陳齊樑 郗永勤

摘 要：政府購買公共服務(wù)是對(duì)公共管理理念與模式的創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)合同外包。本文通過剖析政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系構(gòu)成，指出了現(xiàn)階段我國(guó)政府購買公共服務(wù)存在的主要問題，據(jù)此提出雙階段競(jìng)爭(zhēng)的購買模式思路。同時(shí)，以法律邏輯為切入點(diǎn)，探究了政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制路徑，以期推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的市場(chǎng)化、規(guī)范化、制度化。

關(guān) 鍵 詞：政府購買公共服務(wù)；雙階段競(jìng)爭(zhēng)購買模式；法律關(guān)系；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）05-0025-07

收稿日期：2016-03-22

作者簡(jiǎn)介：陳齊樑（1992—），男，福建福州人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾?；郗永勤?954—），男，陜西西安人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓芾?、政府?jīng)濟(jì)管理。

近年來，在養(yǎng)老、教育、就業(yè)、社區(qū)醫(yī)療等領(lǐng)域，政府購買公共服務(wù)作為新的服務(wù)供給方式，雖然取得了較大發(fā)展，在一定程度上緩解了我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的供需矛盾，但仍面臨著購買主體關(guān)系不對(duì)等、購買程序失范、法律規(guī)范及制度保障缺失等問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推廣政府購買服務(wù)，對(duì)于事務(wù)性管理服務(wù)，原則上需以合同等方式向社會(huì)購買。2014年1月召開的全國(guó)政府購買服務(wù)工作會(huì)議進(jìn)一步提出要逐步完善服務(wù)購買平臺(tái)，在2020年前基本形成較為健全的制度體系。政府購買公共服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而構(gòu)建以法律為主要形式的政府購買公共服務(wù)制度體系在當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府購買公共服務(wù)的文獻(xiàn)研究

政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐來源于西方國(guó)家福利體制的變革。西方國(guó)家公共服務(wù)的供給進(jìn)程經(jīng)歷了政府提供——供給失靈——市場(chǎng)提供——市場(chǎng)失靈——多元化供給五個(gè)階段。據(jù)此，西方國(guó)家學(xué)術(shù)界認(rèn)為，公共服務(wù)的選擇是必要的，多元化供給能夠提高供給的質(zhì)量與效率，從而形成了政府購買公共服務(wù)的理念。

關(guān)于“公共服務(wù)”的定義，最早由法學(xué)家狄驥從法律視角提出，表述為所有因其和社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)無法分割、需要政府予以規(guī)制的活動(dòng)即為公共服務(wù)。[1]這一定義傾向于凸顯“公共服務(wù)”的法治特性，指明了政府的義務(wù)與法律責(zé)任。薩繆爾森認(rèn)為，任何人對(duì)公共服務(wù)的獲得都不會(huì)導(dǎo)致別人獲得的減少。[2]這一觀點(diǎn)存在分類上的局限性，即同時(shí)存在非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的服務(wù)。布坎南則認(rèn)為，由于產(chǎn)權(quán)界定不明晰，事實(shí)上存在著介于純公共服務(wù)與私人服務(wù)間的準(zhǔn)公共服務(wù)。在我國(guó)，關(guān)于公共服務(wù)較為權(quán)威的定義是由馬慶鈺提出的，即公共服務(wù)是由法律授權(quán)的政府或非政府公共組織及企業(yè)在公共物品及特殊私人物品的供應(yīng)中所承擔(dān)的職責(zé)。[3]

關(guān)于“政府購買公共服務(wù)”的內(nèi)涵，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者尚未形成明確且一致的認(rèn)識(shí)。但很多國(guó)外學(xué)者認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)合同外包，即政府通過與社會(huì)訂立承包合同的方式實(shí)現(xiàn)供給。[4]國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)也基本與其一致，如虞維華認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)是政府以契約的形式將公共服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，政府負(fù)責(zé)服務(wù)種類及質(zhì)量的界定，并向承接方支付費(fèi)用。[5]從國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)認(rèn)識(shí)可知，政府購買公共服務(wù)主要包括三個(gè)要素：購買主體、購買客體及購買方式。政府是委托主體，社會(huì)組織是受托主體，民眾是消費(fèi)主體。公共服務(wù)是購買的客體，而購買方式則表現(xiàn)為政府出資、社會(huì)生產(chǎn)的“契約化”形式。

