張華初, 蘇寧波

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廣州市積分入戶政策：問題與改進(jìn)

張華初, 蘇寧波

【摘要】運(yùn)用交叉分析法對廣州市2014年積分入戶微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示：積分入戶的申請者呈現(xiàn)年輕化、高學(xué)歷和高職業(yè)素質(zhì)的形態(tài)；積分入戶的申請者和成功入戶者在社保繳納時(shí)長、文化程度和職業(yè)技能等方面存在顯著差異；文化程度與社保繳納月份呈反向變化 ，而技術(shù)能力、是否為緊缺工種、滿足納稅條件卻同社保繳納月份之間呈現(xiàn)反向相關(guān)關(guān)系。完善積分入戶政策，從廣州市層面來說，應(yīng)該將積分入戶與基本公共服務(wù)相掛鉤；從國家層面來說，應(yīng)該解決人口流動時(shí)公共服務(wù)不能流轉(zhuǎn)的問題，建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)各級經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】積分入戶交叉分析頂層設(shè)計(jì)

促進(jìn)流動人口市民化是戶籍制度改革的最重要環(huán)節(jié)。*彭希哲：《中國大城市戶籍制度改革研究》，第71頁，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版。流動人口中有相當(dāng)一部分人長期生活在流入地，已經(jīng)成為事實(shí)上的常住人口，他們有著強(qiáng)烈的城市居留意愿和融入城市的利益訴求。但戶口是他們實(shí)現(xiàn)上述愿望的最大障礙，解決戶口問題，不僅能保證他們在就業(yè)、社會保障和子女教育等方面獲得公平合理的市民待遇，更能促進(jìn)他們積極融入城市生活。作為中國開放的門戶、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)，廣州吸納了大量外來務(wù)工人員?！?015年廣州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年年末廣州常住人口為1 308.05萬人，其中戶籍人口為842.42萬人，流動人口占戶籍人口的55.27%。*《2014年廣州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，廣州統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2015-03-24， http://www.gzstats.gov.cn/tjgb/qstjgb/。但是受資源和財(cái)力限制，現(xiàn)階段廣州市無法為所有的流動人口提供基本公共服務(wù)，更沒有能力為全部流動人口提供戶口。實(shí)行積分落戶制度有助于破解政府所面臨的這種困境。積分入戶有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，城市政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，確定每年入戶的名額，并建立積分指標(biāo)體系；另一方面，流動人口按指標(biāo)體系累計(jì)積分并根據(jù)積分多少享受不同的基本公共服務(wù)等級，當(dāng)積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以申請入戶。積分入戶既滿足了部分流動人口的需求也不會對城市造成巨大壓力，平衡了多方的利益。*鄭梓楨、宋?。骸稇艏母镄抡c務(wù)實(shí)的城市化新路——以中山市流動人口積分制管理為例》，載《人口研究》2012年第1期。現(xiàn)今許多學(xué)者認(rèn)為積分入戶政策打破了戶籍壁壘，對戶籍制度改革有積極作用。

