【摘 要】邊疆民族地區(qū)是中國的窗口，也是國家穩(wěn)定的關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性區(qū)位之一。由于邊疆民族地區(qū)邊緣的地理位置、差異的宗教信仰、異同的民族文化，使得邊疆民族地區(qū)公共危機事件愈加復(fù)雜。另外，國際利益的沖突、反華勢力的滲透、民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的迥異、政治冷漠與政治激進(jìn)的影響以及國內(nèi)民族分裂分子、國際恐怖勢力、宗教極端分子的陰謀與破壞而引發(fā)各種邊疆民族地區(qū)公共危機事件，嚴(yán)重威脅民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、國家安全。因此，提升國家主體文化在各民族國家認(rèn)同建設(shè)中的分量，夯實各民族國家認(rèn)同的文化基礎(chǔ)，培育各民族政治認(rèn)同、文化認(rèn)同一體化路徑，即在承認(rèn)民族多元文化的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的具體國情，進(jìn)一步整合民族政治意識、提升民族文化素養(yǎng)、增強民族凝聚力與向心力，是規(guī)避邊疆民族地區(qū)公共危機事件發(fā)生的關(guān)鍵所在。

【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū)；民族認(rèn)同；公共危機事件；規(guī)避機制

【作 者】羅敏，廣西師范大學(xué)碩士研究生。廣西桂林，541004

【中圖分類號】C957，C935 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）02 - 0047 - 010

一、思路與進(jìn)路

邊疆民族地區(qū)是我國的邊緣地帶，一方面它們遠(yuǎn)離國家的政治、文化、經(jīng)濟(jì)的核心圈，另一方面它們是由許多種同質(zhì)性程度低、融合度不高的多民族社會合聚而成的復(fù)雜區(qū)域。在全面深化改革的主旋律下，中國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時，社會各種矛盾沖突也日益凸顯。民族與國家之間是一個相互作用的歷史過程，民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的關(guān)系和社會秩序緊密相關(guān)，可以說，作為自變量的認(rèn)同是秩序存在和維持這個因變量的核心決定因素。[1 ]認(rèn)同不僅是心理層面上的，也是關(guān)乎行為方面上的。多民族、多元文化的中國需要一種和諧融合的民族共同意識，包括政治意識、文化意識、宗教信仰意識，這樣才能使多民族之間的沖突及危機保持在可控“秩序”范圍之內(nèi)。

荷蘭萊頓大學(xué)危機管理研究中心教授烏里爾·羅森塔爾（Uriel Rosenthal）在他1989年出版的《應(yīng)對危機：災(zāi)難、暴亂和恐怖行為管理》一書中將危機定義為“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關(guān)鍵決策的事件”[2 ]11。近年來，伴隨著全球化、信息化的到來，世界范圍內(nèi)的公共危機事件可謂是此起彼伏、一波三折，導(dǎo)致國家與國家之間、民族與民族之間的矛盾沖突愈加激烈。除了自然災(zāi)害型、事故災(zāi)難型的公共危機事件外，邊疆民族地區(qū)的公共危機事件帶有明顯的民族性質(zhì)。從國際方面來說，2015年的巴黎恐怖襲擊事件、美國加州發(fā)生的槍擊事件等，都是由民族宗教問題而引發(fā)的民族利益的沖突、宗教思想的爭斗，嚴(yán)重影響著這些國家政治的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至世界的和平與安定。從國內(nèi)方面來說，近些年的新疆暴恐事件、云南昆明火車站暴恐事件等，不僅影響著邊疆民族地區(qū)的繁榮與發(fā)展，還嚴(yán)重阻礙著我國多民族的團(tuán)結(jié)、多民族的融合。面對邊疆民族地區(qū)公共危機治理的困境與挑戰(zhàn)，加強邊疆民族地區(qū)公共危機事件管理的規(guī)避機制建設(shè)，對于邊疆地區(qū)成功規(guī)避和掌控各種突發(fā)事件及公共危機，確保邊疆民族地區(qū)安全，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)、有效地發(fā)展，具有舉足輕重的現(xiàn)實價值。

二、邊疆民族地區(qū)公共危機事件的基本內(nèi)涵

作為區(qū)域概念，邊疆民族地區(qū)主要是指我國領(lǐng)土中與我國西部國界線相接壤的一片特定的區(qū)域，① 即南起廣西，北至內(nèi)蒙古，沿邊境線依次分布著廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古6省區(qū)。這片特定區(qū)域由于民族宗教信仰較強，再加上邊疆民族地區(qū)特殊的地緣政治特色，以及滲入的國際政治理念與民族自主政治的博弈，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)公共危機呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。邊疆民族地區(qū)公共危機事件是指對邊疆地區(qū)整個社會的基本價值觀、行為準(zhǔn)則、生活生產(chǎn)方式等產(chǎn)生威脅，并且在時間和空間高度不確定的情況下，需要對其采取必要措施的且有損人民生命財產(chǎn)安全的公共事件。

我國邊疆民族地區(qū)公共危機事件產(chǎn)生的實質(zhì)主要有三方面：一是全面深化改革的大背景下，邊疆民族與民族之間的關(guān)系顯得愈加緊張；二是邊疆人民長期生活在高原、山區(qū)、牧區(qū)和森林地區(qū)，而物質(zhì)需求和精神需求卻得不到應(yīng)有的滿足或者與其他地區(qū)相差甚遠(yuǎn)，造成嚴(yán)重的不平衡心理；三是我國自實行民族區(qū)域自治制度以來，使得邊疆民族地區(qū)的政治自治與宗教自治、信仰自治的界定模糊。