關(guān)于“政府購買模式及相關(guān)法規(guī)政策”的研究，國(guó)內(nèi)外有較大區(qū)別。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)程度的不同，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購買模式可分為三種類型：一是遵循市場(chǎng)化導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)參與的“英美模式”；二是在部分服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)有限市場(chǎng)導(dǎo)向的“德法模式”；三是政府采取高稅收形式擔(dān)負(fù)公共服務(wù)特別是社會(huì)福利的“北歐模式”。而在國(guó)內(nèi)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全，社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴程度較大，因此，購買活動(dòng)除了考慮競(jìng)爭(zhēng)程度外，還要考慮政府和承接方的關(guān)系。如王甫劬從購買程序的競(jìng)爭(zhēng)程度與購買主體間的關(guān)系兩個(gè)維度出發(fā)，歸納出四種類型的購買模式：獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式（契約式）、獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)模式（委托式）、依賴非競(jìng)爭(zhēng)模式（形式性）和依賴競(jìng)爭(zhēng)模式，但依賴競(jìng)爭(zhēng)模式在實(shí)踐中極為少見。[6]對(duì)比可知，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的購買模式較為統(tǒng)一，但我國(guó)的購買模式則更具多元性，體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立和依附性共存。此外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的購買行為更趨于制度化。如：美國(guó)建立了較為完備的政府購買服務(wù)法制體系，其以《聯(lián)邦政府采辦法案》為基礎(chǔ)，采取市場(chǎng)化、透明化的運(yùn)作方式，并專門成立政府總務(wù)管理局（GSA）負(fù)責(zé)政府采購執(zhí)行管理與信息管理。英國(guó)政府則將自身定位為公共服務(wù)的制度提供者，制定了《地方政府計(jì)劃與土地法》《教育改革法案》等相關(guān)法規(guī)，將政府購買服務(wù)引入高速公路建設(shè)、教育等諸多領(lǐng)域，并著力維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。而我國(guó)政府購買服務(wù)的規(guī)范程度雖不斷提升，但仍存在著只非制度化的現(xiàn)象。

我國(guó)政府購買公共服務(wù)的發(fā)展可以劃分為三個(gè)階段：一是探索嘗試階段（1994-2002年）。1994年，深圳羅湖的城市衛(wèi)生服務(wù)外包是對(duì)公共服務(wù)供給的新探索。此后，陸續(xù)出現(xiàn)了上?！傲_山會(huì)館”的三方共建、上海盧灣購買“金色港灣”養(yǎng)老服務(wù)等探索方式。這一階段，政府購買公共服務(wù)的范圍有限、模式單一，基本采用委托購買或形式購買的方式。二是示范帶動(dòng)階段（2003-2012年）。2003年，我國(guó)《政府采購法》的施行標(biāo)志著政府購買公共服務(wù)進(jìn)入了法制化階段。2005年，江西通過公開招標(biāo)形式購買扶貧服務(wù)，開啟了競(jìng)爭(zhēng)購買的新模式。這一階段，購買范圍更廣（包括養(yǎng)老、就業(yè)、扶貧、社區(qū)醫(yī)療等），購買數(shù)量更多。三是全面推進(jìn)階段（2013年以后）。國(guó)務(wù)院于2013年出臺(tái)的《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》首次將政府購買公共服務(wù)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。這一階段，購買內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，競(jìng)爭(zhēng)購買模式也進(jìn)一步完善，制度化實(shí)踐不斷深入。

