重慶市南岸區(qū)人民檢察院課題組

(重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶　400060)

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檢察專論

公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件指標(biāo)執(zhí)法之檢察監(jiān)督

重慶市南岸區(qū)人民檢察院課題組

(重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶400060)

摘要：公安部出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》后，各層級(jí)公安機(jī)關(guān)都對(duì)執(zhí)法考核格外重視。但在特殊的背景下，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法模式逐漸演變?yōu)椤爸笜?biāo)執(zhí)法”。失范的指標(biāo)執(zhí)法會(huì)提升犯罪人基數(shù)而導(dǎo)致犯罪失序，引發(fā)公安機(jī)關(guān)甚至刑事司法體系的合法化危機(jī)，嚴(yán)重制約刑事政策發(fā)揮功能，提升執(zhí)法人員的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。指標(biāo)執(zhí)法的失范有其更深層的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，壓力型體制、數(shù)據(jù)化決策以及策略主義的應(yīng)對(duì)都在催化其失范性。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在情境性、合法性與緊迫性等層面具備對(duì)公安機(jī)關(guān)指標(biāo)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的合法化來(lái)源，并應(yīng)當(dāng)從完善指標(biāo)本體結(jié)構(gòu)、反策略主義以及保障監(jiān)督方面構(gòu)建監(jiān)督體制。

關(guān)鍵詞：指標(biāo)執(zhí)法績(jī)效考核壓力型體制數(shù)據(jù)化決策檢察監(jiān)督

引言

犯罪嫌疑人吳某于2008-2009年在Y市某區(qū)盜竊機(jī)動(dòng)車6輛，涉案金額達(dá)百萬(wàn)元。吳某到案后雖如實(shí)供述了所有犯罪事實(shí)，但公安機(jī)關(guān)在移送審查起訴時(shí)，只向檢察機(jī)關(guān)移送了其中的4起，法院據(jù)此判處吳某有期徒刑12年。一年后，公安機(jī)關(guān)又向檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充移送剩余2起。法院又判處吳某有期徒刑9年，合并執(zhí)行13年。吳某不服公安機(jī)關(guān)的二次移送審查起訴行為，向上一級(jí)人民法院提起上訴，被依法駁回、維持原判。

在這個(gè)真實(shí)的案例中，吳某之前累計(jì)的減刑積分因公安機(jī)關(guān)的二次移送起訴而被強(qiáng)制清零。顯然，這對(duì)吳某并不公平。那么，公安機(jī)關(guān)為什么會(huì)將犯罪事實(shí)分次移送至檢察機(jī)關(guān)呢？筆者認(rèn)為這和刑事案件執(zhí)法的考核機(jī)制緊密相關(guān)。2001年，公安部出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了不同程度的細(xì)化，涉及的考核指標(biāo)多則200余種，少則幾十種。常見(jiàn)的指標(biāo)包括：刑事案件立案數(shù)、批準(zhǔn)逮捕數(shù)、起訴數(shù)；治安案件立案數(shù)、交通肇事案件立案數(shù)；各種行政處罰的罰款數(shù)；行政訴訟、復(fù)議案件的維持率、撤銷率、變更率；異地追逃數(shù)等。這其中最重要的指標(biāo)當(dāng)數(shù)“批準(zhǔn)逮捕數(shù)”和“起訴數(shù)”，也就是公安民警常說(shuō)的“人頭數(shù)”。*以《Y市某區(qū)公安分局201X年度目標(biāo)考核實(shí)施方案》來(lái)看，考核分為常態(tài)考核與專項(xiàng)考核。內(nèi)容涉及起訴數(shù)、批捕數(shù)、起訴率、批捕率、命案?jìng)善啤⒋蚝诔龕?、現(xiàn)場(chǎng)勘察率、如實(shí)立案、八類刑事案件立案、治安案件查處、執(zhí)法質(zhì)量、信息采集率、基礎(chǔ)信息采集聯(lián)動(dòng)測(cè)試、交通事故死亡數(shù)、民警違法違紀(jì)率、群眾滿意度、群眾安全感、派出所警力及社區(qū)民警配備、專項(xiàng)工作等19項(xiàng)重點(diǎn)考核項(xiàng)目?？梢钥闯觯鹪V數(shù)與批捕數(shù)被排在全區(qū)公安工作的前兩位。這兩項(xiàng)指標(biāo)，尤其是“起訴數(shù)”，因其最能反映公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法色彩而成為每年必然考核的基礎(chǔ)性指標(biāo)。只要檢察機(jī)關(guān)對(duì)其移送的刑事案件批準(zhǔn)逮捕或者起訴，公安機(jī)關(guān)即算完成有效考核。*據(jù)筆者了解，并非所有地區(qū)都會(huì)將逮捕數(shù)與起訴數(shù)作為考核的絕對(duì)指標(biāo)，也有地區(qū)重點(diǎn)考核刑拘數(shù)與起訴數(shù)。盡管考核的絕對(duì)指標(biāo)可能存在地區(qū)差異，但并不妨礙指標(biāo)執(zhí)法的構(gòu)成。而《規(guī)定》第22條第2款規(guī)定：“對(duì)不達(dá)標(biāo)單位予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)令限期整改，取消其當(dāng)年評(píng)優(yōu)受獎(jiǎng)資格；連續(xù)兩年不達(dá)標(biāo)的，單位行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辭職，或者由上級(jí)公安機(jī)關(guān)商請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)其予以免職?！被谶@種壓力，各級(jí)公安機(jī)關(guān)都對(duì)執(zhí)法考核格外重視，“人頭數(shù)”也是逐層增加，并被作為衡量公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法績(jī)效的重要參考指標(biāo)。這最終導(dǎo)致整個(gè)警務(wù)運(yùn)行由“民生導(dǎo)向”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭Х兜摹翱己藢?dǎo)向”，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法模式逐漸演變?yōu)橹笜?biāo)執(zhí)法。2011年，公安部又出臺(tái)了《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見(jiàn)》，對(duì)之前的考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，禁止將“罰沒(méi)款數(shù)額”、“刑事拘留數(shù)”等作為績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，但“批捕數(shù)”、“起訴數(shù)”等指標(biāo)仍被各地公安機(jī)關(guān)列為重點(diǎn)考核的內(nèi)容。開(kāi)篇案例既是指標(biāo)執(zhí)法的典型表現(xiàn)，更折射出執(zhí)法考核制度不完善、不科學(xué)所引發(fā)的諸多癥疾，及其失范后在多方面產(chǎn)生的社會(huì)危害。本文即以Y市某區(qū)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法現(xiàn)狀作為實(shí)證分析的根據(jù)，在對(duì)指標(biāo)考核進(jìn)行溯源式的分析解構(gòu)后，探討檢察機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行法律監(jiān)督的合法性及其制度構(gòu)建。

一、刑事案件指標(biāo)執(zhí)法失范的危害

指標(biāo)考核不能全盤否定，因?yàn)榭茖W(xué)合理的指標(biāo)可以激發(fā)執(zhí)法活力與潛能，也能有效整治存在于公安隊(duì)伍中的諸多執(zhí)法“頑疾”。但若指標(biāo)過(guò)高、過(guò)濫、不科學(xué)、不合理，則會(huì)引發(fā)執(zhí)法失范，造成巨大的社會(huì)危害。

(一)秩序失范：犯罪人基數(shù)提升與犯罪失序

第一，過(guò)高的指標(biāo)導(dǎo)致犯罪人基數(shù)提升。犯罪運(yùn)行通常會(huì)以兩種形式表現(xiàn)出來(lái)。一是自發(fā)式調(diào)節(jié)的運(yùn)行，這與社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)水平、貧富差距、公共政策等變量的自然運(yùn)轉(zhuǎn)密切相關(guān)；二是受迫式調(diào)節(jié)的運(yùn)行，即犯罪主體在控制主體的壓力之下進(jìn)行轉(zhuǎn)移和運(yùn)行，比較典型的就是“嚴(yán)打”、“專項(xiàng)整治”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法期間及其之后的犯罪態(tài)勢(shì)。受迫式的運(yùn)行最終將導(dǎo)致犯罪的大量反彈。筆者以1997-2007年全國(guó)公安機(jī)關(guān)的立案數(shù)據(jù)*劉方權(quán)：《刑事訴訟研究中的數(shù)據(jù)解讀》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第12期。作為分析依據(jù)。

年度19971998199920002001200220032004200520062007立案數(shù)(萬(wàn))161.4198.6224.9363.7445.8433.7439.4471.8464.8465.3480.8

1999年全國(guó)公安機(jī)關(guān)共立案224.9萬(wàn)件，2000年為367.3萬(wàn)件，2001年達(dá)到了445.8萬(wàn)件，較1999年增長(zhǎng)98.2%。如果把2000年立案數(shù)的暴增歸因于公安部當(dāng)年出臺(tái)《關(guān)于刑事案件如實(shí)立案的通知》，那么2001年立案數(shù)繼續(xù)暴增就是《規(guī)定》的原因，而2002到2007年間立案數(shù)仍然在緩慢增長(zhǎng)，說(shuō)明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)逐步適應(yīng)考核辦法，每年的辦案指標(biāo)都在小幅提升。但前后立案數(shù)的懸殊落差也說(shuō)明過(guò)去被作為治安案件處理的大量越軌行為被劃歸到刑事案件范疇，公民的入罪幾率增高，犯罪人基數(shù)也由此提升，越來(lái)越多的公民正在被有意識(shí)地貼上無(wú)法抹去的標(biāo)簽，其人生亦由此轉(zhuǎn)變。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，Y市某區(qū)201X年法律意義上的犯罪率為0.57%，堪比“嚴(yán)打”時(shí)期。在出罪系統(tǒng)與回歸體制并不發(fā)達(dá)的狀況下，無(wú)限制地提升刑事犯罪人基數(shù)將為日后的社會(huì)危機(jī)埋下隱患。