然而，邊疆民族地區(qū)人民擔(dān)負(fù)著建設(shè)邊疆以及戍衛(wèi)邊疆的雙重任務(wù)，在中國政治上、經(jīng)濟(jì)上、國防上、對外關(guān)系上都有著舉足輕重的戰(zhàn)略性地位。伴隨著全面深化改革的號角，邊疆民族地區(qū)的公共危機事件更具多發(fā)性、破壞性、跨國性、隱蔽性等特征，都不可避免地給國家、集體以及個人帶來精神上、物質(zhì)上的損害，甚至沖擊著社會主流核心價值理念，進(jìn)而逐步滲透到整個國家、社會的各個層面。

三、邊疆民族地區(qū)公共危機事件的基本類型

邊疆民族地區(qū)公共危機事件既具有群體性、破壞性、公開性、違法性等與內(nèi)地公共危機事件相同的特征，還具有潛在的跨國性、強烈的宗教性、敏感的民族性、極強的隱蔽性和偶然的敵對性等特點。[3 ]233根據(jù)邊疆民族地區(qū)公共危機事件的主要特點，邊疆民族地區(qū)公共危機事件可以分為以下五種基本類型：

（一）自然災(zāi)害型

邊疆民族地區(qū)屬于高原、山區(qū)、草原、牧區(qū)、森林覆蓋面較廣的地區(qū)，它既有多發(fā)性的山體滑坡、泥石流等突發(fā)性自然災(zāi)害（如表1），也有火山噴發(fā)、耕地或林地沙漠化、農(nóng)業(yè)和林業(yè)的干旱等自然災(zāi)害（如表1），還有突發(fā)環(huán)境事件（如表2）以及具有超強毀滅性的地震災(zāi)害（如表3）。

如表1所示，2013年邊疆民族地區(qū)的自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)約人民幣1000億元，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)5500千公頃，其中約500千公頃農(nóng)作物絕收。旱災(zāi)以云南、甘肅、內(nèi)蒙古最為嚴(yán)重，而西藏整年都沒有出現(xiàn)旱災(zāi)現(xiàn)象；受洪澇、山體滑坡、泥石流和臺風(fēng)災(zāi)害嚴(yán)重的是內(nèi)蒙古、廣西，而內(nèi)蒙古的絕收率達(dá)20%以上；風(fēng)雹、低溫冷凍和冰雪災(zāi)害嚴(yán)重的是內(nèi)蒙古、新疆、云南、甘肅。這種自然災(zāi)害的不確定性強、破壞性大等特點，不僅給邊疆民族地區(qū)帶來實質(zhì)性的創(chuàng)傷，還會擾亂邊疆治理以及人們的生產(chǎn)生活，甚至造成邊疆民族地區(qū)社會的動蕩。

如表2所示，從整體來說，2013年邊疆民族地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件中主要集中在一般突發(fā)環(huán)境事件，尤以廣西最多，全年達(dá)14次，其次是甘肅、新疆。重大環(huán)境事件和較大環(huán)境事件均發(fā)生在廣西，全年突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)廣西是內(nèi)蒙古的4倍、云南省的8倍。值得慶幸的是，邊疆民族地區(qū)六?。▍^(qū)）并沒有發(fā)生特別重大環(huán)境事件。

上表（表3）邊疆民族地區(qū)地震災(zāi)害情況（2000～2013年）說明，邊疆民族地區(qū)（除廣西外）是地震多發(fā)性的地區(qū)，其中5.0～5.9級有7次、6.0～6.9級有3次，以甘肅最為嚴(yán)重，破壞性極大，造成人員傷亡達(dá)2500人以上，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)240億元以上，比內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、新疆的直接經(jīng)濟(jì)損失總和多185億元。

綜上所述，我國邊疆民族地區(qū)由于地理區(qū)位的特殊性，主要分布在冰川雪山、荒漠戈壁、草原叢林地帶，廣西、內(nèi)蒙古、云南、甘肅是山體滑坡、泥石流、地震等重災(zāi)區(qū)，新疆和內(nèi)蒙古部分地區(qū)是土地沙漠化、草原、林地退化較為嚴(yán)重，出現(xiàn)的旱災(zāi)及沙塵自然災(zāi)害居多。

（二）事故災(zāi)難型

近年來，隨著我國全面深化改革的推進(jìn)、邊疆民族地區(qū)開發(fā)力度的加快，各種事故災(zāi)難層出不窮地呈現(xiàn)出遞增的趨勢。其中森林或草原火災(zāi)（如表4）、道路交通安全事故、公共衛(wèi)生安全事故、能源資源開采企業(yè)等生活、生產(chǎn)安全事故較多。例如2013年云南全省共發(fā)生各類傷亡事故12848起、死亡2260人，全年共發(fā)生63起較大事故，道路交通43起，工礦商貿(mào)14起，煤礦5起，火災(zāi)1起。重大事故3起，分別是：昆明市發(fā)生“2·6”重大道路交通事故，死亡12人；保山市發(fā)生“3·18”重大道路交通事故，死亡15人；曲靖市發(fā)生“8·11”重大道路交通事故，死亡11人。[4 ]2013年9月9日，廣西壯族自治區(qū)某縣級學(xué)校附近發(fā)生爆炸，事故造成2人遇難，40多人不同程度受傷，爆炸系三輪車司機所為，事后政府加大了對流散社會非法爆炸物品的收繳、清理工作，防止類似事件的再次發(fā)生。再如2014年1月初，云南香格里拉縣獨克宗古城發(fā)生火災(zāi)，火災(zāi)燒毀房屋100多棟，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1億多元人民幣。這兩起事故源于政府疏于社會管理，公民危機意識淡薄，而直接導(dǎo)致了不可估量的經(jīng)濟(jì)損失以及人員的傷亡，同時這也是事故多發(fā)的重要原因之一。