積分入戶的實(shí)行已有五六年的時(shí)間，雖然期間政策不斷調(diào)整，但作為一項(xiàng)新生的事物，難免存在不足之處。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：(1)計(jì)劃指標(biāo)數(shù)少，未能與公共服務(wù)掛鉤；*唐曉陽、鄧衛(wèi)文：《廣東實(shí)施農(nóng)民工積分制入戶政策的效果評價(jià)及完善對策研究》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期；傅晨、李飛武：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下戶籍制度創(chuàng)新探索——廣東“農(nóng)民工積分入戶”研究》，載《廣東社會科學(xué)》2014年第3期。(2)宣傳力度不足，辦理手續(xù)繁瑣；*周錦標(biāo)：《廣州市農(nóng)民工積分入戶政策的實(shí)踐與啟示》，載《信陽農(nóng)業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2012年第4期；蔡龍湖：《農(nóng)民工參加積分入戶的影響因素及對策分析——以廣州市為例》，載《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第8期；楊安隊(duì)：《政府社會治理政策創(chuàng)新與路徑選擇——以中山市積分入戶、積分入學(xué)制度為例》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2015年第3期。(3)入戶門檻高，與普通農(nóng)民工無緣*韋杏伶、葉小鐘：《“積分入戶”與普通農(nóng)民工基本無緣》，載《工人日報(bào)》,2011-12-08；謝寶富：《論實(shí)行居住證積分入戶制應(yīng)遵循的原則》，載《理論與改革》2014年第5期。。雖然積分入戶制度存在上述不足，但作為戶籍制度改革的探索，積分入戶政策意義還是值得肯定的。*丁凱：《為什么指標(biāo)用不完?——中山市流動人口積分制的實(shí)踐與思考》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2013年第4期；侯慧麗：《積分入戶制在城市化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)——以深圳市為例》，載《新視野》2014年第6期；王曉雅：《“積分入戶”的探尋之路》，載《決策探索(上半月)》2014年第5期；陳景云：《流動人口積分制管理的價(jià)值、限度與展望——以深圳市為例》，載《嶺南學(xué)刊》2014年第1期。還有一些研究者針對積分入戶制度存在的問題，提出了完善措施。*劉小年：《農(nóng)民工市民化與戶籍改革:對廣東積分入戶政策的分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2011年第3期；唐曉陽、鄧衛(wèi)文：《廣東實(shí)施農(nóng)民工積分制入戶政策的效果評價(jià)及完善對策研究》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期；江立華、谷玉良：《城市流動人口積分入戶政策——戶籍制度改革的“中山經(jīng)驗(yàn)”》，載《社會建設(shè)》2014年第1期；傅晨、李飛武：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下戶籍制度創(chuàng)新探索——廣東“農(nóng)民工積分入戶”研究》，載《廣東社會科學(xué)》2014年第3期。這些研究對完善積分入戶的政策具有重要的參考價(jià)值，但他們大多為定性分析，缺乏定量分析。積分入戶申請者與入戶者之間到底有哪些差異？各個(gè)指標(biāo)對入戶的重要程度如何？積分入戶政策的完善需要定量分析的結(jié)果作為支撐。而相比于中山、深圳和東莞的積分入戶制度，研究廣州市積分入戶更有意義。一方面，2015年2月廣州被列為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市，廣州的積分入戶政策有一定的典型意義；另一方面，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《居住證管理辦法(試行)》都提出了城區(qū)人口500萬以上的城市要完善積分落戶制度的要求。從2011年開始廣州積分入戶政策已經(jīng)實(shí)施了5年，有必要對該項(xiàng)政策進(jìn)行總結(jié)和完善。

一、廣州市積分入戶政策的演變

2010年11月廣州市政府頒布實(shí)施了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法(試行)》，這是廣州市積分入戶的第一個(gè)政府文件。廣州市積分入戶從2011年開始實(shí)施，至今已經(jīng)進(jìn)行了5年。在這5年中，2011—2013年政策變化較小，只是進(jìn)行了一些微調(diào)；而2014年的政策較前3年有較大的變化，入戶的規(guī)則發(fā)生了改變；2015年政策沒有發(fā)生變化。所以本文著重分析前3年和第4年的差異。

2011年至2014年積分入戶制名額每年都是3 000名，而2015年指標(biāo)數(shù)增加到5 000名。2011年和2012年指標(biāo)分上半年和下半年兩批，上半年1 000個(gè)指標(biāo)，下半年2 000個(gè)指標(biāo)。但這種一年分兩次進(jìn)行的方式在2013年作了調(diào)整，2013年、2014年和2015年的指標(biāo)都安排在下半年。

2011年廣州市外來務(wù)工人員必須滿足以下5個(gè)條件才能參與積分入戶：(1)不違反計(jì)劃生育政策；(2)無違法犯罪記錄；(3)辦理廣州市居住證；(4)繳納社會保險(xiǎn)；(5)簽訂一年及以上勞動合同。2012年和2013年在上述條件基礎(chǔ)之上增加了兩個(gè)條件：(6)在廣州辦理就業(yè)登記；(7)具有初中以上學(xué)歷。2014年又增加了兩個(gè)條件：(8)年齡必須在20—45周歲；(9)要有合法的住所。2014年社會保險(xiǎn)的條件則變得更加嚴(yán)格：要求在廣州地區(qū)(或者廣東省)正在參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工社會醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，而且5項(xiàng)社會保險(xiǎn)已經(jīng)累計(jì)繳費(fèi)均滿4年。外地轉(zhuǎn)入社保、補(bǔ)繳社保不計(jì)算年限，重復(fù)參保期間也不重復(fù)計(jì)算年限。與社會保險(xiǎn)相反，就業(yè)登記的含義則擴(kuò)大了，不僅包括與用人單位簽訂了1年期及以上勞動合同且已辦理就業(yè)登記的勞動者，還包括在廣州轄區(qū)內(nèi)辦理了工商登記的企業(yè)出資人和個(gè)體工商戶經(jīng)營者?？梢钥闯龇e分入戶的條件越來越苛刻，但有些政策的調(diào)整也更為合理?？偟膩碇v，2014年廣州市積分入戶的政策較前3年的變化主要體現(xiàn)在兩方面。