第二，犯罪人基數(shù)過(guò)高導(dǎo)致犯罪失序。從犯罪的自然分布來(lái)看，性質(zhì)惡劣的暴力犯罪只占整體犯罪數(shù)量的極小部分，絕大多數(shù)犯罪嫌疑人被批捕、起訴后通常都會(huì)被判處短期自由刑。這就導(dǎo)致犯罪的傳染性增加，犯罪人“進(jìn)進(jìn)出出”監(jiān)獄的經(jīng)歷大幅提升了其再犯罪的能力，導(dǎo)致過(guò)去單個(gè)犯罪人實(shí)施單個(gè)犯罪的局面變成了現(xiàn)在單個(gè)犯罪人實(shí)施多種犯罪的局面，實(shí)質(zhì)上增加了隱性的犯罪基數(shù)，使得犯罪控制成本大幅提升。另一方面，犯罪人出獄后不能融入社會(huì)導(dǎo)致再犯率居高不下，犯罪甚至成為該類人群謀生的工具，形成了職業(yè)犯罪群體。這些人長(zhǎng)期和公安機(jī)關(guān)接觸，熟知“指標(biāo)執(zhí)法”所形成的辦案規(guī)律，會(huì)在年初、季末、節(jié)期等關(guān)鍵時(shí)間段上規(guī)避執(zhí)法，而在其他時(shí)間段上選擇爆發(fā)，從而形成了更為靈活的犯罪規(guī)律。相比自發(fā)的犯罪秩序，經(jīng)過(guò)自我改良后的犯罪秩序更加無(wú)序和難以控制。特別是在犯罪結(jié)構(gòu)的更新速度明顯高于犯罪控制結(jié)構(gòu)的更新速度時(shí)，公安機(jī)關(guān)以“指標(biāo)”為核心的社會(huì)控制機(jī)制就顯得尤為低效。

(二)執(zhí)行失范：合法化危機(jī)與資源錯(cuò)亂配置

第一，指標(biāo)過(guò)高引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)法。當(dāng)下的犯罪控制體系由于無(wú)法避免的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)而在很大程度上出現(xiàn)了零和博奕現(xiàn)象，即控制主體在壓制犯罪的同時(shí)也在生成犯罪。這時(shí)的指標(biāo)執(zhí)法極易演變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)執(zhí)法。首先，執(zhí)法形象出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。上海的“釣魚執(zhí)法”、西安的“釣魚抓嫖”等現(xiàn)象雖然僅是這種畸形現(xiàn)狀的一個(gè)縮影，但變現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)卻讓執(zhí)法機(jī)關(guān)聲譽(yù)掃地，其代價(jià)成本和完成指標(biāo)收益的嚴(yán)重失衡未免讓人匪夷所思。其次，執(zhí)法個(gè)體的違法風(fēng)險(xiǎn)隨之提升，在執(zhí)法違背甚至超越社會(huì)規(guī)律時(shí)，長(zhǎng)期在法律邊緣和灰色地帶行走的執(zhí)法人員違法犯罪的幾率將高于常規(guī)執(zhí)法時(shí)期。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯認(rèn)為：“當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所能容許解決的問(wèn)題的可能性低于該系統(tǒng)繼續(xù)生存所必需的限度時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生危機(jī)。從這個(gè)意義上講，危機(jī)就是系統(tǒng)整合的持續(xù)失調(diào)，在社會(huì)成員感到結(jié)構(gòu)變化影響到了繼續(xù)生存，感到他們的社會(huì)認(rèn)同受到威脅時(shí)，就出現(xiàn)了危機(jī)?！?[德]哈貝馬斯：《合法化危機(jī)》，劉北成等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第4、5頁(yè)。因此，合法化危機(jī)并非是執(zhí)法行為授權(quán)之源出現(xiàn)危機(jī)，而是執(zhí)法主體作為社會(huì)組織在存續(xù)過(guò)程中的功能定位不再具有社會(huì)認(rèn)同的危機(jī)。過(guò)度指標(biāo)執(zhí)法引發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)將公安機(jī)關(guān)引入合法化危機(jī)中。

危機(jī)源于執(zhí)法指標(biāo)更多的是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志而非法律意志的體現(xiàn)，導(dǎo)致執(zhí)法并未遵循犯罪生成的客觀規(guī)律而表現(xiàn)出嚴(yán)重的功利趨向。據(jù)公安部法制局統(tǒng)計(jì)，自部分地方試行執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作以來(lái)，全國(guó)已經(jīng)有20多名公安局長(zhǎng)因兩年不達(dá)標(biāo)引咎辭職、被免職或調(diào)離局長(zhǎng)崗位，一批公安局長(zhǎng)因執(zhí)法質(zhì)量不達(dá)標(biāo)被誡勉談話或黃牌警告。*朱林：《執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)：十年打磨出精準(zhǔn)標(biāo)尺》，《人民公安報(bào)》，2011-11-15。因此，公安機(jī)關(guān)在指標(biāo)定量上都在逐層加碼。筆者以201X年Y市某區(qū)公安分局在城區(qū)的核心派出所的任務(wù)指標(biāo)為例進(jìn)行說(shuō)明。

單位逮捕(人)起訴(人)破案數(shù)(人)N派出所113136465H派出所85101345NZ派出所7285291T派出所7391267S派出所6987297

據(jù)筆者了解到，該區(qū)公安分局通常都會(huì)在市公安局分配的年度指標(biāo)上增加接近一倍后，再根據(jù)轄區(qū)人口比例分配給各派出所形成最終指標(biāo)。而事實(shí)上，若將轄區(qū)人口的總數(shù)按照“統(tǒng)計(jì)人口-外出人口+外來(lái)人口”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算，Y市作為勞務(wù)輸出大市，轄區(qū)人口總數(shù)變化并不明顯，增加一倍后的指標(biāo)顯然已經(jīng)超出了合理范圍，有很大部分指標(biāo)其實(shí)只能在被判處短期自由刑的職業(yè)犯罪群體中循環(huán)實(shí)現(xiàn)。

由于畏懼指標(biāo)完不成，基層派出所多數(shù)時(shí)間都嚴(yán)格執(zhí)法，無(wú)論案件大小都盡量往刑事法調(diào)整的范疇上靠，使得寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策在司法實(shí)踐中被扭曲，而指標(biāo)基本完成后又缺乏執(zhí)法動(dòng)力。如果全年未完成指標(biāo)，在某段時(shí)間內(nèi)就會(huì)出現(xiàn)大量的誘惑偵查、釣魚執(zhí)法、一案多訴，甚至制造冤假錯(cuò)案充抵指標(biāo)。更有甚者在考核完成后將平時(shí)該抓的嫌疑犯放在一邊“養(yǎng)起來(lái)”，“蓄水養(yǎng)魚”以“庫(kù)存疑犯”，待下次考核需要再集中抓捕，*黃維智：《刑事司法中的潛規(guī)則與顯規(guī)則》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第9頁(yè)。嚴(yán)重違背犯罪與偵查的對(duì)抗規(guī)律。

第二，指標(biāo)不科學(xué)導(dǎo)致司法資源的錯(cuò)亂配置。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法應(yīng)以公眾的切身利益為第一要?jiǎng)?wù)。由于指標(biāo)定得不科學(xué)，無(wú)論什么案件，無(wú)論其社會(huì)影響力如何，“人頭”之間并無(wú)分值比例差異，入室盜竊、搶劫等難度大的案件被長(zhǎng)期掛案，酒駕、抓賭、掃黃、抓毒販等“輕松活”成了公安機(jī)關(guān)的優(yōu)先選擇。如201X年度Y市某區(qū)涉毒案件占該區(qū)刑事案件起訴總數(shù)的31%，醉駕案件占總數(shù)的29%，其中該區(qū)T派出所全年“起訴數(shù)”73人，涉毒案件就占44人。而事實(shí)上在《Y市某區(qū)公安分局201X年禁毒任務(wù)分解表》中，T派出所的涉毒人數(shù)起訴指標(biāo)只有30人，而全區(qū)的涉毒人數(shù)起訴指標(biāo)為302人，只占全部起訴數(shù)的18.1%。原因就是該類案件辦案難度低，“人頭”來(lái)得快，大量警務(wù)資源分配在這些案件上見(jiàn)效很快，但諸如入室盜竊、非法組織傳銷、非法組織乞討、拐賣婦女兒童等偵破難度大卻又與民生密切相關(guān)的案件，公安機(jī)關(guān)卻往往草草查訪、走走過(guò)場(chǎng)(201X年度該區(qū)殺人、盜竊、搶奪、搶劫、綁架等案件共占立案總量28%，經(jīng)濟(jì)犯罪更是只占3%)。因此就出現(xiàn)了這樣的怪象：公安機(jī)關(guān)每年都會(huì)超額完成指標(biāo)，但卻和公眾報(bào)案及其自身利益關(guān)聯(lián)不大，致使公眾安全感長(zhǎng)期得不到提升。這很大程度上是由于指標(biāo)執(zhí)法偏離了社會(huì)傳統(tǒng)認(rèn)知的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閳?zhí)法思維變成了“怎么想法完成指標(biāo)，其他都是次要的”，而社會(huì)認(rèn)知?jiǎng)t為“群眾人身財(cái)產(chǎn)受到傷害，公安機(jī)關(guān)必須采取相應(yīng)措施并給出滿意答復(fù)”。兩者的長(zhǎng)期沖突導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)社會(huì)控制的合法性正在逐步流失。