（三）宗教矛盾型

在人類漫長的社會化進(jìn)程中，邊疆民族地區(qū)形成了以多種族、多宗教為主的大雜居、小聚居的復(fù)雜的居住狀況，既有信仰伊斯蘭教、藏傳佛教的少數(shù)民族人民，也有信仰基督教、天主教的少數(shù)民族人民，還有信仰當(dāng)?shù)乇就恋闹性鸾?、土生土長的中原道教，甚至邊疆個別少數(shù)民族聚居的地方還有信仰的東正教、猶太教的人們。在全球化、信息化的影響下的，各個國家、地區(qū)、宗教、民族的交流了解和互動聯(lián)系都超越以前，發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)的現(xiàn)代通信設(shè)備，將整個世界緊緊聯(lián)系在一起，搭建起了一座全球文化互動的平臺，在這個過程中互動和文化交流，并不以個體的主觀愿望為轉(zhuǎn)移，交流和對話無處不在，宗教文化作為文化的重要內(nèi)容，也在這樣的“文化環(huán)境”下發(fā)展著。然而，不同宗教和不同教派之間的矛盾時刻發(fā)生著，甚至愈演愈烈。例如2011年“7·18”和田襲擊暴力恐怖事件，暴徒竟然在納爾巴格派出所樓頂懸掛極端宗教旗幟，縱火焚燒派出所；2012年喀什葉城縣“2·28”恐怖襲擊事件；2013年新疆鄯善縣“6·26”暴力恐怖襲擊事件；2014年云南昆明火車站“3·1”暴力恐怖事件；2014年烏魯木齊火車南站“4·30”暴恐襲擊事件和公園北街“5·22”暴恐襲擊事件，等等。

（四）利益沖突型

邊疆民族地區(qū)公共危機事件中的利益沖突是一種典型的以人或利益集團(tuán)為軸心而造成的沖突。近年來，邊疆、跨境、國際因素的滲入，使得跨境販毒、販賣人口、軍火交易、涉黃涉毒等經(jīng)營、走私活動頻繁，這種公共危機事件往往是由于大部分公民的合法權(quán)益受到損害，卻申訴無門、表達(dá)無路、維護(hù)無權(quán)，或者由于公民互相之間的利益糾紛，抑或由于政府政策、社會分配的不公正、不公平，以及由于公民長期積累的對社會的怨恨不滿等。[5 ]16近年來，雖然邊疆民族地區(qū)居民生活水平有大幅度的改善，但較之東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及內(nèi)地落差仍然較大，貧富差距的逐步拉大必然有損社會公平公正的原則，引發(fā)社會摩擦，導(dǎo)致社會矛盾。盧梭說：“要想使國家穩(wěn)固，就應(yīng)該使兩極盡可能地接近；既不許有豪富，也不許有赤貧。”[6 ]66利益主體多元化格局的形成導(dǎo)致錯綜復(fù)雜的利益沖突，如2008年7月19日，云南省普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發(fā)生一起利益糾紛群體性事件，這起震驚全國的孟連縣“7·19”事件并不是一場警察與民眾沖突事件，而是一場當(dāng)?shù)啬z農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益長期糾紛引發(fā)的群體性利益沖突型公共危機事件。它是由于基地產(chǎn)權(quán)的不明晰、企業(yè)管理的不規(guī)范、膠農(nóng)的利益訴求長期得不到解決、利益分配沖突不斷激化所致。再如2014年11月27日廣西南寧市江南區(qū)華聯(lián)超市發(fā)生砍人事件，僅因為當(dāng)事人購物后發(fā)現(xiàn)貨品與金額不符，返回超市收銀臺與超市員工發(fā)生言語沖突，隨即拔出匕首對超市員工及周圍顧客實施傷害，造成9人受傷。

（五）敵國煽動型

邊疆民族地區(qū)因其特殊而復(fù)雜的地理位置，更易于受敵國的煽動而引發(fā)群體性公共危機事件，各種社會矛盾沖突并沒有緩解、消失，只是改變了方式、形式而已。敵國煽動涉及國家主權(quán)歸屬問題、民族問題，對相關(guān)國家搞和平演變進(jìn)而發(fā)動“顏色革命”。部分國外敵對勢力和國家分裂分子為了實現(xiàn)其政治野心，往往會采取有預(yù)謀、有目的的計劃周全的跨國陰謀活動，慫恿部分公民制造混亂、制造事端、集體叛國、進(jìn)行違法恐怖活動等?？鐕匀后w公共危機事件的主體或針對的客體至少有一方涉及其他國家，事件的社會影響力乃至全球化影響力比較大，甚至關(guān)系到一個國家的良好聲譽和一個政黨的良好形象。例如支持艾沙集團(tuán)，鼓吹“泛突厥主義”，妄圖建立“東土耳其斯坦”，甚至用“東突”恐怖主義勢力在邊疆制造事端。[7 ]國際上典型的還有阿富汗的“塔利班伊斯蘭運動”，強調(diào)通過“圣戰(zhàn)”建立純潔的伊斯蘭統(tǒng)治政權(quán)。此外，還有黎巴嫩的“真主黨”，導(dǎo)致了中東地區(qū)的暗殺、爆炸等恐怖事件不斷。西方敵對勢力利用“自由至上”的觀念在我國邊疆民族地區(qū)加緊推行“平等和自由”等“分化”“西化”的“自由主義”顛覆圖謀，并且借助國際上民族分裂的泛濫、民族獨立的猖獗等極端民族主義思潮，發(fā)動“文化戰(zhàn)爭”并制造事端，例如2009年7月5日震驚全國的“7·5”烏魯木齊打砸搶燒事件?！?·5”事件并不是民族之間的矛盾，也不是宗教之間的沖突，而是以熱比婭為首的境內(nèi)外“三股勢力”精心組織和策劃的一場反人類、反國家、反民族的嚴(yán)重暴力違法犯罪事件。目前，包括新疆“世維會”和“東伊運”等“疆獨”組織，西藏達(dá)賴集團(tuán)的“藏青會”和“流亡政府”等“藏獨”組織，他們在國際敵對勢力的煽動下一直沒有停止暴力恐怖活動。