(一)排名規(guī)則發(fā)生變化

2014年以前的入戶規(guī)則是把所有指標(biāo)的得分加總得到總得分，然后根據(jù)總得分高低進(jìn)行排名，選取總分靠前的3 000名申請者準(zhǔn)予入戶。2014年積分入戶指標(biāo)縮減為5項(xiàng)指標(biāo)(見表1)。這5項(xiàng)指標(biāo)包括文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)和納稅情況。只要申請者的5項(xiàng)指標(biāo)總分超過60分即可達(dá)到“入戶門檻”，之后比拼在廣州繳存社會醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間長短。不再需要每分必爭，也不用再準(zhǔn)備諸多的證明材料，這樣既減少了申請者的工作量，也提高了有關(guān)部門的工作效率。到達(dá)“入戶門檻”后，具體的排名規(guī)則是：先按醫(yī)療保險(xiǎn)的繳納月份進(jìn)行排名，如果醫(yī)療保險(xiǎn)參加月份相同再按失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行排名，最終決出前3 000名準(zhǔn)予入戶。從“按分排名”變?yōu)橐岳塾?jì)繳納社會醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)間長短排序，著重是為長期在廣州市有穩(wěn)定工作，但學(xué)歷、技能資格證尚未達(dá)到人才引進(jìn)等條件的人員入戶打開了通道。

表1　2011—2014年廣州市積分入戶指標(biāo)

(二)積分入戶的辦理流程大大簡化

從2014年起，廣州市積分入戶工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和具體實(shí)施工作由廣州市來穗人員服務(wù)管理局負(fù)責(zé)。這樣由一個(gè)單位負(fù)責(zé)統(tǒng)籌的工作制度有利于不同部門的合作，提高了工作的效率。從2014年起申請者不用單獨(dú)提交“無犯罪記錄證明”，改為由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一查核。2014年的積分入戶工作改為居住地受理，申請人可在所居住的區(qū)就近選擇窗口提交紙質(zhì)材料，并且在增城和從化也增加了受理窗口。2014年共設(shè)立了25個(gè)受理窗口，比前幾年增加了1倍多。并且只要申請者通過積分入戶，其配偶和未成年子女可同時(shí)遷入廣州市，而不用再另行申請。這些政策調(diào)整的目的是簡化申請流程，減輕申請者的負(fù)擔(dān)，提高辦事效率。

二、2014年廣州市積分入戶數(shù)據(jù)描述性分析

2014年度廣州市積分入戶的申報(bào)時(shí)間為2014年8月1日至2014年9月14日(網(wǎng)上填報(bào)申請資料截止時(shí)間為9月14日12時(shí)，遞交紙質(zhì)材料截止時(shí)間為9月14日17時(shí))。共有2萬余人在網(wǎng)絡(luò)申請系統(tǒng)進(jìn)行注冊，提交紙質(zhì)材料的有4 584人，其中通過紙質(zhì)材料會審的有4 523人，最終入戶的人數(shù)為3 000人，通過會審人數(shù)和入戶人數(shù)的比例大約為1.5∶1。

(一)積分入戶申請人員基本情況

積分入戶申請人員呈現(xiàn)出年輕化、高學(xué)歷、高職業(yè)素質(zhì)等特點(diǎn)。其中，平均年齡為33歲，社保繳納年限大多在4年以上，相當(dāng)一部分人居住的時(shí)間較長，但自評領(lǐng)取居住證時(shí)間較短，說明相當(dāng)一部分人是為了參加積分入戶才去領(lǐng)取居住證的。除此之外，積分入戶申請人員還表現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1．積分入戶申請人員女性比男性多

在提交材料的4 584申請人員中，女性有2 376人，占申請總?cè)藬?shù)的51.83%；而男性僅有2 280人，占總?cè)藬?shù)的48.17%。申請人員中女性的人數(shù)超過了男性的人數(shù)，說明女性落戶廣州的愿望比男性強(qiáng)烈。究其原因，可能與積分入戶政策此點(diǎn)規(guī)定有關(guān)：只要成功入戶，未成年人子女和配偶也可以隨遷到廣州。