(三)回饋失范：數(shù)據(jù)失真與刑事政策失效

第一，由于指標(biāo)過(guò)高與設(shè)置不科學(xué)，由執(zhí)法所生成的數(shù)據(jù)并未反映出最真實(shí)的社會(huì)治安狀況，一些常發(fā)案件，如侵財(cái)類案件，存在較大的犯罪黑數(shù)，而一些隱匿于社會(huì)層面的犯罪或者過(guò)失類犯罪，如涉毒類犯罪、醉駕犯罪等被大幅提升。同時(shí)，每年的入罪指標(biāo)都在毫無(wú)理由地上漲，并且被公安機(jī)關(guān)用作說(shuō)明社會(huì)治安良好的有力證據(jù)，這顯然是邏輯的倒置。刑事政策的制定必須依據(jù)真實(shí)數(shù)據(jù)，但第一手犯罪數(shù)據(jù)在獲取過(guò)程中并未嚴(yán)格遵循客觀規(guī)律，而只注重了結(jié)果的選擇和效果的放大，必然影響宏觀刑事政策的正確制定。如H派出所201B年-201D年起訴數(shù)分別為51人、59人、66人，年增長(zhǎng)率在13%左右。這到底是否就說(shuō)明社會(huì)治安好轉(zhuǎn)了13%，或者惡化了13%，并且這種增幅有何依據(jù)、如何確定也值得推敲。

第二，若將社會(huì)層級(jí)大致分為底層、中層與上層，當(dāng)下絕大多數(shù)執(zhí)法對(duì)象無(wú)疑集中在了社會(huì)底層，而不同層級(jí)人員的犯罪危害性截然不同。公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)具有風(fēng)險(xiǎn)源性質(zhì)的犯罪的關(guān)注是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，導(dǎo)致犯罪類型在分布構(gòu)成的反饋上并不真實(shí)。也就是說(shuō)，當(dāng)下刑事指標(biāo)執(zhí)法體系無(wú)法從根本上嵌入和改變犯罪結(jié)構(gòu)，更無(wú)法通過(guò)執(zhí)法來(lái)調(diào)整犯罪體系的內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)。刑事政策決策層看到的是以底層人員為中心的犯罪圖景，這就讓較為隱匿的中層、上層主導(dǎo)的白領(lǐng)犯罪等得以逃脫刑事政策的制約，刑事政策的導(dǎo)向與調(diào)整功能也就長(zhǎng)期處于游離狀態(tài)。

第三，“批捕數(shù)”與“起訴數(shù)”考核將公檢法聯(lián)接成了刑事司法的“生產(chǎn)流水線”，更讓部門之間的考核相互掛鉤而妨礙了彼此的相互監(jiān)督與制約。過(guò)高的指標(biāo)也讓檢察機(jī)關(guān)、法院與監(jiān)獄每年超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，龐大的刑事犯罪量又迫使國(guó)家提升司法支出和擴(kuò)大司法編制來(lái)自我松綁。*師索：《犯罪治理：一種基礎(chǔ)理論的解構(gòu)》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第5期。S省N市檢察機(jī)關(guān)在對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事拘留適用現(xiàn)狀調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，自開(kāi)始考核以來(lái)，該市2001-2003年期間的刑拘轉(zhuǎn)捕率分別為48.4%、50.4%、57.1%，呈逐年上漲態(tài)勢(shì)。*周力：《公安刑事拘留專項(xiàng)檢察監(jiān)督調(diào)研分析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。這種趨勢(shì)在近幾年尤為明顯，公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件幾乎都會(huì)移交檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查批捕，以通過(guò)提高提請(qǐng)逮捕基數(shù)來(lái)保證逮捕數(shù)，使得刑事和解、寬嚴(yán)相濟(jì)等刑事政策基本成為理念擺設(shè)。如此惡性循環(huán)引發(fā)了犯罪控制的內(nèi)卷化，刑事執(zhí)法向刑事政策頂層設(shè)計(jì)輸送地方性知識(shí)而提供決策參考的路徑已經(jīng)被堵塞，刑事政策的宏觀調(diào)控作用也被指標(biāo)執(zhí)法的功利取向所嚴(yán)重制約，兩種層面之間的意識(shí)聯(lián)系與聯(lián)動(dòng)反思亦被切斷。

(四)主體失范：應(yīng)激源缺乏與職業(yè)認(rèn)同危機(jī)

大量應(yīng)聘警務(wù)工作的人員的動(dòng)機(jī)更多是認(rèn)為警務(wù)充斥著各種刺激、風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)激印象，而非熟知真正的警務(wù)運(yùn)行。因此，在警察隊(duì)伍中，畢生熱情和混天度日就成為兩類人群彼此識(shí)別的重要特征。美國(guó)心理學(xué)者韋恩·安德森認(rèn)為，警務(wù)工作必須要有刺激或激勵(lì)，警察既非危險(xiǎn)的熱愛(ài)者，亦非尋求安全者，他們之所以選擇警察作為職業(yè)，就是不愿意坐在桌子邊從事辦公室工作，抑或不愿意在生產(chǎn)線上干活。*[美]韋恩·安德森：《警察的壓力管理》，付有志等譯，中國(guó)輕工業(yè)出版社2008年版，第20頁(yè)。長(zhǎng)時(shí)間讓警察遠(yuǎn)離應(yīng)激源，只會(huì)漸漸弱化這個(gè)職業(yè)的特有魅力。如201D年Y市某區(qū)人民檢察院偵辦的該區(qū)S派出所民警鄭某、鐘某、鮑某以及協(xié)勤田某、彭某涉嫌徇私枉法罪一案。鄭某為該派出所刑偵組組長(zhǎng)，該組每年要完成18個(gè)刑事起訴數(shù)，即18個(gè)“人頭”。201C年7月，購(gòu)買毒品的吸毒人員曲某被該所協(xié)勤田某、彭某等人抓捕。屈某因?yàn)橛羞^(guò)吸毒前科，如果未通過(guò)尿檢，將被強(qiáng)制戒毒兩年，而頂一個(gè)販毒案，虛構(gòu)交易零點(diǎn)幾克毒品一般監(jiān)禁半年。鄭某當(dāng)時(shí)任務(wù)完成并不理想，曲某也不愿被強(qiáng)制戒毒兩年。所以，鄭某、鐘某與鮑某將曲某按照涉嫌販毒罪來(lái)辦理，這樣就充抵了一個(gè)“人頭”。后曲某在公訴階段翻供，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)局介入調(diào)查后案發(fā)。案件偵破后，偵查人員對(duì)涉案民警鄭某、鐘某與鮑某進(jìn)行了事后訪談。鄭某表示：“因?yàn)槿蝿?wù)下得太重了，每天都要想辦法去完成任務(wù)指標(biāo)，完不成就要影響待遇和晉升。*《Y市某區(qū)公安分局201X年度目標(biāo)考核實(shí)施方案》在考核的具體方式中明確規(guī)定：“對(duì)于未完成起訴數(shù)、批捕數(shù)進(jìn)度任務(wù)的責(zé)任組民警，按每人基本考核經(jīng)費(fèi)40%的標(biāo)準(zhǔn)扣除當(dāng)月相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，每季度兌現(xiàn)?！币荒甑筋^都圍著任務(wù)轉(zhuǎn)，著實(shí)讓人非常壓抑和難受。”鐘某表示：“在基層十幾年基本上都在辦‘小偷小摸’、‘吸毒販毒’等‘渣渣’案子湊數(shù)，大案要案基本沒(méi)有上過(guò)。稍微有點(diǎn)難度的案子根本破不了，只能掛著。任務(wù)太重了，只能找些輕松點(diǎn)的案件來(lái)做，絲毫沒(méi)有成就感。”鮑某表示：“我辦理刑事案件才半年左右時(shí)間，曲某販毒案是我辦理的第二起刑事案件。這半年來(lái)基本上都在辦‘藥娃’案件?，F(xiàn)實(shí)工作和電視劇里面那些破獲大要案的場(chǎng)景相差太遠(yuǎn)，真沒(méi)太大意思。”

既定的指標(biāo)絕大多數(shù)由最基層的公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)完成。從三位涉案民警的訪談來(lái)看，指標(biāo)執(zhí)法體系不僅讓民警自身入罪的風(fēng)險(xiǎn)大幅提升，也讓常年在基層工作的民警因缺乏職業(yè)成就感產(chǎn)生職業(yè)認(rèn)同危機(jī)?；鶎用窬谶@種指標(biāo)體系之下內(nèi)心極其壓抑，長(zhǎng)期的亞健康狀態(tài)不可避免地會(huì)導(dǎo)致職業(yè)倦怠感，也讓民警在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)法律與紀(jì)律的自控能力變得低下。從某種程度上講，這也是導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源。

二、刑事案件指標(biāo)執(zhí)法的深度解構(gòu)

從上文論述可見(jiàn)，表面看似波瀾不驚的警務(wù)運(yùn)行，內(nèi)部卻另有玄機(jī)。然而，指標(biāo)執(zhí)法的失范僅僅是警務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制的缺陷抑或管理層、執(zhí)行層的道德缺失就能解釋的么？或許，指標(biāo)背后所隱匿的運(yùn)行邏輯才是最應(yīng)被溯源與解構(gòu)的。筆者亦嘗試著提出這樣的觀點(diǎn)：指標(biāo)執(zhí)法是壓力型體制下執(zhí)法運(yùn)行與數(shù)據(jù)化時(shí)代上層決策的綜合性政策產(chǎn)物，而非法律產(chǎn)物，其失范也正是此背景下執(zhí)法主體采取“策略主義”予以應(yīng)對(duì)的結(jié)果。