四、邊疆民族地區(qū)公共危機事件的現(xiàn)狀分析

美國學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！盵8 ]38在全面深化改革的現(xiàn)代化進(jìn)程中，邊疆民族地區(qū)公共危機事件不僅是邊疆治理欠佳的外在表現(xiàn)形式，還是觀察邊疆民族地區(qū)，甚至是國家穩(wěn)定狀態(tài)的窗口。

（一）公眾面對公共危機意識淡薄

公共危機并不可怕，沒有公共危機才是可怕的，而沒有公共危機意識是最可怕的。邊疆民族地區(qū)存在的多元文化與多種信仰，文化與政治、信仰之間的混亂，且邊疆民族主義尚未消解，導(dǎo)致一些價值理念完全被控制而成為所謂的“圣戰(zhàn)者”在面對敵對勢力宣稱“自由與平等”的陷阱卻毫無抵抗力，全然不知自己所參與的“圣戰(zhàn)”會給人民帶來無限的危機。對邊疆民族地區(qū)政府來說主要表現(xiàn)為政府行政過程中對公共危機管理的認(rèn)識嚴(yán)重不足，如2014年云南昆明“9·26”小學(xué)生踩踏事件，踩踏事故造成6人死亡，多人不同程度受傷，這無疑是一起非常可怕的教學(xué)樓里的“礦難”。對廣大邊疆民族地區(qū)公民來說主要表現(xiàn)為對公共危機規(guī)避的理解不充分，當(dāng)公共危機即將來臨之前，不能準(zhǔn)確地識別危機，如2014年云南宣城、曲靖接連曝光的教師猥褻女童事件，這不僅是道德的滑坡，更是師德的敗壞。另外，當(dāng)公共危機發(fā)生后危機意識的淡薄更加明顯，由于相關(guān)處置機制的欠缺而導(dǎo)致危機處理乏力，致使可能的規(guī)避機會流失。近年來，每次發(fā)生攸關(guān)性命的事故后，政府有關(guān)部門無一例外的會有“指示”，這也足以證明政府有關(guān)部門走的還是“重治療，輕預(yù)防”的老路，嚴(yán)重缺乏公共危機的意識。

（二）社會參與公共危機救助消極

當(dāng)今，在社會信任危機的大背景下，社會作為一個“大熔爐”，面臨的矛盾沖突越來越突出，社會公共危機事件頻發(fā)，邊疆民族地區(qū)公共危機事件更具暴力性、復(fù)雜性，但社會參與公共危機救助卻積極性不高。其一，組織機構(gòu)不完善。例如，2014年云南魯?shù)榈貐^(qū)地震，由于公路被地震毀壞交通工具無法使用，一批熱心的志愿者只能徒手提著幾十公斤的生活救援物資，歷經(jīng)千難萬阻攀爬進(jìn)了地震區(qū)魯?shù)榭h震區(qū)的一個小山村，當(dāng)他們準(zhǔn)備卸下物質(zhì)的時候，卻發(fā)現(xiàn)此地的所有災(zāi)民都已經(jīng)被轉(zhuǎn)移。其二，社會志愿精神有待提高。例如，近年來，邊疆民族地區(qū)地震多發(fā)，有些志愿者并不是完全受志愿精神的感召，而是抱著體驗生活和“到災(zāi)區(qū)一游”的態(tài)度，三天打魚兩天曬網(wǎng)。其三，社會負(fù)面因素的影響。如新疆、西藏、云南等地頻繁出現(xiàn)的地震救災(zāi)物質(zhì)“過剩”，甚至是“變賣”等消息，讓一些人難以接受，使得社會參與公共危機救援消極懈怠，出現(xiàn)了嘆息、失望、漫罵，甚至麻木、悲觀。其四，社會主流道德核心價值理念滑坡，以“自我為中心”的自私功利主義私欲膨脹。