2.積分入戶申請人員絕大部分為已婚人士

申請人員中未婚人數(shù)為733人，占總?cè)藬?shù)的15.99%，而未婚中的女性人數(shù)明顯高于男性人數(shù)，未婚女性為513人，未婚男性只有220人。婚姻狀況為已婚的在申請者中占的比例最大，有3 645人，占總?cè)藬?shù)的79.52%，而在已婚者中男性略高于女性，二者分別為1 917人和1 728人。離異及喪偶者的人數(shù)較少，僅有206人，其中男性有71人，女性有135人。

3.積分入戶申請人員大多具有本科及以上學(xué)歷

在眾多申請人員中，只有56人不具高中學(xué)歷，僅占申請人員總數(shù)的1.22%。具有中技、中職或高中文化程度的有291人，占申請人員的6.35%。有1 319位申請人員具有大專或高職學(xué)歷，占申請人員總數(shù)的28.77%。而本科及以上的有2 918人，占總?cè)藬?shù)的63.66%。積分入戶申請人員中90%以上都有大學(xué)學(xué)歷，學(xué)歷越高在積分入戶中的競爭力越強(qiáng)，具體表現(xiàn)在擁有較高的得分，這也說明積分入戶政策有人才偏好。

4．積分入戶申請人員大多擁有產(chǎn)權(quán)房

3 327名申請人員擁有產(chǎn)權(quán)房，占申請總?cè)藬?shù)的72.58%，說明很多人在廣州先購買房屋而后考慮入戶廣州。選擇租房和單位房作為合法住所的有815人和372人，二者分別占申請人員總數(shù)的17.78%和8.12%。而選擇寄宿直系親屬房的人數(shù)最少，僅為70人，占申請總?cè)藬?shù)的1.53%。說明那些有產(chǎn)權(quán)房的申請人員入戶意愿更強(qiáng)烈。

(二)入戶人員和未入戶人員各指標(biāo)差異分析

本文把積分入戶申請人分為兩類：取得入戶資格者(入戶人員)和未取得入戶資格者(未入戶人員)，然后比較兩組人員在各個(gè)指標(biāo)上的差異，如表2所示。兩組人員在獻(xiàn)血分?jǐn)?shù)、義工分?jǐn)?shù)、志愿者服務(wù)分?jǐn)?shù)和納稅分?jǐn)?shù)上沒有顯著差異。此外，在性別、年齡、婚姻狀況、社保繳交月份等方面存在顯著差異。

1．入戶人員和未入戶人員在人口學(xué)變量存在差異顯著

表2顯示入戶人員和未入戶人員在性別、年齡、婚姻狀況和自評居住證時(shí)間存在顯著差異，尤其在年齡和婚姻狀況的差異更為顯著。在未入戶人員中男性占46%，而在已入戶人員中男性占49%，這說明女性比男性更容易入戶成功。入戶人員和未入戶人員在年齡方面也顯著不同，入戶人員的平均年齡為34.05，而未入戶人員的平均年齡為31.97，二者相差2歲左右。入戶人員的婚姻狀況和未入戶人員差異也很顯著，入戶人員中已婚人員的比例要高于未入戶人員。

表2　入戶人員和未入戶人員各指標(biāo)的差異分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)未入戶2 584人，已入戶3 000人。

2．入戶人員和未入戶人員參加社保月份差異顯著

入戶人員和未入戶人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)總月份、醫(yī)療保險(xiǎn)總月份、失業(yè)保險(xiǎn)總月份、工傷保險(xiǎn)總月份和生育保險(xiǎn)總月份在1%的顯著性水平下都差異顯著。對于養(yǎng)老保險(xiǎn)，未入戶人員的平均參加月份為79.36個(gè)月，而入戶人員的平均參加月份為118.61個(gè)月，二者均值相差39個(gè)月左右，也就是說入戶人員比未入戶人員多繳納了近3年半的養(yǎng)老保險(xiǎn)。入戶人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的平均月份為104.03個(gè)月，未入戶人員則為70.68個(gè)月，入戶人員比未入戶人員多參加了33.25個(gè)月的醫(yī)療保險(xiǎn)。入戶人員與未入戶人員參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的平均月份同樣差異很大，兩者在以上3種保險(xiǎn)平均月份分別相差39.34個(gè)月、37.81個(gè)月和21.43個(gè)月。入戶人員和未入戶人員5種保險(xiǎn)中，參加失業(yè)保險(xiǎn)平均月份差異最大，生育保險(xiǎn)差異最小。3．入戶人員和未入戶人員在總分、文化程度分和職業(yè)技能分等方面存在顯著差異