(一)背景溯源：壓力型體制下的執(zhí)法與競(jìng)爭(zhēng)

學(xué)者榮敬本把當(dāng)前中國(guó)基層政治運(yùn)行的機(jī)制定義為“壓力型體制”，即一級(jí)政治組織為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。上級(jí)根據(jù)下級(jí)的指標(biāo)完成情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治方面的獎(jiǎng)懲，從而將各級(jí)組織置于這樣的評(píng)價(jià)壓力下運(yùn)行。*榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏博弈”》，《人民論壇》2009年第1期。壓力型體制起源于上世紀(jì)80年代，國(guó)家通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，將人事管理機(jī)制從“下管兩級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”，配以崗位目標(biāo)責(zé)任制，逐漸扭轉(zhuǎn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“動(dòng)員型體制”，確立了“上級(jí)決定下級(jí)、下級(jí)服從上級(jí)”的壓力型體制。也正如詹姆斯·湯森所言：“在中國(guó)政治中，上級(jí)是下級(jí)的榔錘，下級(jí)是上級(jí)的砧板。”*[美]詹姆斯·湯森：《中國(guó)政治》，顧速等譯，江蘇人民出版社2007年版，第228頁(yè)。

在這種管理模式下，如何管理、有效控制下級(jí)就成為上級(jí)的必由事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、計(jì)生指標(biāo)、治安指標(biāo)、衛(wèi)生指標(biāo)等行政實(shí)現(xiàn)方式逐漸在政府機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及法院生根發(fā)芽。而在這些指標(biāo)中，治安指標(biāo)兼具了基礎(chǔ)性與實(shí)踐性?；A(chǔ)性是指國(guó)家將維穩(wěn)列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生進(jìn)步的基礎(chǔ)性要件而在社會(huì)控制領(lǐng)域延續(xù)著這種政策性體制；實(shí)踐性是指治安指標(biāo)具有很強(qiáng)的技術(shù)性，需不斷在行政執(zhí)法、刑事司法領(lǐng)域進(jìn)行試錯(cuò)與反思，并逐漸形成具有自身特色和壓力運(yùn)行邏輯的執(zhí)法機(jī)制。

隨著時(shí)間推移，這種體制越發(fā)穩(wěn)定與牢固，其原因就在于上級(jí)緊緊抓住了人事管理權(quán)和部分財(cái)政權(quán)，形成了多層次、逐層淘汰的考核路徑，下級(jí)就不可避免地面臨著政治生態(tài)的重構(gòu)。過(guò)去的政治忠誠(chéng)被悄無(wú)聲息地消解，取而代之的是各級(jí)公安機(jī)關(guān)用以彼此競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法績(jī)效。周黎安認(rèn)為，壓力型體制必然會(huì)讓各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法主體在同級(jí)間展開(kāi)“政治錦標(biāo)賽”，*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社2012年版，第89頁(yè)。而上級(jí)對(duì)于下級(jí)之間的執(zhí)法績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)亦是點(diǎn)頭默許，并將其作為執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制與懲處機(jī)制的重要載體之一。對(duì)于被考核的基層公安機(jī)關(guān)，最終是抱捧“蘿卜”還是身挨“大棒”完全取決于執(zhí)法績(jī)效。但現(xiàn)實(shí)中，真正因?yàn)槲赐瓿芍笜?biāo)而遭到降職、降級(jí)、降薪處罰的屈指可數(shù)。面對(duì)逐年上漲的刑事執(zhí)法指標(biāo)，基層公安機(jī)關(guān)雖苦不堪言，卻也樂(lè)此不疲，“數(shù)字出官”也成為該體制下的特有風(fēng)景。

(二)決策剖析：數(shù)目字管理下的指標(biāo)異化

人類已經(jīng)進(jìn)入了“無(wú)測(cè)量、無(wú)管理”的大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)之于管理的重要性已舉世公認(rèn)。數(shù)據(jù)管理并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過(guò)程。黃仁宇認(rèn)為早在公元之前，我國(guó)即由皇帝派遣官僚向幾千萬(wàn)人民征兵抽稅、受理訴訟及刑事案件，是超時(shí)代的政治早熟。但因難以放棄間架式的政治設(shè)計(jì)，在西歐和日本都已以商業(yè)組織的精神一切按實(shí)情主持國(guó)政之時(shí)，中國(guó)仍是億萬(wàn)軍民不能在數(shù)目字上管理。這種窘境一直延續(xù)至二十世紀(jì)，全國(guó)既無(wú)各地確實(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，也不能區(qū)劃中央與地方的權(quán)限。*黃仁宇：《赫遜河畔談中國(guó)歷史》，三聯(lián)書店2014年版，第15-30頁(yè)。對(duì)于數(shù)字管理的饑渴狀態(tài)在壓力型體制下得到了極好地緩解，指標(biāo)與考核更是讓上下級(jí)之間的關(guān)系與任務(wù)得到明確劃分。

作為數(shù)據(jù)類型之一的刑事案件執(zhí)法指標(biāo)，圍繞指標(biāo)運(yùn)行必須率先解決指標(biāo)的生成問(wèn)題，指標(biāo)“怎么定、定多少”就成為上級(jí)的決策產(chǎn)物。在一定程度上，刑事案件指標(biāo)的生成遵循著“指標(biāo)→執(zhí)行→統(tǒng)計(jì)→指標(biāo)……”的循環(huán)過(guò)程，而將整個(gè)過(guò)程予以串聯(lián)的就是數(shù)據(jù)。指標(biāo)數(shù)據(jù)與最終的犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)其實(shí)就是一個(gè)硬幣的兩個(gè)面相，拋開(kāi)數(shù)據(jù)間的人為痕跡，至少兩者在總量上相差無(wú)幾，新一年的指標(biāo)通常要基于過(guò)去一年的犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)確定。不同的是，指標(biāo)更多是作為執(zhí)行的依據(jù)，而犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更多是作為指標(biāo)決策的依據(jù)。在壓力型體制之下，刑事指標(biāo)的數(shù)據(jù)化決策也產(chǎn)生了異化。

第一，指標(biāo)決策更多是基于計(jì)劃而非實(shí)證調(diào)研。壓力型體制雖然極力擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的身影，但卻依然難逃計(jì)劃的桎梏。在實(shí)踐中，被決策機(jī)構(gòu)采納得最多的理由就是“社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期”、“犯罪高發(fā)時(shí)期”、“巨大的犯罪黑數(shù)”等理論詞匯，指標(biāo)的上漲由此獲得了話語(yǔ)支撐?？梢?jiàn)指標(biāo)決策者們的判斷更多是在社會(huì)學(xué)與犯罪學(xué)的理論預(yù)設(shè)之下作出的，對(duì)于執(zhí)法運(yùn)行與犯罪運(yùn)行邏輯的分析并不透徹。也就是說(shuō)，對(duì)指標(biāo)性質(zhì)判斷的認(rèn)知偏差導(dǎo)致理論與現(xiàn)實(shí)的邏輯倒置，把“應(yīng)然狀態(tài)”當(dāng)作“實(shí)然狀態(tài)”。另一方面，當(dāng)閑適靜看上報(bào)數(shù)據(jù)悄然成為上級(jí)機(jī)關(guān)尋找優(yōu)越感的路徑之一時(shí)，指標(biāo)的制定也離執(zhí)法現(xiàn)狀與社情民意漸行漸遠(yuǎn)。

第二，指標(biāo)決策大多數(shù)時(shí)候是基于人的意志而非基于法律意志。基于人的意志的制度體系由于人性的桎梏而將變得無(wú)法預(yù)測(cè)，而基于法律意志的制度體系則與之不同。以德國(guó)為例，德國(guó)勃蘭登堡州通過(guò)新公共管理運(yùn)動(dòng)推行的警務(wù)全面質(zhì)量管理(Total Quality Management) 與平衡量化考核(Balanced Scorecard)等執(zhí)法考核機(jī)制，于1999年通過(guò)頒行法律而得以確立。*Rolf Ritsert. “New Public Management reforms in German police services.”German Policy Studies, Vol5.No.2.2009,p17-47.但當(dāng)下國(guó)內(nèi)指標(biāo)體系的種種外顯則說(shuō)明決策機(jī)制在很大程度上是基于人的意志。首先，指標(biāo)體系整體不穩(wěn)定。考核指標(biāo)每年都在調(diào)整，比如上一年重點(diǎn)考核批捕數(shù)，下一年就莫名其妙不考核批捕數(shù)。其次，指標(biāo)的運(yùn)行不穩(wěn)定，出現(xiàn)一些較為奇特的現(xiàn)象，比如在統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)“人頭”數(shù)較同級(jí)單位少很多，就會(huì)有“年底沖刺”、“季度沖刺”等“規(guī)模執(zhí)法”現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，指標(biāo)的功利與人的功利相適應(yīng)。越是年輕的一把手往往越想凸顯政績(jī)，其所在單位也會(huì)相應(yīng)加大刑事執(zhí)法力度。*《Y市某區(qū)公安分局201X年度目標(biāo)考核實(shí)施方案》明確要求刑偵支隊(duì)牽頭負(fù)責(zé)的起訴數(shù)、批捕數(shù)、命案?jìng)善?、打黑除惡、現(xiàn)場(chǎng)勘察率、如實(shí)立案等指標(biāo)與法制支隊(duì)牽頭負(fù)責(zé)的批捕率、起訴率、執(zhí)法質(zhì)量等指標(biāo)考核的綜合排名要進(jìn)入全市A類陣營(yíng)，即全市前14位或者主城前3位。