（三）媒體引導(dǎo)公共危機輿論失真

面對多樣且復(fù)雜的邊疆民族地區(qū)公共危機事件多發(fā)局面，信息是極度匱乏和有限的，而且難辨真?zhèn)巍Ｓ袛?shù)據(jù)表明，2012年中國城市居民最信任的媒體依次是電視、報紙，網(wǎng)絡(luò)排在第三位，但30歲以下青年群體最信任網(wǎng)絡(luò)的比例相對更高，占21.6%，超過報紙排在了第二位。如果發(fā)生某一事件，在開通了微博的人中，44.4%的人更相信微博上的信息，比信任新聞聯(lián)播的38.7%略高。[9 ]邊疆民族地區(qū)交通、通訊的不發(fā)達(dá)，信息的不完整、不及時、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致媒體在信息的反饋和處理過程中，信息極易失真，并且會給邊疆民族地區(qū)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致公共危機事件的產(chǎn)生。邊疆地區(qū)政府對社會進(jìn)行有效控制的“統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動”的目標(biāo)很難實現(xiàn)，“眾聲喧嘩”成為這個時代的輿論“代名詞”。[10 ]一方面，邊疆民族地區(qū)信息傳播的閉塞，少數(shù)大眾媒體的不恰當(dāng)引導(dǎo)，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)輿論信息以訛傳訛、三人成虎的社會現(xiàn)象時有發(fā)生，造成民眾“跟風(fēng)”嚴(yán)重；另一方面，邊疆民族地區(qū)社會民眾缺乏辨別信息真?zhèn)蔚哪芰?，往往是隨波逐流，跟著“大部隊”走，習(xí)慣性吃“大鍋飯”，甚至出現(xiàn)“瞎起哄”而導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)公共危機的“二次危機”。

（四）政府應(yīng)對公共危機預(yù)案殘缺

目前，我國邊疆民族地區(qū)大部分區(qū)域發(fā)布的公共危機預(yù)案僅限于少量頁數(shù)的政府文件，并沒有完整的公共危機預(yù)案核心內(nèi)容，或者應(yīng)急預(yù)案與本地區(qū)的結(jié)合度不高，未能真實有效地體現(xiàn)出公共危機預(yù)案應(yīng)有的價值。現(xiàn)有的部門公共危機預(yù)案質(zhì)量普遍殘缺。一方面，邊疆民族地區(qū)公共危機預(yù)案缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和綜合管理，各部門應(yīng)急預(yù)案無法相融合、共享，缺乏合理的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，造成預(yù)案無法落實。如2010年云南、廣西等地遭遇50年一遇的特大旱災(zāi)，不少河溪斷流，超過400萬人飲水困難。如果氣象部門能對往年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，制定出公共危機預(yù)案，同時進(jìn)行危險要素和脆弱性分析，即使旱災(zāi)真正降臨了，那么損失可能會大大降低。另一方面，公共危機預(yù)案缺乏科學(xué)的論證和專家指導(dǎo)，造成預(yù)案過于粗放，可操作性不強。如2014年新疆中煤能源新疆天山煤電在建煤礦發(fā)生巷道頂板墜落事故致9死1傷，這種事故往往是通風(fēng)道坍塌所致。如果相關(guān)部門能夠?qū)@種“高危”職業(yè)進(jìn)行必要的安全知識教育，加強對巷道的補強工作，以及制定優(yōu)質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案來解決由于坍塌部位環(huán)境復(fù)雜、井下施救空間狹窄、施救掘進(jìn)進(jìn)度緩慢等困難，那么也就會減少此類公共危機事件帶來的損失。

五、邊疆民族地區(qū)公共危機事件的規(guī)避機制

奧斯本認(rèn)為，政府應(yīng)該有預(yù)見能力，他們修建排水系統(tǒng)以防止疾病，鋪設(shè)電纜以防止火災(zāi)，研究免疫方法以預(yù)防疾病。[11 ]383公共危機事件的規(guī)避著眼于未雨綢繆、規(guī)劃應(yīng)變，建立公共危機事件規(guī)避機制，及時掌握公共危機征兆，為避免各種公共危機事件的發(fā)生提供切實有利的規(guī)避措施。

（一）增強公眾對公共危機意識培養(yǎng)機制

意識是“行為哲學(xué)的核心問題”[12 ]1。意識形態(tài)、價值理念的正確引導(dǎo)是規(guī)避邊疆民族地區(qū)公共危機事件的重要舉措。強化邊疆民族地區(qū)“國家認(rèn)同”、公民責(zé)任意識、法治觀念的輸入，是維護(hù)邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定及多民族、多宗教團(tuán)結(jié)的基石。公共危機意識的強弱直接影響著法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、社會體系、網(wǎng)絡(luò)信息平臺的搭建效果，決定著整個公共危機預(yù)警機制運行狀況的好壞以及預(yù)警的最終成敗。[13 ]一是開辦專業(yè)性較強的“課堂式”培訓(xùn)班。培養(yǎng)邊疆人民特別是少數(shù)民族人民對公共危機“嗅覺”的敏銳性，理順民族與宗教的關(guān)系，防止“分裂勢力”利用“自由、平等”的價值理念籠絡(luò)人心，激勵全體邊疆人民強化對宣揚“圣戰(zhàn)”“顏色革命”等反對勢力的辨識。二是加強主流權(quán)威媒體宣傳。充分利用邊疆民族地區(qū)地方衛(wèi)視、地方媒體宣傳各種潛在的、隱蔽性較強的公共危機，讓廣大邊疆人民充分了解公共危機事件的破壞性、危害性，提高邊疆公民對危機的認(rèn)識。三是提倡邊疆民族地區(qū)“宗教式”公共危機教育。許多少數(shù)民族都是全民信教，宗教活動也是民族文化的重要組成，因此科學(xué)合理地引導(dǎo)宗教活動，以宗教活動為切入點使得公共危機意識培養(yǎng)更具操作性，以身傳教的方式使得危機意識培養(yǎng)更具說服力。四是公共危機模擬演習(xí)。例如我國的地震、山洪暴發(fā)等自然災(zāi)害演習(xí)，讓邊疆人民懂得如何在自然災(zāi)害來臨之前自救、逃生，對有效防范自然災(zāi)害帶來的危害有很重要的價值。五是設(shè)立防災(zāi)日、公祭日。旨在培養(yǎng)邊疆公民整體的公共危機意識，增強邊疆民族地區(qū)整體公共危機的規(guī)避能力，如我國每年5月12日被確定為中國“防災(zāi)減災(zāi)日”，9月3日確定為中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀(jì)念日，9月30日為烈士紀(jì)念日，12月13日確定為南京大屠殺死難者國家公祭日，等等。