入戶人員的總平均得分為71.45，未入戶人員的總平均得分為66.91，二者差值為4.54，入戶人員的社保繳納月份和總分皆大于未入戶人員。而未入戶人員的平均文化程度得分竟然高于入戶人員的平均得分，這可能由于那些高學(xué)歷的未入戶人員因繳納社保月份較少而未能成功入戶。入戶人員的技術(shù)能力平均分和職業(yè)工種平均分皆大于未入戶人員的平均分，這說明入戶人員的技術(shù)能力和職業(yè)比未入戶人員更有競爭力。

三、積分入戶各指標(biāo)和社會保險(xiǎn)的交叉分析

由于2014年的積分入戶規(guī)則變?yōu)椋荷暾堈呦确e夠60分的“門檻”，然后再按照醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行排序。因此，將得分指標(biāo)和社會保險(xiǎn)繳納月份放在一起交叉分析較有意義，更容易看出它們之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。交叉分析的具體結(jié)果詳見表3和表4。

1.文化程度同社會保險(xiǎn)的交叉分析

社會保險(xiǎn)繳納月份同文化程度的高低呈反向變化，即文化程度越高，社保參加月份越少，且二者的變化非常顯著。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，高中及以下學(xué)歷申請者的繳納月份竟然比本科及以上學(xué)歷的繳納月份高10.49個(gè)月，二者的差異非常顯著，此外具有中技、中職或高中和大?；蚋呗殞W(xué)歷的申請者醫(yī)保繳納月份也明顯比具有本科學(xué)歷及以上申請者的繳納月份多。同樣，對于失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，學(xué)歷越高的申請者4種保險(xiǎn)的繳納月份越少，且不同學(xué)歷之間的差異非常顯著。

表3　醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與得分指標(biāo)交叉分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)“—”為參照組。

表4　養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)與得分指標(biāo)交叉分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)“—”為參照組。

2.技術(shù)能力與社會保險(xiǎn)的交叉分析

社會保險(xiǎn)繳納月份和技術(shù)能力總體上呈正向關(guān)系，技術(shù)能力越高，相應(yīng)社保繳納月份越多。醫(yī)療保險(xiǎn)繳納情況在技術(shù)能力之間存在顯著差異，高級工和未評定技術(shù)能力者的差異最大且很顯著，未評定技術(shù)能力者的醫(yī)保平均繳納月份為90.95個(gè)月，而高級工的繳納月份為97.27個(gè)月，二者相差6.33個(gè)月。而對于失業(yè)保險(xiǎn)繳納情況，同樣是高級工和未評定技術(shù)資格者之間差異最大，二者相差12.85個(gè)月。就養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的繳納情況而言，技術(shù)能力之間同樣差異顯著，而高級工和未評定技術(shù)資格者之間的差異仍然最大。

3.緊缺工種與社會保險(xiǎn)的交叉分析

緊缺工種的社保繳納月份明顯比非緊缺工種的社保繳納月份高，二者之間的差異非常顯著。緊缺工種的醫(yī)保平均繳納月份為112.96個(gè)月，非緊缺工種的醫(yī)保平均繳納月份為102.9個(gè)月，二者相差10.07個(gè)月。對于失業(yè)保險(xiǎn)，緊缺工種比非緊缺工種的參加月份要多，前者比后者平均多8.90個(gè)月。緊缺工種的養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參與月份比非緊缺工種分別平均多10.07個(gè)月、8.79個(gè)月和4.24個(gè)月。以上差距說明緊缺工種相對非緊缺工種在社保繳納方面更有優(yōu)勢。

4.社會公益服務(wù)同社會保險(xiǎn)的交叉分析

社保參與與社會公益服務(wù)之間的關(guān)系不顯著。這可能與社會公益服務(wù)參與的人數(shù)比較少有關(guān)。由于公益服務(wù)的參與人數(shù)較少，所以參與者與非參與者之間的特征差異不大，反映在社保參與情況方面也不明顯。社會公益服務(wù)體現(xiàn)市民對居住城市的關(guān)心和熱愛程度，上述分析又間接說明積分入戶申請者對社會公益服務(wù)的熱情不足。