第三，指標(biāo)決策技術(shù)缺失。德國(guó)警務(wù)執(zhí)法考核注重于考核執(zhí)法質(zhì)量而非案件數(shù)量，而我國(guó)則注重于考核案件數(shù)量而非執(zhí)法質(zhì)量。這種差異很大程度上是由指標(biāo)決策技術(shù)所決定的。若決策者只關(guān)注由刑案數(shù)量換取的維穩(wěn)表象，而忽視了執(zhí)法質(zhì)量、辦案風(fēng)險(xiǎn)、警員安全、公眾評(píng)價(jià)等決策貢獻(xiàn)因子時(shí)，指標(biāo)體系的決策技術(shù)一定是不完整的。

從指標(biāo)的數(shù)據(jù)化特性來(lái)看，指標(biāo)決策技術(shù)就是一個(gè)基于犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的二次量化技術(shù)。假設(shè)給一個(gè)基層派出所配置足夠精干的警力、足夠高科技的設(shè)備以及排除干擾的政策支持，在一年內(nèi)只辦理本轄區(qū)的大要案件，就能改變現(xiàn)有的“重復(fù)性小案管控”模式?？梢钥隙ǖ氖?，這種設(shè)想在實(shí)踐中會(huì)被否定，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)面對(duì)的是具有不確定性的犯罪混沌狀態(tài)，犯罪生態(tài)系統(tǒng)的自組織性與社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)深度耦合。因此，指標(biāo)決策量化技術(shù)的重點(diǎn)亦可歸結(jié)為風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)與預(yù)測(cè)技術(shù)的置合。但在執(zhí)法實(shí)踐中，所謂的風(fēng)險(xiǎn)管理被簡(jiǎn)化成了數(shù)字的疊加，只要能將犯罪風(fēng)險(xiǎn)因子從社會(huì)系統(tǒng)移至監(jiān)禁系統(tǒng)即告完成。所謂的預(yù)測(cè)亦簡(jiǎn)化為主觀對(duì)犯罪的臆測(cè)。于是刑事案件執(zhí)法整體呈現(xiàn)出的即是一壓再壓，壓力之下出成績(jī)的現(xiàn)象。事實(shí)上，基于壓力管控的犯罪控制效應(yīng)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)自反性，壓力維控型的犯罪控制隨著時(shí)間推移也已暴露出了結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。誠(chéng)如哈伯德所言：“對(duì)量化表現(xiàn)出的無(wú)知傾向，尤其是對(duì)不確定性邊際減少的無(wú)知傾向，從來(lái)都不是道德高尚的表現(xiàn)?！?[美]道格拉斯·W. 哈伯德：《數(shù)據(jù)化決策》，鄧洪濤譯，世界圖書出版公司2013年版，第64頁(yè)。

(三)執(zhí)行邏輯：策略主義之下的必然失范

從執(zhí)法結(jié)構(gòu)來(lái)看，“決策層←→執(zhí)行層←→繼受層”的三層體系本具備相互制約、良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。但在壓力型體制下，決策層高高在上，靜待數(shù)據(jù)的報(bào)送與考核，社會(huì)與公民成為具有普遍意義的執(zhí)法繼受對(duì)象。執(zhí)行層面臨著來(lái)自決策動(dòng)力輸入與執(zhí)法動(dòng)力輸出之間的緊張，既要不得罪上級(jí)，又要對(duì)得起職權(quán)。要在決策層、執(zhí)行層與繼受層之間消解緊張而盡可能不對(duì)外部政治生態(tài)形成干擾，必然要采用各種策略。

在這種緊張之下，指標(biāo)執(zhí)法既未遵循傳統(tǒng)科層制的官僚邏輯，也未實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的效益提升，而是演變?yōu)橐跃S穩(wěn)政績(jī)?yōu)橹髦?，以“策略主義”為邏輯的執(zhí)法體系。歐陽(yáng)靜博士在深度調(diào)研桔鎮(zhèn)的運(yùn)作邏輯后提出了策略主義的概念。她援引鄉(xiāng)干部的話，認(rèn)為策略主義就是“不管用什么方式，只要能將事情擺平就行”。策略主義雖依賴于具體策略的運(yùn)用，但卻是一種行為準(zhǔn)則，通常不問(wèn)手段或者手法的合理性。*歐陽(yáng)靜：《策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)行的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第12頁(yè)。具體而言，指標(biāo)執(zhí)法的消解策略通常以三種方式展現(xiàn)。

第一，數(shù)量流轉(zhuǎn)型的消解策略。數(shù)量流轉(zhuǎn)型的消解策略的本質(zhì)在于同級(jí)執(zhí)法層之間的平行消解，即作為執(zhí)行層現(xiàn)實(shí)代言人的執(zhí)法主體之間就如何完成指標(biāo)進(jìn)行溝通。比如，一些公安機(jī)關(guān)為完成追逃指標(biāo)，采取將在本地抓捕的罪犯送往其他地區(qū)再派人帶回來(lái)的做法，造成追逃的假象。一些未完成指標(biāo)的公安機(jī)關(guān)會(huì)選擇在同一行政區(qū)劃內(nèi)案源充足的其他地區(qū)尋找案源，抑或在臨近考核時(shí)向已完成指標(biāo)且有富余指標(biāo)的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行“購(gòu)買”，而這些公安機(jī)關(guān)也傾向于將多余的指標(biāo)進(jìn)行處理而盡可能不把當(dāng)年的完成數(shù)落得太高，以免來(lái)年任務(wù)過(guò)重。通過(guò)對(duì)內(nèi)消解的執(zhí)法策略，公安機(jī)關(guān)在宏觀上對(duì)社會(huì)犯罪因子分配進(jìn)行了二次調(diào)整，除了耗費(fèi)大量的執(zhí)法資源，實(shí)際上并無(wú)意義。

第二，主導(dǎo)協(xié)商型的消解策略。主導(dǎo)協(xié)商型的消解策略推崇在執(zhí)行層與繼受層之間化解緊張，通常表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是通過(guò)理念宣傳化解意識(shí)緊張。公安機(jī)關(guān)通過(guò)不斷地向社會(huì)層面宣傳執(zhí)法數(shù)據(jù)，比如打擊數(shù)、破案率，及大案要案的媒體報(bào)道，在公眾意識(shí)層面營(yíng)造出一種安全氛圍。但這樣的消解是由執(zhí)法主體所引導(dǎo)的，公民則是被動(dòng)地參與到其制定的規(guī)則之中，不僅難以形成監(jiān)督之力，而且會(huì)受惑于良好的治安氛圍之中，直到自身遭遇犯罪或者報(bào)案被束之高閣時(shí)，才會(huì)幡然醒悟。其次，也是較為極端但卻現(xiàn)實(shí)存在的消解，即執(zhí)法主體與有前科背景的人員達(dá)成“互惠”協(xié)議，從而順利充抵指標(biāo)。值得注意的是，在絕大多數(shù)時(shí)候，執(zhí)法主體的互惠對(duì)象或多或少都會(huì)有些“進(jìn)出”背景，而他們也幾乎失去了向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。這樣的契約只有在一方違約時(shí)才會(huì)被公之于眾，但執(zhí)法主體在“有限理性”下總有出現(xiàn)非理性的狀況，這就不可避免地會(huì)將無(wú)辜公眾貼上罪犯標(biāo)簽，造成影響極為惡劣的冤案。

第三，選擇變通型的消解策略。選擇變通型的消解策略體現(xiàn)為執(zhí)行層與決策層就指標(biāo)的完成與考核達(dá)成合意。就現(xiàn)實(shí)反饋而言，真正完成既定指標(biāo)的公安機(jī)關(guān)實(shí)在屈指可數(shù)，因?yàn)橹笜?biāo)范圍之廣、種類之雜、數(shù)量之多可謂壯觀！歐博文與李連江提出的中國(guó)地方行政存在“選擇性政策執(zhí)行”*唐海華：《壓力型體制與中國(guó)政治發(fā)展》，《寧波黨校學(xué)報(bào)》2006年第1期。的論斷亦同樣適用于基層公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法，即傾向于完成硬指標(biāo)，而忽視軟指標(biāo)。通常而言，每年的預(yù)定指標(biāo)對(duì)各類犯罪均設(shè)有一定比例和數(shù)量控制。但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，一些難度較大的犯罪往往被規(guī)避。比如在經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中，較大的警力集中于虛開(kāi)增值稅發(fā)票、合同詐騙等較為簡(jiǎn)單的案件，近年來(lái)日漸猖獗、社會(huì)危害性極大、破案取證難度高的商業(yè)賄賂犯罪卻少人問(wèn)津。就一般刑事犯罪而言，在盜竊犯罪數(shù)量不夠時(shí)，公安機(jī)關(guān)多會(huì)以增加辦理涉毒犯罪來(lái)充抵案數(shù)。對(duì)于上級(jí)來(lái)說(shuō)，考核也非絕對(duì)的黑字白紙一一對(duì)應(yīng)，畢竟決策層與執(zhí)行層不是絕對(duì)的考核關(guān)系而在很大程度上是合作關(guān)系。這也就注定了在考核與執(zhí)法中沒(méi)有什么是不能變通的，只要指標(biāo)的總數(shù)能夠完成，不至于上級(jí)在向上報(bào)送數(shù)據(jù)時(shí)與同級(jí)單位在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于劣勢(shì)，上級(jí)也不會(huì)再要求下級(jí)補(bǔ)充未能完成的類型案件指標(biāo)。