（二）激活公共危機規(guī)避的社會參與機制

多年來，中國的政府習(xí)慣了扮演“全能型政府”的角色，卻忽略了對非政府性質(zhì)的第三部門組織或者社會團(tuán)體的培育和引導(dǎo)。[14 ]233目前，我國的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個嶄新的、特殊的、敏感的時期，這是一個發(fā)展機遇與風(fēng)險并存的階段。盡管政府作為公共危機事件治理體系中的核心地位不可撼動，但是由政府單方面應(yīng)對公共危機事件存在著資源與能力的缺陷，因而公共危機事件過程中公民社會組織、第三部門組織積極參與的多元共治的格局就顯得十分重要。公民社會需要具有自主性、自愿性、自律性、自治性的社會組織，從而形成一種合理的社會結(jié)構(gòu)，它有助于國家、社會、市場三個主體間開展管理上的良性互動。單一的、命令式的、等級制的治理格局需向多中心的、合作式的治理與善治轉(zhuǎn)變。首先，政府作為公共危機事件治理的主體，要為公民社會組織的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，進(jìn)一步加強公民社會組織的法制規(guī)范與引導(dǎo)，給予充分的政策支持，不僅要在社會團(tuán)體的注冊程序和標(biāo)準(zhǔn)上逐步適當(dāng)放寬，而且要在稅收、注冊準(zhǔn)入、權(quán)益保障、人員培訓(xùn)等方面予以一定的支持。其次，強化政府與民間組織的合作共治模式的構(gòu)建，即PPP模式的發(fā)展與繁榮，培育互助品質(zhì)良好和志愿理念強烈的非政府組織參與到邊疆民族地區(qū)公共危機事件的規(guī)避治理過程中，并且利用當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)單個公民網(wǎng)絡(luò)化參與新型模式。最后，公民社會組織要增強自身公共危機治理的能力。權(quán)力與責(zé)任是相互對等的，各類社會組織作為參與公共危機治理的主體必須得到依法授權(quán)，以保證它們能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源有效參與公共危機治理。[15 ]要注重人才的吸納，注重溝通交流，注重制度的完善，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)公共危機事件治理的多路徑、多元化、參與式的規(guī)避機制。另外，一方面要充分尊重民族信仰自由，努力淡化族群身份，鼓勵民族融合，強化政治認(rèn)同，規(guī)范和引導(dǎo)宗教的發(fā)展，號召邊疆人民積極參與公共危機事件的規(guī)避；另一方面要嚴(yán)厲打擊不法分裂分子試圖借用宗教信仰自由的幌子，曲解宗教與社會、宗教與政治的關(guān)系，制造邊疆危機，促使邊境混亂，進(jìn)行使國家和國際緊張的恐怖活動。與此同時，加大對邊疆民族地區(qū)高科技專項資金的投入，以發(fā)展邊疆民族地區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、畜牧業(yè)，為邊疆人民提供有力的生產(chǎn)、生活保障，強化組織內(nèi)部管理，發(fā)展協(xié)同價值取向，讓所有利益相關(guān)者共同參與、共管共治，激發(fā)公共危機規(guī)避的社會參與熱情，以實現(xiàn)公共選擇理論與博弈論的有效性，達(dá)到政府與公民社會良性互動的最佳狀態(tài)，從而促進(jìn)邊疆民族地區(qū)公共危機事件規(guī)避的公共利益最大化。

（三）強化政府信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機制

當(dāng)前，全球科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和手機等新媒體更新?lián)Q代、層出不窮，并參與到公共危機事件傳播和公共信息擴散之中。在微信、微博、論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等互聯(lián)網(wǎng)多樣化時代，政府控制媒體的格局已改變，人人都是主體，處處都是中心，這致使政府公共危機管理的公眾壓力和時間壓力都空前加大，對社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的邊疆民族地區(qū)政府公共危機規(guī)避與治理提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。然而，機遇與挑戰(zhàn)往往是同時存在的。一是新媒體有助于政府追溯公共危機產(chǎn)生的源頭，盡早預(yù)警公共危機，將預(yù)測到的公共危機信息通過各種途徑及時向社會公布，引起社會的廣泛關(guān)注，以達(dá)到規(guī)避公共危機的目的。二是網(wǎng)絡(luò)論壇、手機微信、社區(qū)微博等新媒體具有多途徑、多元化、多樣化的傳播路徑，具有快速的公共危機輿情疏散功能，可以防止公共危機事件產(chǎn)生“多米諾效應(yīng)”。政府和公眾還可以在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公共危機信息的交流與互動，如舉行相關(guān)輿情發(fā)布會暢通信息傳播渠道，這樣就可以更加快捷地稀釋公共危機滋生環(huán)境，緩解民眾的危機感和負(fù)面情緒。另外，針對恐怖勢力不斷利用各種傳播媒介開展的思想滲透，要依托現(xiàn)有的大眾傳媒、宗教組織、學(xué)校和基層宣傳輿論陣地，開展有效的反滲透宣傳，要重點加強對網(wǎng)絡(luò)輿論平臺和其他電子媒介的引導(dǎo)與監(jiān)管，及時清理各類煽動暴力恐怖活動的宣傳信息，切斷暴力恐怖勢力信息傳播渠道。[16 ]要嚴(yán)厲打擊“網(wǎng)絡(luò)推手”制造并傳播謠言，導(dǎo)致公眾的“精神”一度失措以及公共危機事件的發(fā)生。因此，媒體不能充當(dāng)謠言的“推手”和“二道販子”，而應(yīng)先把好輿論關(guān)，充當(dāng)好謠言“粉碎機”的社會角色。政府必須強化信息的發(fā)布與輿論的正確引導(dǎo)，充當(dāng)好權(quán)威“代言人”的政府角色，如召開新聞發(fā)布會、舉辦相關(guān)論壇等。邊疆民眾應(yīng)該提高自身的科學(xué)素養(yǎng)、危機意識感，不能抱著“寧可信其有，不可信其無”的從眾心理去跟風(fēng)，充當(dāng)好真?zhèn)巍氨鎰e者”的個人角色。只有提升“媒體—政府—個人”應(yīng)有的危機意識感，通過辨別信息的真?zhèn)?，才能及時發(fā)現(xiàn)隨時可能出現(xiàn)的危機苗頭，并采取有效的措施以規(guī)避危機、控制危機、解決危機。