5.納稅與社會保險(xiǎn)交叉分析

2014年以前連續(xù)3年納稅累計(jì)10萬元以上的申請者的社會保險(xiǎn)繳納情況明顯比不滿足條件的申請者好。具體表現(xiàn)在滿足納稅條件的申請者醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納月份顯著比未滿足條件的多。而滿足條件的申請者工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的繳納情況也比不滿足條件的好，但差異不顯著。一般情況下，納稅額度越高收入越高，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)能力也越好，因此在社會保險(xiǎn)的參與方面也更有優(yōu)勢。

四、完善廣州市積分入戶的思考

通過對廣州市2014年積分入戶數(shù)據(jù)的分析，可發(fā)現(xiàn)積分入戶的申請人存在以下特征：他們大多來自廣東省； 已婚人士占的比例較高；平均年齡為33歲，絕大部分申請者處于青壯年；他們中大多具有高學(xué)歷，其中大專及以上學(xué)歷占申請者的90%以上。此外，我們還發(fā)現(xiàn)積分入戶政策存在以下特點(diǎn)：積分入戶申請手續(xù)較為繁瑣，隱形成本偏高；積分入戶門檻較高，與真正意義上的農(nóng)民工基本無緣；入戶者不會為廣州市帶來太多負(fù)擔(dān)，社會保險(xiǎn)的參與情況一定程度上解決了入戶者的后顧之憂；醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參與情況對申請者是否入戶起決定性作用，其他因素作用有限；對社會公益服務(wù)的重視程度不足，主要體現(xiàn)在獻(xiàn)血次數(shù)、義工服務(wù)和志愿者服務(wù)對是否入戶的重要性不高。針對上述問題，要完善積分入戶政策，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

(一)要正確認(rèn)識流動人口對流入地的貢獻(xiàn)，給予流動人口基本的公共服務(wù)

對于地方政府而言，流動人口的戶籍制度改革不僅有“付出”，也有“所得”。 大多數(shù)流動人口年齡較小，緩解了流入地人口老齡化趨勢。都陽等(2014)利用《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)、2010年全國人口普查等數(shù)據(jù)計(jì)算了戶籍制度改革紅利。*都陽、蔡昉、屈小博等：《延續(xù)中國奇跡：從戶籍改革中收獲紅利》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第8期。他們的研究表明，低技能的農(nóng)村勞動力流入城市能夠擴(kuò)大勞動力市場規(guī)模，強(qiáng)化高技能勞動力的分工和專業(yè)化水平。城市就業(yè)人口中外來勞動力數(shù)量增加對總要素生產(chǎn)率的提升有顯著影響，一般地，勞動力市場越開放的城市其經(jīng)濟(jì)效率越高。楊曉軍(2012)計(jì)算出1985—2009年農(nóng)民工數(shù)量增加對總勞動生產(chǎn)率增長平均貢獻(xiàn)率為19.96%，對總產(chǎn)出增長的平均貢獻(xiàn)率為13.41%；農(nóng)民工從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，勞動生產(chǎn)率提高了，這對總勞動生產(chǎn)率增長平均貢獻(xiàn)率為17.60%，對總產(chǎn)出增長的平均貢獻(xiàn)率為16.58%。然而，農(nóng)民工對經(jīng)濟(jì)成果平均分享率只有9.65%，對經(jīng)濟(jì)成果平均額外分享率只有5.81%，遠(yuǎn)低于其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。*楊曉軍：《農(nóng)民工對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)與成果分享》，載《中國人口科學(xué)》2012年第6期?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指出：“隨著戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。”從公平正義角度來看，地方政府也應(yīng)該給予流動人口基本的公共服務(wù)。

據(jù)《2015年廣州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》所示，廣州市流動人口中80%左右來源于農(nóng)村，但申請積分入戶的人員中只有20%來自農(nóng)村。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將戶口遷到廣州，有可能導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)喪失，大多數(shù)流動人口并不愿意。但這并不意味著他們不需要公共服務(wù)?！毒幼∽C管理辦法(試行)》將公共服務(wù)劃分為兩類：一類是居住證持有人在居住地享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，包括基本公共就業(yè)服務(wù)、子女免費(fèi)義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待等9個(gè)方面；另一類是國務(wù)院各部門和地方政府應(yīng)該“積極創(chuàng)造條件”，使居住證持有人享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利，包括中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調(diào)解員選聘、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。前者帶有強(qiáng)制性，后者是可選擇的。既然沒有足夠的財(cái)力解決所有流動人口的積分入戶，廣州市應(yīng)該將積分入戶與后者相掛鉤，流動人口可以依據(jù)自己的積分享受一定水平的公共服務(wù)。廣州市應(yīng)該借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)?！渡虾Ｊ芯幼∽C積分管理試行辦法》第三條規(guī)定：“積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇?！睆V州市人力資源和社會保障局、國土資源和房屋管理局、民政局、教育等各級政府職能部門應(yīng)該根據(jù)廣州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，制定積分與公共服務(wù)掛鉤的具體辦法。