三、檢察監(jiān)督介入指標(biāo)執(zhí)法的法理分析

(一)情境性：對(duì)刑事案件指標(biāo)執(zhí)法的追問(wèn)

首先，從犯罪控制的原理來(lái)講，指標(biāo)執(zhí)法遵循的風(fēng)險(xiǎn)管理原則不過(guò)是將社會(huì)上的犯罪因子不斷轉(zhuǎn)移至監(jiān)禁系統(tǒng)之中，從而換來(lái)短暫的社會(huì)平和。*同前注[8]。但由于出罪制度的嚴(yán)重缺失，個(gè)體在重新回歸社會(huì)后難以找回應(yīng)有的尊嚴(yán)，導(dǎo)致再犯率居高不下。隨著指標(biāo)的逐年上漲，當(dāng)社會(huì)的犯罪基數(shù)已經(jīng)難以讓社會(huì)以及監(jiān)禁系統(tǒng)消化時(shí)，若還延續(xù)增加警力、加大財(cái)政支出等內(nèi)卷模式是否還能有效維穩(wěn)？穩(wěn)定的環(huán)境是不是唯有指標(biāo)執(zhí)法模式才能達(dá)成？能否嘗試著將刑事執(zhí)法由考核導(dǎo)向的“圍追堵截”變?yōu)槊裆鷮?dǎo)向的“活血化瘀”？

其次，不受制約的刑事執(zhí)法權(quán)配以理所應(yīng)當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，將演變?yōu)閷?duì)公民的“合法傷害”！難道真如戈登所言：“看起來(lái)社會(huì)需要危險(xiǎn)人群的劃分，這樣，懲罰的權(quán)力就有了靈活性。”但是，“一旦這種機(jī)制被激活，犯罪控制甚至?xí){到自身?！?[英]韋恩·莫里森：《理論犯罪學(xué)》，劉仁文譯，法律出版社2004年版，第313頁(yè)。在雅各布斯關(guān)于“誰(shuí)是敵人、誰(shuí)是朋友”的敵人刑法預(yù)設(shè)之下，執(zhí)法層是否應(yīng)該多一些追問(wèn)：犯罪控制的終極目標(biāo)是否應(yīng)當(dāng)是“化敵為友”？并且通過(guò)考核執(zhí)法質(zhì)量及其衍生效果來(lái)“延續(xù)友誼”？

最后，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法根據(jù)在于通過(guò)管控社會(huì)治安保障群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性秩序。正是基于這一法理邏輯，納稅人的稅金自然提供了公安機(jī)關(guān)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。因此，公共安全部門與市民之間達(dá)成了一紙無(wú)形的契約。但是，當(dāng)政治錦標(biāo)賽成為最終執(zhí)法目的，而依法辦案卻成為執(zhí)法的最低限度時(shí)，刑事執(zhí)法的道德需求是否已淪為擺設(shè)？在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，道德否定的制裁性與法律否定的制裁性并不相同，受到道德否定的個(gè)人或組織將難以恢復(fù)至原始的道德關(guān)系。在指標(biāo)執(zhí)法模式下，公安機(jī)關(guān)過(guò)去所累積的道德資本正被漸漸銷蝕，甚至波及整個(gè)司法體系。

(二)合法性：檢察監(jiān)督介入的最低證成

1.法律范疇內(nèi)的難題需由法治先予破解

一方面，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)必須破解以“政策、命令”規(guī)制執(zhí)法行為的思維定勢(shì)。但問(wèn)題在于，以這些非典型的行政權(quán)力去規(guī)制執(zhí)法行為是否有效。從《人民公安報(bào)》有關(guān)“破小案累積大和諧”*詹肖冰：《破小案累積大和諧》，《人民公安報(bào)》，2007-11-19。的發(fā)文到公安部主要領(lǐng)導(dǎo)近幾年所強(qiáng)調(diào)的“正確處理大案與小案的關(guān)系，既要嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重暴力犯罪，又要有效整治多發(fā)性侵財(cái)犯罪；既要集中精力破大案，又要堅(jiān)持不懈管小案”的刑偵工作理念來(lái)看，警界高層對(duì)關(guān)乎民生的小案不可謂不重視，但現(xiàn)實(shí)中，小案卻很難受到重視。由此來(lái)看，政策、命令在理想狀態(tài)下可能是有效的，但在特定的情景之下卻是無(wú)效的。更重要的是，政策、命令并不能讓執(zhí)法邏輯的自組織系統(tǒng)生成規(guī)則意識(shí)。雖然將法律當(dāng)做強(qiáng)制性命令的理論是錯(cuò)誤的，但是它的出發(fā)點(diǎn)卻是基于對(duì)以下事實(shí)完全正確的掌握，即凡是有法律之處，人類的行為在某個(gè)意義上就不是隨意的，或者說(shuō)是“具有義務(wù)性”的。*[英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨等譯，法律出版社2006年版，第78頁(yè)。法律范疇內(nèi)的難題由法治先予破解具有天然的規(guī)制改造優(yōu)勢(shì)。

另一方面，刑事指標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中被分化成了對(duì)社會(huì)個(gè)體的懲罰，由于這些個(gè)體是不特定的，執(zhí)行指標(biāo)的意義亦可認(rèn)為是國(guó)家針對(duì)社會(huì)的懲罰。雖然這看似有些荒謬，但實(shí)踐證明卻如其是，尤其是近些年刑罰的彌散性氣息越發(fā)濃厚。因此，犯罪秩序與懲罰秩序之間必須要尋求來(lái)自法治體系的規(guī)制和平衡，否則國(guó)家對(duì)于犯罪的“基礎(chǔ)性懲罰”將逐漸向“專斷性懲罰”傾斜，最終以懲罰的面目所體現(xiàn)出來(lái)的集體意識(shí)不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)的意志而已。*強(qiáng)世功：《懲罰與法治：當(dāng)代法治的興起》，法律出版社2009年版，第6頁(yè)。

2.法治破題需由檢察監(jiān)督先行

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)指標(biāo)執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督并非旨在擴(kuò)展檢察權(quán)，其前提必然是客觀環(huán)境中出現(xiàn)了必須監(jiān)督的特定事由及現(xiàn)象而啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行。但筆者認(rèn)為，合法性在權(quán)力制衡與博弈之間至關(guān)重要，尤其是針對(duì)特定環(huán)境下格外強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督。

2015年年初，“刑事拘留數(shù)”、“起訴率”、“逮捕率”、“有罪判決率”、“結(jié)案率”等五個(gè)執(zhí)法、司法指標(biāo)被明確取締。值得注意的是，“刑事拘留數(shù)”在2011年曾被公安部發(fā)文取締，但絕大多數(shù)公安機(jī)關(guān)依然將其列為考核指標(biāo)之一，此次取締更多緣于羈押現(xiàn)狀及其必要性的考量，可視為寬嚴(yán)相濟(jì)政策的強(qiáng)制回歸。其他四個(gè)指標(biāo)在“逮捕數(shù)”、“起訴數(shù)”未被取消之時(shí)，其指標(biāo)價(jià)值將長(zhǎng)期存在于刑事法治體系之中，這也折射出國(guó)家對(duì)于維穩(wěn)及其方式與決策的異常謹(jǐn)慎。在兩種宏觀法益的權(quán)衡之間，抑或在法律的訴求之上，還有更高的政治訴求值得去期待。國(guó)家最終選擇以保守策略繼續(xù)維系現(xiàn)有機(jī)制，但這種“避而不談”也意味著國(guó)家將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)要聽(tīng)取來(lái)自理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于指標(biāo)執(zhí)法的重新討論。

對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事案件指標(biāo)執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督，表面看來(lái)是監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約，在很大程度上效用極其有限，甚至并未觸動(dòng)指標(biāo)執(zhí)法背后的制度基礎(chǔ)與運(yùn)作邏輯。但對(duì)權(quán)力的監(jiān)督必須要嘗試著去打開(kāi)缺口，一方面通過(guò)法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，促進(jìn)刑事執(zhí)法由“考核思維”向“法治思維”轉(zhuǎn)變，也將倒逼基層公安機(jī)關(guān)改善刑事執(zhí)法水平較低、辦案程序不規(guī)范等現(xiàn)狀，*元明：《公安派出所刑事執(zhí)法的檢察監(jiān)督》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。從而降低刑事司法體系陷入合法化危機(jī)的進(jìn)度。另一方面，對(duì)于刑事司法體系中飽受詬病的考核模式，檢察機(jī)關(guān)對(duì)源頭考核進(jìn)行監(jiān)督也為日后對(duì)自身、對(duì)法院系統(tǒng)的考核監(jiān)督打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。檢察監(jiān)督權(quán)只能通過(guò)監(jiān)督實(shí)踐的嘗試與創(chuàng)新才能獲得生命力，才不至于讓檢察監(jiān)督停留在法律文本之中。

(三)緊迫性：合法化危機(jī)的應(yīng)急之策

解構(gòu)指標(biāo)執(zhí)法的結(jié)果說(shuō)明其困境絕非簡(jiǎn)單的圍繞指標(biāo)即能破解?？梢哉f(shuō)，破解指標(biāo)執(zhí)法失范之殤必定會(huì)是一個(gè)基于行政管理體制、法律運(yùn)行機(jī)制以及背后利益博弈的綜合治理進(jìn)程。當(dāng)下已到了必須要承認(rèn)刑事案件執(zhí)法已處于合法化危機(jī)邊緣的危險(xiǎn)境地，執(zhí)法現(xiàn)狀必須作出修正和調(diào)整，但筆者無(wú)意嘗試對(duì)背景性機(jī)制進(jìn)行改造和重新規(guī)劃?？深A(yù)見(jiàn)的是，壓力型體制還將長(zhǎng)期存在于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之中。既然等待宏觀層面的制度完善還需過(guò)多時(shí)日，指標(biāo)執(zhí)法又不得不進(jìn)行匡扶與糾偏，那么，作為擁有穩(wěn)定運(yùn)行體系的法律制度理應(yīng)承擔(dān)這種責(zé)任。而在刑事司法體系內(nèi)，能對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事案件指標(biāo)執(zhí)法具有直接制約效力的，亦唯有檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。