（四）創(chuàng)新政府公共危機規(guī)避的預(yù)警機制

奧斯本認(rèn)為，有預(yù)見性的政府應(yīng)該集中做好兩件事：一是使用少量錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療；二是它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來。[17 ]205公共危機預(yù)警機制是公共危機管理機制的先奏曲。如果把公共危機管理看成是一場“防御戰(zhàn)爭”，那么公共危機預(yù)警就構(gòu)成了危機管理的一道基本防線，并且危機預(yù)警采用的是積極防御的戰(zhàn)略。[18 ]149目前，我國在促進(jìn)民族發(fā)展的政策傾向上，“輸血”大于“造血”，“造血”功能不足導(dǎo)致少數(shù)民族長期的依賴性，國家給邊疆民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，不僅沒有降低邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族的弱勢地位，反而強化了其地位的微弱性，并且阻礙了民族大融合、大團(tuán)結(jié)的步伐。一方面邊疆民族地區(qū)公共危機事件的規(guī)避需要引入現(xiàn)代化高新科技信息技術(shù)，如衛(wèi)星監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)平臺、全球定位系統(tǒng)、遙感技術(shù)等；另一方面需設(shè)立專門的門戶網(wǎng)站以及信息咨詢熱線來回應(yīng)公眾的疑問，及時發(fā)布預(yù)警公告，并且提升公共部門危機規(guī)避的法制化、責(zé)任化，增強法律的針對性、適用性，提高政府的公信力。另外，我國政府要虛心借鑒國外公共危機預(yù)警機制的豐富經(jīng)驗，如日本公共危機預(yù)警的信息化手段，即在很多大城市配置了設(shè)備最先進(jìn)、最不易被干擾的情報通訊儀器（地圖數(shù)據(jù)終端、氣象信息數(shù)據(jù)終端等），再加上成立專門的“全國公共危機管理中心”以及完備的法律法規(guī)體系（據(jù)統(tǒng)計近40部），使得公共危機預(yù)警機制在日本發(fā)揮了顯著的作用；再如美國的防恐防暴經(jīng)驗，設(shè)立國土安全警戒體系，由高到低分別是：極度危險——紅色，高度危險——橙色，高度警戒——黃色，警戒——藍(lán)色等級別，這樣可以讓廣大公民很清晰地了解到危機的發(fā)展程度。與此同時，政府不僅要重視公共危機應(yīng)對技能的宣傳和培訓(xùn)（如通過電視節(jié)目設(shè)定專門的危機教育片、專門的網(wǎng)站發(fā)布危機預(yù)警信號、特定的防災(zāi)減災(zāi)、防恐防暴訓(xùn)練與演習(xí)），還要統(tǒng)籌邊疆民族地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，加快改善民生，縮小邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)的貧富差距，建立公平公正的成果分享機制，實現(xiàn)族群的共同融合與政治認(rèn)同。

