合理性評(píng)價(jià)；未涉及資金分配合理性；缺失過程跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)；未涉及政策執(zhí)行方面的審計(jì)；有關(guān)效果性評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置太少。

（三）適用性弱，評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理

指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)較為單一、無層次，定量定性指標(biāo)比例失調(diào)，定量評(píng)價(jià)內(nèi)容相對(duì)明確且具體細(xì)化，而定性評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)不足且各項(xiàng)指標(biāo)的界定比較寬泛和籠統(tǒng)，造成財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中定性評(píng)價(jià)不足，準(zhǔn)確性差。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究和構(gòu)建

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)文獻(xiàn)的研究，結(jié)合我國(guó)多地財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)例的分析，總結(jié)歸納出財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的原則、步驟如下。

（一）績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建原則

針對(duì)存在的問題，有必要完善現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)并將其相互聯(lián)系構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、有效的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要遵循以下指導(dǎo)原則。

1.公正性與效率性原則

財(cái)政專項(xiàng)資金的使用必須具有公平性，對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的不同項(xiàng)目需要綜合考慮其重要程度、社會(huì)影響程度以及社會(huì)效益，在公平公正情況下進(jìn)行設(shè)立和分配，確保各領(lǐng)域項(xiàng)目能可持續(xù)開展。

2.“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”三合一原則

績(jī)效審計(jì)的核心是對(duì)項(xiàng)目的3E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性）進(jìn)行審計(jì)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要始終貫徹這三個(gè)目標(biāo)，不能顧此失彼，需要針對(duì)這三個(gè)目標(biāo)分別設(shè)置合適的指標(biāo)，使評(píng)價(jià)體系全面、有效、科學(xué)。

3. 通用性和針對(duì)性相結(jié)合原則

由于財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目涉及眾多領(lǐng)域，財(cái)政專項(xiàng)資金支出具有多樣性，每一類支出都有其特殊性和需要重點(diǎn)關(guān)注的效益。因此，在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要考慮評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性和兼容性，擴(kuò)大指標(biāo)使用的范圍，同時(shí)，還要關(guān)注個(gè)別個(gè)性指標(biāo)的針對(duì)性設(shè)置。

4.定量和定性相結(jié)合原則

定性指標(biāo)是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的各方面效益作出定性分析，而定量指標(biāo)一般為財(cái)務(wù)性指標(biāo)，作為客觀依據(jù)判斷財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況。因此，僅有細(xì)化的定量指標(biāo)是不夠的，還需要結(jié)合定性指標(biāo)，將非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)放在一起作出定性分析。

5.評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)際可操作性原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)越細(xì)化，評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)更加準(zhǔn)確，但要注意這些評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際可操作性。有些數(shù)據(jù)和結(jié)果操作性不強(qiáng)，獲取存在難度，或是獲取成本高，很難在實(shí)際應(yīng)用中有效發(fā)揮作用。

（二）績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建步驟

1.充分分析和理解財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的三大根本性目標(biāo)

對(duì)于經(jīng)濟(jì)性審計(jì)的評(píng)價(jià)在于確定是否已經(jīng)將審計(jì)項(xiàng)目的成本控制在了最低水平，這主要由投入要素的成本來確定。對(duì)于效率性審計(jì)的評(píng)價(jià)在于對(duì)各種類型資源的使用效率的評(píng)價(jià)，審計(jì)是否已經(jīng)將人力資源、財(cái)力和其他資源的使用效率考慮在內(nèi)，并對(duì)此作出評(píng)價(jià)，這需要關(guān)注投入產(chǎn)出之間的關(guān)系。效果性審計(jì)的評(píng)價(jià)則在于關(guān)注被審計(jì)的財(cái)政專項(xiàng)資金投入項(xiàng)目所取得的成績(jī)是否達(dá)到了一開始所預(yù)期的目標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置時(shí)應(yīng)該充分將項(xiàng)目的產(chǎn)出、中期結(jié)果和終期影響與設(shè)立項(xiàng)目之初預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比；效果性審計(jì)還可以分出兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境性（Environment）和公平性（Equitable），即關(guān)注并評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金使用在生態(tài)環(huán)境效益和合理分配方面做得如何。因此，也就是績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)由3E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性）可拓展為5E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性，Environment-環(huán)境性，Equitable-公平性）

2.充分考慮財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)