(二)適當(dāng)增加積分入戶的名額

廣東省發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)顯示2013年廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)為2 975萬人?！稄V東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(征求意見稿)第二章發(fā)展目標(biāo)指出：“到 2020 年，全省城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)73%左右，努力實(shí)現(xiàn)不少于 600萬本省和 700 萬外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他外來務(wù)工人員落戶城鎮(zhèn)?！卑?013年廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口粗略估計(jì)，每10名外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有4.4人要落戶城鎮(zhèn)。2014年年末非廣州戶籍人口為465.63萬人，按照規(guī)劃的要求，廣州市在7年內(nèi)要讓205萬外來人口落戶城鎮(zhèn)，平均每年約29萬人。雖然外來人口還有人才引進(jìn)等其他措施，但對于大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，積分入戶還是主要渠道。廣州市每年3 000個(gè)積分入戶指標(biāo)只是規(guī)劃要求的1%，積分入戶指標(biāo)太少了！

(三)積分入戶政策應(yīng)該考慮流動人口的居住年限

居住年限應(yīng)該成為流動人口入戶與享受基本公共服務(wù)的一個(gè)重要考慮因素。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出“根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)參保年限等為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)”“全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制”等要求。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》也明確提出要“認(rèn)真落實(shí)優(yōu)先解決存量的要求，重點(diǎn)解決進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題”“以連續(xù)居住年限和參加社會保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”等要求?！毒幼∽C管理辦法(試行)》第16條明確提出，城區(qū)人口500萬以上的大城市在落戶時(shí)要考慮連續(xù)居住年限。在修訂廣州市積分入戶政策時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先讓在廣州市居住或就業(yè)10年以上的流動人口入戶或者享受基本公共服務(wù)。

(四)建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔(dān)機(jī)制

在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)情況下，地方政府既沒有強(qiáng)烈的主觀意愿也沒有足夠的財(cái)力為所有的外來人口提供基本的公共服務(wù)。如果某個(gè)城市為所有的外來人口都提供基本的公共服務(wù)，其他地方的人會源源不斷地流入，這是任何地方政府都無法承受之重。很多地方政府認(rèn)為，外來人口的公共服務(wù)不能做得太好，就是擔(dān)心這種“洼地效應(yīng)”。目前廣州市外來轉(zhuǎn)移人口市民化的成本主要由廣州市財(cái)政承擔(dān)。在義務(wù)教育方面，從2012年春季學(xué)期起廣州市城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金由中央和廣東省財(cái)政承擔(dān)20%，其余80%由廣州市承擔(dān)。公用經(jīng)費(fèi)只是義務(wù)教育的一部分，教師的工資福利、教室和實(shí)驗(yàn)室的基建建設(shè)成本則全由地方政府負(fù)擔(dān)。2013年廣州市小學(xué)、初中學(xué)生的生均公共財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為12 523.57元、15 718.83元。2013年非廣州戶籍小學(xué)生總數(shù)為48.03萬人，初中生14.91萬人，財(cái)政要支付約84億元。在公共租賃住房建設(shè)方面，2012—2013年廣州市公共租賃住房建設(shè)資金中，中央財(cái)政資金投入8.85億元，市財(cái)政資金投入46.92億元，中央和市財(cái)政資金投入比例約為15:85。2012年廣州市城鄉(xiāng)居民人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為40元，其中，中央補(bǔ)助約為3.5元，廣東省不予補(bǔ)助，36.5元由廣州市政府承擔(dān)。來自廣州市發(fā)改委的數(shù)據(jù)表明，2013年廣州市外來轉(zhuǎn)移人口市民化成本中，中央和省財(cái)政承擔(dān)約0.76%，廣州市財(cái)政承擔(dān)約占99.24%。數(shù)據(jù)顯示，2013年廣州市財(cái)政總收入4 430億元，其中上繳中央和省財(cái)政3 288億元，占74.2%，地方公共財(cái)政預(yù)算收入為1 142億元，只占25.8%?！稄V州市統(tǒng)計(jì)公報(bào)》2014年年末廣州市外來人口數(shù)量是400多萬，外來人口公共服務(wù)所需財(cái)政資金壓力巨大。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出政府要承擔(dān)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本”。這個(gè)規(guī)定很籠統(tǒng)。政府有不同層級，它沒有說明各級政府應(yīng)該承擔(dān)的比率?！毒幼∽C管理辦法(試行)》比城鎮(zhèn)化規(guī)劃前進(jìn)了一步，提出“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將提供基本公共服務(wù)和便利所需費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算”。目前，國家和省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付金額主要以戶籍人口為依據(jù)來計(jì)算，我們應(yīng)該逐步建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與流動人口市民化掛鉤的資金劃撥機(jī)制。但該機(jī)制只是短期內(nèi)解決市民化成本不足的權(quán)宜之計(jì)，從長遠(yuǎn)來看，還是要建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔(dān)機(jī)制，做到各級政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。