對(duì)于指標(biāo)考核，有學(xué)者主張優(yōu)化法院系統(tǒng)的業(yè)務(wù)考評(píng)制度，然后徹底改造檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考評(píng)制度。*黃維智：《業(yè)務(wù)考評(píng)制度與刑事法治》，《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第2期。但事實(shí)上，法院不可能主動(dòng)偵查案件、逮捕嫌疑人，其考評(píng)建立在被動(dòng)接受案件的數(shù)量上。但刑事案件數(shù)量并不由法院決定，這至少在邏輯上說(shuō)明源頭治理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于成效治理。換個(gè)角度而言，檢察監(jiān)督權(quán)到底應(yīng)與刑事司法考核的哪個(gè)環(huán)節(jié)相匹配，才能更為高效地治理指標(biāo)失范呢？趙曉力在對(duì)中國(guó)基層法院在社會(huì)治安綜合治理中的地位作用研究后認(rèn)為，除了嚴(yán)打，治安的重點(diǎn)將從懲罰變?yōu)轭A(yù)防，從審判變?yōu)橹卫恚瑥男淌聰U(kuò)展到其他領(lǐng)域。*趙曉力：《通過(guò)法律的治理：農(nóng)村基層法院研究》，北京大學(xué)1999年博士學(xué)位論文。但遺憾的是，刑事執(zhí)法源頭的強(qiáng)勢(shì)阻止了法院在犯罪治理中的應(yīng)然地位。作為一種應(yīng)急之策，首先對(duì)公安機(jī)關(guān)的指標(biāo)執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督成為必然選擇。

在本質(zhì)上，刑事案件指標(biāo)執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)以行政管理的模式行使刑事程序職權(quán)，兼具行政與刑事司法的雙重屬性。在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)僅在微觀層面通過(guò)行使偵監(jiān)、公訴、職偵等檢察職權(quán)去重點(diǎn)檢驗(yàn)刑事程序法律適用的準(zhǔn)確性，并未站在宏觀視角上對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法中的行政管理成分尋求來(lái)自犯罪學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)所能反證的合法性，以至于讓行政管理逐漸侵蝕了刑事司法。因此，本應(yīng)早已建立起來(lái)的檢察監(jiān)督制度，卻由于種種機(jī)緣巧合迷失在表象之中。對(duì)指標(biāo)執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督，亦是通過(guò)刑事司法的制衡去緩沖來(lái)自行政管理的合法化壓力，從而為公安機(jī)關(guān)的自我調(diào)節(jié)贏得空間和時(shí)間。這種來(lái)自于刑事法體系內(nèi)的自我反思，同樣也將為來(lái)自外部制度的自我反思打下基礎(chǔ)。

四、指標(biāo)執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

(一)基于指標(biāo)本體的監(jiān)督：決策機(jī)制優(yōu)化

如何讓執(zhí)法指標(biāo)設(shè)置得科學(xué)、合理并回歸民生理性是首要難題。首先，必須打破公安機(jī)關(guān)獨(dú)享指標(biāo)制定權(quán)的壟斷格局。公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法作為刑事司法程序的起點(diǎn)，其執(zhí)法質(zhì)量在很大程度上給整個(gè)刑事司法程序的質(zhì)量設(shè)置了限度。如果開(kāi)端質(zhì)量控制不好，即便后續(xù)主體提升程序質(zhì)量，冤假錯(cuò)案依然無(wú)法避免。刑事指標(biāo)體現(xiàn)的應(yīng)是整個(gè)社會(huì)治安與刑事司法的動(dòng)態(tài)運(yùn)行狀況并符合公眾對(duì)自身安全的合理期待，而非簡(jiǎn)單的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)謀求政績(jī)的執(zhí)法工具甚或上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)考核控制下級(jí)機(jī)關(guān)的手段。從這個(gè)意義上講，指標(biāo)的外顯應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出其在決策過(guò)程之中的對(duì)抗與妥協(xié)。正如約翰·莫雷所言：“最狹隘的政治視角取代了與人類事物相關(guān)的所有其他路徑，實(shí)際的迫切需求可能限制了一般原則的應(yīng)用，甚至威脅到原則本身?！?[英]約翰·莫雷：《論妥協(xié)》，啟蒙編譯所譯，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2014年版，第11頁(yè)。基于權(quán)力立場(chǎng)、利益歸宿與刑事知識(shí)的妥協(xié)總能最大限度地在法律、功利與道德之間找到最佳平衡點(diǎn)，因此公安機(jī)關(guān)不應(yīng)再將刑事執(zhí)法指標(biāo)視為自身專利，檢察機(jī)關(guān)、法院、監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾均應(yīng)參與指標(biāo)的決策過(guò)程。

其次，指標(biāo)具體數(shù)值的確定應(yīng)當(dāng)有一個(gè)參考基礎(chǔ)，來(lái)避免少數(shù)人決定并且隨意加減指標(biāo)的不良現(xiàn)象。每年的年終時(shí)段應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)牽頭各單位進(jìn)行年終匯總并聽(tīng)取公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法情況總結(jié)，各參與主體此時(shí)應(yīng)提供過(guò)去一年的刑事司法數(shù)據(jù)，并以此作為指標(biāo)決策的基礎(chǔ)性信息。具體如下：

機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)類型決策效用公安機(jī)關(guān) 真實(shí)準(zhǔn)確的報(bào)案類型和類型案件的具體數(shù)據(jù)以及立破比例;無(wú)被害人犯罪(涉毒、醉駕等)占刑事案件總量比例 調(diào)整有被害人與無(wú)被害人犯罪比例,推動(dòng)執(zhí)法向“民生導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變,增加更多“看得見(jiàn)”的執(zhí)法檢察機(jī)關(guān)、法院 類型案件的退偵率、不逮捕率、不起訴率、無(wú)罪判決率、非法證據(jù)排除率等數(shù)據(jù) 從類型案件中找到冤假錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與司法資源利用的低效點(diǎn)監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu) 犯罪人在監(jiān)獄與社區(qū)的具體改造情形;兩種改造方式的效果對(duì)比;改造完成后的社會(huì)融入度 比較監(jiān)禁改造與開(kāi)放改造的效果,判斷是否需要過(guò)度注重刑事打擊,是否可以在指標(biāo)中引入恢復(fù)性司法考核公眾 具體安全需要來(lái)源;執(zhí)法評(píng)價(jià) 根據(jù)安全需要確定警務(wù)運(yùn)機(jī)制的基礎(chǔ)

最后，利用軟科學(xué)方法得出數(shù)據(jù)。比如采用博弈方法中的納什均衡來(lái)平衡各參與主體的指標(biāo)訴求，用犯罪地理學(xué)中的犯罪熱點(diǎn)研究方法來(lái)平衡區(qū)域內(nèi)的指標(biāo)分布，用問(wèn)卷調(diào)查方法來(lái)獲取類型指標(biāo)的親民度等等。對(duì)于不同類型的犯罪，指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行分值量化并體現(xiàn)出分值差異，而淘汰過(guò)去僅以“人頭數(shù)”量化的方法。比如過(guò)去一年入室盜竊案件高發(fā)但偵破率低，群眾反響強(qiáng)烈，那么就應(yīng)當(dāng)賦予該類民生案件較高分值，過(guò)去占據(jù)較高比例的醉駕、涉毒類案件則應(yīng)當(dāng)縮減分值，從而在制度上引導(dǎo)公安執(zhí)法的方向，讓犯罪控制度與犯罪的自然分布度盡量保持黃金比例。

(二)基于指標(biāo)運(yùn)行的監(jiān)督：反“策略主義”的對(duì)策

1.充分行使程序制裁權(quán)

陳瑞華教授認(rèn)為，就程序性違法的治理問(wèn)題而言，程序性制裁制度的存在是極為重要的。程序性制裁機(jī)制主要包括五種模式，即非法證據(jù)排除、終止訴訟制度、撤銷原判制度、訴訟行為無(wú)效制度、解除羈押制度。*陳瑞華：《程序性制裁理論》，中國(guó)法制出版社2010年版，第66頁(yè)。這五種模式主要針對(duì)整個(gè)司法體系而言。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，筆者認(rèn)為其擁有的程序性制裁措施包括非法證據(jù)排除、微罪不起訴、絕對(duì)不起訴、退回補(bǔ)充偵查、不予批準(zhǔn)逮捕、違法糾正意見(jiàn)、更換辦案人員等。這些程序性制裁將對(duì)指標(biāo)執(zhí)法中的程序性違法產(chǎn)生阻斷效力，并將那些不合理指標(biāo)所附載的案件隔離在程序之外，能夠在很大程度上抑制執(zhí)法人員實(shí)體性違法的延伸，并將制裁權(quán)有機(jī)融入監(jiān)督體系之中。