在財(cái)政項(xiàng)目的設(shè)立過程、立項(xiàng)過程、運(yùn)作過程以及完成過程四個(gè)階段分別設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，與此同時(shí)，對(duì)每一個(gè)階段都有重點(diǎn)地從上述五個(gè)績(jī)效目標(biāo)5E角度來設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。在按照財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)動(dòng)過程構(gòu)建思路設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)過程中，將定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)充分考慮進(jìn)去，充分綜合利用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和一些非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)依據(jù)。

3.充分遵循兼容性和針對(duì)性相結(jié)合原則

在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需要針對(duì)“專項(xiàng)”這一重點(diǎn)，分別設(shè)置適用性較強(qiáng)、使用范圍較廣的通用指標(biāo)和具有強(qiáng)烈針對(duì)性和更細(xì)化的個(gè)性指標(biāo)。設(shè)置共性通用指標(biāo)也需要按照整個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金流動(dòng)過程來劃分。在項(xiàng)目之初，即專項(xiàng)資金的設(shè)立階段和立項(xiàng)階段，應(yīng)該主要側(cè)重審計(jì)專項(xiàng)資金管理和使用的經(jīng)濟(jì)性；在專項(xiàng)資金項(xiàng)目運(yùn)作過程中，側(cè)重于對(duì)資金的使用和項(xiàng)目建設(shè)效率的審計(jì)，與此同時(shí)，也需要注意不斷跟進(jìn)來自被審項(xiàng)目相關(guān)人員的反饋，及時(shí)更新審計(jì)結(jié)果并作出評(píng)價(jià)；在專項(xiàng)資金項(xiàng)目的完成階段注重對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行效果（包括環(huán)境性在內(nèi)）進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。而對(duì)于自始至終貫穿的財(cái)政資金項(xiàng)目的管理活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)上進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置。

4.全方位地考慮財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的層次性

從抽象到具體，從宏觀到微觀，從概括到細(xì)化，不同層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)提供不同的評(píng)價(jià)依據(jù)，反映在整個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)過程不同層面的具體問題。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

根據(jù)上述財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建原則和步驟并參考現(xiàn)有審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系作出如下具體設(shè)置示范。

1.通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

按財(cái)政專項(xiàng)資金流動(dòng)過程，圍繞五大績(jī)效目標(biāo)設(shè)置績(jī)效審計(jì)的通用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體見表1。

2.基本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

按照財(cái)政專項(xiàng)資金流動(dòng)過程，結(jié)合財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，設(shè)置含有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)基本指標(biāo)體系，具體見表2。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)框架

充分結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)資金的“專項(xiàng)”特點(diǎn)，為不同項(xiàng)目設(shè)置通用指標(biāo)和分類指標(biāo)并且針對(duì)性地設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，形成具有針對(duì)性和兼顧性的科學(xué)合理的財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。詳細(xì)見表3。

在構(gòu)建好的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，列出所有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況，去除不可操作性指標(biāo)，進(jìn)一步增設(shè)個(gè)性指標(biāo)，需要注意環(huán)境性的審計(jì)和公平性的審計(jì)以及它們各自的評(píng)價(jià)權(quán)重；要特別關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)立項(xiàng)過程審計(jì)中評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置充分性、合理性以及跟蹤審計(jì)過程的評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置充分性；需要隨時(shí)隨地關(guān)注時(shí)代變化下新的理論、新的方法以及新的技術(shù)，以便及時(shí)而有效地運(yùn)用到評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和設(shè)置中去。

三、結(jié)語(yǔ)

通過以上研究，提出了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，解決了目前財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系存在的問題，使財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、實(shí)用，使財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作更加公開透明，審計(jì)力度更大，審計(jì)結(jié)果更加有力，審計(jì)效果更加明顯。

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Abstract： The existing problems have been analyzed in the performance audit evaluation system of the financial special funds. A scientific and unified financial special funds performance audit evaluation system is researched and built up. The principle and procedure is elaborated in the performance audit evaluation system of fiscal special funds， along with index installing and their relationship and degree. General and special indexes are integrated in the evaluation system. These indexes have been installed according to the moving process of the fiscal special fund. Meanwhile， these indexes have been classified and gradation by the evaluation goal and their characteristics. The fiscal special funds performance audit Evaluation System is established by multi-dimensionality.

Key words： government audit； special fiscal funds； performance audit； evaluation system

責(zé)任編輯 曉 潭