(五)積分入戶只是戶籍制度改革的臨時(shí)性措施

中國戶籍制度改革的重要目標(biāo)是讓公共服務(wù)與戶籍脫鉤，讓戶籍回歸到人口登記功能。然而，積分入戶存在的諸多問題決定了它只能是戶籍制度改革的一個(gè)臨時(shí)性措施。

首先，積分入戶存在的前提與結(jié)果存在內(nèi)在性的矛盾。積分入戶存在的前提是戶籍人口和外來流動人口在公共服務(wù)待遇上的巨大差異，但是實(shí)行積分入戶的初衷與結(jié)果卻是縮小這種差異。

其次，積分入戶并沒有解決公共服務(wù)的流轉(zhuǎn)問題。積分入戶的思路延續(xù)了公共服務(wù)與戶籍掛鉤的思路。如果積分入戶人員還想去其他地方工作生活，將不能享受到新地方的公共服務(wù)。2014年廣州市積分入戶政策規(guī)定必須在廣州地區(qū)(或者廣東省)參加5項(xiàng)社會保險(xiǎn)滿4年，外地轉(zhuǎn)入社保、補(bǔ)繳社保不計(jì)算年限。當(dāng)前戶籍制度存在的主要問題是人口大規(guī)模流動，但公共服務(wù)無法隨之流轉(zhuǎn)。解決這個(gè)問題需要制度的頂層設(shè)計(jì)，地方政府的作用有限。

戶籍制度改革難的根本原因在于附著在戶口本上的地區(qū)之間公共福利差異。越是大城市，附著在戶籍上面的公共服務(wù)水平越高。大城市的積分入戶指標(biāo)競爭激烈，但一些小城市指標(biāo)卻用不完。2010—2012年，廣東省中山市的入戶指標(biāo)剩余率分別是28%、17%和15%，積分入讀小學(xué)一年級的指標(biāo)剩余率分別是24%、13%和4%，積分入讀初一的指標(biāo)剩余率分別是34%、26%和6%。這并非個(gè)別現(xiàn)象，廣東省其他城市如順德市也出現(xiàn)了類似情況。地區(qū)均衡發(fā)展才是解決戶籍改革的根本方法。當(dāng)然中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異短期內(nèi)無法得到根本解決，通過轉(zhuǎn)移支付等手段讓各個(gè)地方公共服務(wù)水平大致均衡，并且公共服務(wù)能夠隨著人口的流動而流轉(zhuǎn)，是目前中央政府應(yīng)該做的工作。戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及社會保險(xiǎn)、最低生活保障、保障房、財(cái)稅制度等多項(xiàng)改革，涉及部門也較多，因而不可能一蹴而就，必將是一個(gè)長期的過程。

【責(zé)任編輯：于尚艷】

(作者簡介:張華初，江西九江人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、華南市場經(jīng)濟(jì)研究中心、廣東流動人口研究中心教授；蘇寧波，河南駐馬店人，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生。)

【中圖分類號】F061.5;C924.24

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)02-0117-08

【收稿日期】2016-01-05

【基金項(xiàng)目】廣東省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“廣州市‘積分入戶’政策實(shí)施的現(xiàn)狀、問題與對策”(GD14XYJ31)