由于多數(shù)時(shí)候既定指標(biāo)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)無(wú)法完成，那么在最終的刑事案件構(gòu)成中就可能存在一定比例的冤假錯(cuò)案，這就要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送的刑事案件進(jìn)行充分審查，尤其是對(duì)在每個(gè)季度考核、年底考核等關(guān)鍵時(shí)期大量移送的案件，以及在某一時(shí)間段內(nèi)呈較高發(fā)案態(tài)勢(shì)的刑事案件更要小心應(yīng)對(duì)，不僅要審查犯罪嫌疑人的供述與客觀證據(jù)鏈條是否吻合，而且還要分析案件偵破時(shí)間是不是在考核的節(jié)點(diǎn)上以及案件的發(fā)生是否符合社會(huì)常情、常識(shí)與常理。對(duì)于違背寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的案件(比如治安案件往刑事犯罪轉(zhuǎn)靠、微罪可和解的強(qiáng)行移交起訴、夸大、虛構(gòu)犯罪情節(jié)等)要及時(shí)予以糾正，降低自然人的刑事入罪率。對(duì)于使用誘惑偵查手段較為頻繁的涉毒類案件，要重點(diǎn)審查是否存在犯意誘發(fā)的執(zhí)法行為，若發(fā)現(xiàn)符合非法證據(jù)構(gòu)成要件的證據(jù)要堅(jiān)決排除。對(duì)于“一起案件、拆分移送”的，檢察機(jī)關(guān)要調(diào)取公安機(jī)關(guān)的原始訊問(wèn)筆錄和同步錄音錄像并親自訊問(wèn)犯罪嫌疑人，若犯罪嫌疑人已經(jīng)全部供述，第一次未移送完整而又第二次移送的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作絕對(duì)不起訴處理。

2.實(shí)現(xiàn)指標(biāo)運(yùn)行與監(jiān)督權(quán)的契合

指標(biāo)設(shè)置得合理并不意味著公安機(jī)關(guān)亦會(huì)合理地運(yùn)用指標(biāo)。首先，一個(gè)區(qū)域的總體指標(biāo)代表著該區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院與刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)當(dāng)年可預(yù)期的刑事執(zhí)法總量，而不僅是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法量。因此，公安機(jī)關(guān)的指標(biāo)明細(xì)應(yīng)當(dāng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)、法院與刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使得各機(jī)關(guān)對(duì)本年度的工作總量作出合理預(yù)期與安排。公安機(jī)關(guān)未及時(shí)通報(bào)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)催促。這樣既防止公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中胡亂加碼，也監(jiān)督司法資源的配置。其次，指標(biāo)運(yùn)行的配套制度是保證有效執(zhí)法的基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)不應(yīng)將考核列入硬性指標(biāo)，不得將考核與民警的福利待遇、職級(jí)升降相捆綁，沒(méi)有完成指標(biāo)的單位或個(gè)人不得再予以警告或辭退，但考核合格的可以有一些激勵(lì)而非功利的表彰。檢察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作，應(yīng)及時(shí)發(fā)送檢察建議。對(duì)于拒不整改的，應(yīng)當(dāng)上報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，責(zé)令下級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。最后，在信息預(yù)警基礎(chǔ)上建立指標(biāo)調(diào)整的釋法說(shuō)理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)一定時(shí)間段內(nèi)公安機(jī)關(guān)移送的案件做類型化分析，對(duì)同一時(shí)期數(shù)量較多的類型案件及時(shí)分析研判，作出執(zhí)法質(zhì)量的預(yù)警信息。對(duì)于特定時(shí)間段內(nèi)公眾反響強(qiáng)烈而公安機(jī)關(guān)關(guān)注不夠的類型案件，應(yīng)當(dāng)發(fā)送檢察建議督促其加大執(zhí)法力度。對(duì)于數(shù)量較多而又質(zhì)量偏低的類型案件，應(yīng)當(dāng)作出更多的不捕不訴決定，并從法律適用、司法效果與社會(huì)反響等方面及時(shí)說(shuō)明，倒逼公安機(jī)關(guān)調(diào)整執(zhí)法重心。

(三)基于制度保障的監(jiān)督：強(qiáng)化偵查與立法補(bǔ)充

1.強(qiáng)化職務(wù)犯罪偵查程序的運(yùn)用

如上文所述，指標(biāo)執(zhí)法的失范會(huì)將犯罪風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)法民警，從而形成引發(fā)民警犯罪的制度性風(fēng)險(xiǎn)源，主要表現(xiàn)在：為完成指標(biāo)而教唆自然人犯罪、在毒品案件中誘發(fā)犯意或虛假交易、在硬指標(biāo)(如“命案必破”)下刑訊逼供、相互拆借購(gòu)買指標(biāo)過(guò)程中的行受賄等。這些犯罪行為極為隱蔽，更可謂是在畸形指標(biāo)環(huán)境下的潛規(guī)則，對(duì)整個(gè)法治環(huán)境乃至和諧社會(huì)危害巨大。

習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上講道：“公平正義是政法工作的生命線。要重點(diǎn)解決好損害群眾權(quán)益的突出問(wèn)題，決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯(cuò)案。”檢察監(jiān)督必須通過(guò)啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查程序來(lái)查處這些犯罪行為。一方面，檢察機(jī)關(guān)的控申、偵監(jiān)、公訴等部門要及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索并反饋給職偵部門。另一方面，職偵部門要熟悉公安機(jī)關(guān)在指標(biāo)運(yùn)行過(guò)程中的潛規(guī)則，洞察犯罪規(guī)律和節(jié)點(diǎn)，主動(dòng)出擊發(fā)現(xiàn)案源。就目前而言，檢察機(jī)關(guān)查辦公安機(jī)關(guān)在指標(biāo)執(zhí)法中的違法犯罪還未形成有效完整的辦案機(jī)制。強(qiáng)化職務(wù)犯罪偵查在該領(lǐng)域的運(yùn)行既可擴(kuò)寬檢察機(jī)關(guān)的控制區(qū)域，也能為軟性監(jiān)督提供強(qiáng)力后盾。

2.保障檢察監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處

多數(shù)情況下檢察監(jiān)督權(quán)并未被賦予實(shí)體處分效力，而以“程序權(quán)”、“建議權(quán)”等方式出現(xiàn)，缺乏足夠的威懾力。因此，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)立法，明確規(guī)定不接受檢察監(jiān)督的法律責(zé)任，比如檢察機(jī)關(guān)可責(zé)令相關(guān)責(zé)任人停職，或報(bào)告同級(jí)黨政主管部門予以處理等。其次，必須著手建立針對(duì)相關(guān)部門實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)制度，從過(guò)去只能通過(guò)檢察建議實(shí)現(xiàn)的建議權(quán)逐步演進(jìn)為強(qiáng)制權(quán)，建立并強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與其他單位的利益關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的權(quán)威性。再次，針對(duì)實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)因指標(biāo)執(zhí)法濫用偵查權(quán)致使公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯的情形，應(yīng)當(dāng)盡快完善濫用職權(quán)罪的相關(guān)司法解釋，為及時(shí)有效查辦該類案件提供法律保障。最后，合理擴(kuò)展檢察監(jiān)督的外延。傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督過(guò)多地將重心放在了對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案與否、批捕與否兩大程序板塊以及由此而衍生出的刑事執(zhí)法行為細(xì)節(jié)上。若刑事執(zhí)法中的不規(guī)范之處可歸結(jié)為行為偏差，那么指標(biāo)執(zhí)法影響的則是執(zhí)法的行為模式。偵查監(jiān)督的權(quán)力偏好在“立案——批捕”兩條主線的貫穿之下已難以對(duì)這種內(nèi)隱性制度產(chǎn)生影響，因此需要合理擴(kuò)展監(jiān)督權(quán)的外延，從權(quán)力結(jié)構(gòu)方面來(lái)監(jiān)督制度性而非法律性問(wèn)題。這顯然需要超越當(dāng)下的檢察監(jiān)督權(quán)力范疇，需要更長(zhǎng)時(shí)間來(lái)證成。從國(guó)外檢察監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查部門的監(jiān)督值得借鑒，包括啟動(dòng)偵查程序的監(jiān)督、強(qiáng)制措施的監(jiān)督以及檢察官的直接調(diào)查權(quán)等，*施鵬鵬：《法國(guó)檢察監(jiān)督制度研究》，《暨南學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期。都能對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法提供決策參考。

(責(zé)任編輯：付磊)

Procuratorial Supervision for the Index-oriented Enforcement of Public Security Organs Investigating Criminal Cases

ResearchGroupinPeople’sProcuratorateofNananDistractofChongqing·39·

After the issue of Quality Assessment Review Rules of The Public Security Organ，all levels of public security organs pay extraordinary attention to the law enforcement assessment.But against certain background，the law enforcement of public security organs has evolved into "index-oriented enforcement"，which will enhance base of criminals and lead to disorder，cause the legal crisis of public security organ and criminal justice system，damage the function of criminal policy severely，and increase the risk of single law enforcement officers.The reason of "index-oriented enforcement" is deeply rooted in structure，including pressure type system，digital decision-making and tactful responses.As the organ for legal supervision，procuratorial organs have legal sources in situational，legitimacy，urgency aspects to supervise "index-oriented enforcement" of the public security organs，and shall improve the index ontology structure，anti-strategies and ensure the supervision to establish the supervision system.

KeyWords：Index-oriented Enforcement；Performance Appraisal；Pressure Type System；Digital Decision；Procuratorial Supervision

Jurisprudential Monograph

中圖分類號(hào)：D916.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-9428(2016)03-0039-16

作者簡(jiǎn)介：課題組成員包括：高松林，重慶市南岸區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家；師索，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員。

*本文為2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“深化反腐敗體制機(jī)制改革研究”(14XDJ019)的階段性成果。