（五）推進(jìn)公共危機規(guī)避全球化合作機制

全球化時代，公共危機具有明顯的全球化趨勢，加強公共危機國際合作已成為時下潮流，控制和規(guī)避公共危機是當(dāng)下國際討論的重要議題。德國社會學(xué)大師貝克提出人類社會已經(jīng)進(jìn)入了“風(fēng)險社會”，在“風(fēng)險社會”里，危機與風(fēng)險無處不在，預(yù)防危機、規(guī)避風(fēng)險是各國政府責(zé)無旁貸的治國理政理念。就國際而言，法國巴黎暴恐事件發(fā)生不久，美國加州的槍聲又響了，在這個“地球是平的”的時代，宗教沖突、地區(qū)矛盾、政治平衡很大程度上都隱藏著暴恐事件的可能，而“暴恐主義”“圣戰(zhàn)分子”的暴恐肆虐行徑令人發(fā)指。因此，全球合作治理需要“你中有我，我中有你”的格局和“全球織成一張網(wǎng)”的合作模式。第一，加強邊境防控，提高邊境安檢質(zhì)量，打造安全邊疆。嚴(yán)厲打擊分裂分子潛入潛出及販毒、走私、偷渡等違法犯罪行為，與境內(nèi)外敵對勢力和宗教違法犯罪分子做斗爭，依法進(jìn)行邊疆地區(qū)治理。第二，凈化國際網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，加強信息傳播管理。全球已經(jīng)進(jìn)入“信息大爆炸”時代，網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等網(wǎng)絡(luò)安全危機事件頻發(fā)，云安全事件、Adobe遭襲擊、Java漏洞等網(wǎng)絡(luò)安全事件，國際之間的深度合作與信息共享成為規(guī)避公共危機事件的有效途徑。第三，加強民族宗教工作，承認(rèn)宗教、民族的多樣性和彼此平等，建設(shè)和諧邊疆。發(fā)展邊境貿(mào)易，加大邊疆建設(shè)力度，努力實現(xiàn)邊疆地區(qū)民族關(guān)系融洽、宗教關(guān)系和諧的良好氛圍。第四，認(rèn)清全球公共危機的形勢，倡導(dǎo)“人人都參與、人人都有責(zé)”的公民覺醒。暴恐之禍不只是西方世界的心頭大患，也不只是邊疆地區(qū)的首要防務(wù)，更重要的，是應(yīng)該內(nèi)化為公民的常態(tài)警覺。要拿出“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”那樣的細(xì)致功夫，把身邊的暴恐苗頭揪出來并依法嚴(yán)懲，安寧與穩(wěn)定才會成為夢想成真的前奏。[19 ]第五，建立政治互信，加強政治對話、政治磋商，促進(jìn)國際多邊、雙邊談判合作機制。加強國際反恐合作，最大限度地壓縮恐怖主義、分裂分子的國內(nèi)外生存空間。

六、結(jié)論與討論

斯蒂文·芬克（Steven Fink）認(rèn)為，治理潛伏期的公共危機事件簡單且最有效，早期發(fā)現(xiàn)危機問題非常關(guān)鍵。但是，目前我國的公共危機管理體系尚不完善，在公共危機管理中往往以突發(fā)事件的應(yīng)急處置為主，重在公共危機的治理過程，卻忽略了對公共危機的規(guī)避與預(yù)防，也沒有科學(xué)地、合理地建立起一套有效的公共危機規(guī)避機制。一般認(rèn)為，公共危機事件是一種嚴(yán)重破壞社會基本價值理念和行為規(guī)范的形式，其本質(zhì)是對社會核心價值的摧毀或威脅，并具有雙重性質(zhì)，既存在危機，又存在機遇。當(dāng)前，我國正處在“社會轉(zhuǎn)型”“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌”的關(guān)鍵期，邊疆民族地區(qū)作為中國的窗口，是國家穩(wěn)定與繁榮的關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性區(qū)位之一。習(xí)近平總書記在多種場合多次提到“命運共同體”這個概念，它可以看作是一種社會價值理念的導(dǎo)向，在這種共同價值觀引導(dǎo)下，全球在公共危機治理中才能更好地實現(xiàn)合作共贏的局面，也只有認(rèn)識到全世界在面對公共危機時命運與共，才能更好地形成全球治理機制。依據(jù)我國的現(xiàn)實國情，邊疆民族地區(qū)公共危機事件的規(guī)避關(guān)鍵在于發(fā)揮好政府、公民社會組織、公眾三者之間的良性互動，拓寬非政府組織的發(fā)展空間，提升公民社會組織的能力與影響力，進(jìn)一步整合民族政治意識、提升民族文化素養(yǎng)、增強民族凝聚力與向心力，形成多元合作模式以規(guī)避邊疆民族地區(qū)公共危機事件的發(fā)生，使公眾的利益得到有力的保障，邊疆民族地區(qū)社會得到安定，民族得到融合，政治得到認(rèn)同，經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。然而，世界范圍內(nèi)的暴恐勢力，盡管幾乎都在世界的陰暗面生存著，卻也體現(xiàn)著世界不公平社會秩序的存在，暴恐事件就是這種不公平社會秩序最常見的直接后果。今天的西方世界，部分宗族與教派之所以極易走向暴力，其實正是由于他們在政治上被孤立、在經(jīng)濟(jì)上被壓制、在文化上被忽略、在社會生活中被隔絕所體現(xiàn)出來的一種極端后果。事實證明，我們必須正視這種民族矛盾與沖突，并做好防范工作，賦予各民族成員平等的公民權(quán)，以促進(jìn)公民身份認(rèn)同、民族認(rèn)同、國家認(rèn)同的“共同體”意識。

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AN EXPLORATION TO THE MECHANISM OF PREVENTING EVENTS OF PUBLIC CRISIS IN FRONTIER MINORITY AREAS

Luo Min

Abstract：The frontier minority areas are windows of Chinaand the keys and strategic zones to national stability.Due to the peripheralgeographical position，different religious beliefs， different andsimilarethnic cultures， events of public crisisin frontier minority areasbecome increasingly complex.Inaddition，various events of public crisis resulted from international conflicts over interest， penetration of anti-China force， salient difference between national identity and national identity， political indifference and political radicalism as well as conspiracy and deconstruction ofdomestic ethnic separatists，international terrorist force and religious extremistspost serious threatto national unity，frontier stabilityand national security. Therefore，the keys to prevent occurrenceof public crisis events in frontier minority areaslie in the promotion of national identity， the consolidation of its cultural basis， cultivation of integration ofboth political and cultural identities among all ethnic groups. In other words， it needs to further integrate ethnic political consciousness and to improve ethnic cultural accomplishment and to strengthen national coherence on the basis ofacknowledging cultural diversity and thespecific national conditionsof our country.

Key words：frontier minority areas；national identity；event of public crisis；mechanismof prevention

﹝責(zé)任編輯：黃仲盈﹞