二、政府購買公共服務(wù)的法律

關(guān)系及其存在的問題

（一）法律關(guān)系

⒈政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系構(gòu)成。法律關(guān)系是法理學(xué)的一個(gè)概念，包括法律關(guān)系主體、客體及其內(nèi)容。從國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵界定來看，該過程涉及公共服務(wù)的購買、生產(chǎn)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)著“購買方、服務(wù)方、受益方”等三大法律關(guān)系主體；法律關(guān)系客體即購買的對(duì)象——公共服務(wù)；法律關(guān)系的內(nèi)容包括三大主體間（購買方與服務(wù)方、購買方與受益方、服務(wù)方與受益方）的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.“三元主體”間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。根據(jù)政府購買公共服務(wù)所涉及的三個(gè)環(huán)節(jié)，可以構(gòu)建“三元主體”的研究框架：購買方（購買主體）指政府；服務(wù)方（承接主體）涵蓋社會(huì)組織、部分事業(yè)單位、企業(yè)等社會(huì)力量；受益方（受益主體）主要指社會(huì)公眾?！叭黧w”間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系的核心所在。受益方享有接受公共服務(wù)的權(quán)利，購買方有保障受益方獲得公共服務(wù)的義務(wù)；而購買方與服務(wù)方達(dá)成的契約關(guān)系，賦予了受益方要求服務(wù)方提供公共服務(wù)的權(quán)利，服務(wù)方則需要執(zhí)行契約規(guī)定的義務(wù)，供給有效的公共服務(wù)?；凇百徺I服務(wù)”的方式，購買方將提供公共服務(wù)的權(quán)利、義務(wù)轉(zhuǎn)移給服務(wù)方，因此，購買方獲得了對(duì)服務(wù)方的監(jiān)督評(píng)估權(quán)，服務(wù)方則享有了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)?？梢哉f，政府購買的實(shí)質(zhì)是作為購買方的政府向服務(wù)方轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)的過程，這一過程使購買方與服務(wù)方的行為都受到受益方權(quán)利的約束，從而保障了作為受益方的社會(huì)公眾獲得公共服務(wù)的權(quán)利。由于發(fā)展背景以及地位的不同，三大利益關(guān)聯(lián)方在法律層面上顯現(xiàn)出的權(quán)力（利）義務(wù)必然具有差異性，會(huì)形成一定的利益矛盾和價(jià)值矛盾，因此，需要遵循特定有效的程序和準(zhǔn)則，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，完善購買模式及程序，逐步推進(jìn)權(quán)利義務(wù)的衡平配置，從而實(shí)現(xiàn)購買市場(chǎng)的長(zhǎng)期均衡以及公共利益的最大化。

（二）存在的問題

分析政府購買公共服務(wù)中購買方、服務(wù)方、受益方三者之間在法律上顯現(xiàn)出的權(quán)力（利）義務(wù)的差異性，有助于我們把握和認(rèn)識(shí)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理與規(guī)律，從而進(jìn)一步分析其中存在的問題。

⒈政府購買公共服務(wù)的主體關(guān)系不對(duì)等。其一，政府單向主導(dǎo)，購買行為趨于“內(nèi)部化”。在我國(guó)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中存在著購買主體與承接主體不對(duì)等的問題，政府在購買公共服務(wù)的過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。由于購買標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不健全，政府在選擇服務(wù)方時(shí)傾向于與自身存在隸屬關(guān)系的組織機(jī)構(gòu)，其選擇過程受領(lǐng)導(dǎo)意志影響較大。這不僅會(huì)促使購買行為趨向“內(nèi)部化”，否定了承接主體獨(dú)立于政府之外的法人主體地位，干擾了購買市場(chǎng)的秩序，而且容易引發(fā)服務(wù)費(fèi)用支付不透明、資金管理不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量不高等問題。其二，社會(huì)主體力量薄弱，契約關(guān)系流于形式。社會(huì)組織是主要的公共服務(wù)承接主體。我國(guó)社會(huì)組織的來源主要有兩類：一類是由行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位分離出來或是由其主導(dǎo)而設(shè)立的，這類社會(huì)組織缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；另一類是自發(fā)成立的，但由于人員素質(zhì)及管理經(jīng)驗(yàn)的限制，影響了其承接并提供公共服務(wù)的能力及效率。此外，由于我國(guó)獨(dú)立的社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后、數(shù)量較少、能力較低，缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力而成為政府職能的延伸，導(dǎo)致雙方的契約關(guān)系流于形式。

⒉購買程序失范。其一，政府購買流程不規(guī)范。2005年，江西購買扶貧服務(wù)是我國(guó)首次以招標(biāo)的方式來實(shí)踐競(jìng)爭(zhēng)購買模式。但目前，只有少數(shù)沿海城市建立了政府購買公開招投標(biāo)機(jī)制，非競(jìng)爭(zhēng)模式在我國(guó)仍占大多數(shù)。而即便是公開招標(biāo)，也存在著把服務(wù)“化整為零”、私下協(xié)商等規(guī)避手段。并且政府作為購買方，沒有制定詳細(xì)的購買標(biāo)準(zhǔn)（包括購買價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等），購買選擇具有隨意性，從而加劇了購買流程不規(guī)范的可能。政府與社會(huì)組織等服務(wù)方之間基于非規(guī)范化、非制度化程序的合作，其隨意性和不確定性不利于購買市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，同時(shí)也限制了外部監(jiān)督，進(jìn)而導(dǎo)致了對(duì)購買的壟斷和操作違規(guī)等問題的出現(xiàn)。其二，資金預(yù)算缺乏透明度。政府公開購買服務(wù)的資金預(yù)算、質(zhì)量要求、費(fèi)用支付等信息是必然趨勢(shì)，但就目前來看，相關(guān)信息公開程度較低。特別是在政府購買公共服務(wù)的資金預(yù)算上，缺乏專門的資金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而各級(jí)政府部門在預(yù)算規(guī)劃中雖有專門列明購買服務(wù)的預(yù)算，但由于向社會(huì)公開的程度較低，其結(jié)果是政府與社會(huì)組織等服務(wù)方的信息不對(duì)稱，服務(wù)方無法完全掌握政府購買服務(wù)的需求，從而增加了服務(wù)方通過競(jìng)爭(zhēng)方式參與到購買過程中的成本與阻力。

⒊法律規(guī)范及制度保障欠缺。其一，法規(guī)缺失導(dǎo)致“責(zé)任真空”。目前，我國(guó)尚未形成一套完善的法規(guī)體系來規(guī)范購買行為。一方面，國(guó)家層面的立法尚未開啟，《政府采購法》只能作為政府購買公共服務(wù)的法律參考。原因包括：一是該法在“服務(wù)”的解釋上局限于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的后勤服務(wù)，而對(duì)養(yǎng)老、教育、社區(qū)醫(yī)療等外延更廣的公共服務(wù)并未涉及；二是該法規(guī)定的服務(wù)方未涉及社會(huì)組織。另一方面，現(xiàn)行的政府購買公共服務(wù)的相關(guān)法律規(guī)范多是具有宣傳性、指導(dǎo)性的意見、條例，而實(shí)質(zhì)性的政府購買標(biāo)準(zhǔn)及具體操作程序則極少涉及。在相關(guān)法律規(guī)范缺失的情況下，將政府提供公共服務(wù)的義務(wù)以合同方式外包給社會(huì)組織、企業(yè)等服務(wù)方，這為購買方試圖通過政府購買服務(wù)這一方式規(guī)避公共責(zé)任提供了機(jī)會(huì)，甚至背離了引入市場(chǎng)機(jī)制購買服務(wù)的初衷——提升服務(wù)的質(zhì)量并降低成本。[7]而作為服務(wù)方的社會(huì)組織、企業(yè)等雖承接了提供公共服務(wù)的義務(wù)，但同樣也不愿意承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致“責(zé)任真空”，最終損害的是受益方即社會(huì)公眾的權(quán)利。其二，監(jiān)督體系缺失導(dǎo)致權(quán)力尋租。政府購買公共服務(wù)雖然屬于市場(chǎng)交易范疇，但在“強(qiáng)政府”的情況下，則易產(chǎn)生違背市場(chǎng)規(guī)律的行為。而目前國(guó)內(nèi)對(duì)于政府購買行為的監(jiān)督仍以內(nèi)部監(jiān)督為主。一方面，購買者或管理者可能成為監(jiān)督者，使監(jiān)督的公信力下降；另一方面，由于我國(guó)政府購買公共服務(wù)起步較晚，管理經(jīng)驗(yàn)較少，政府人員作為內(nèi)部監(jiān)督的主體，受專業(yè)能力的限制，難以處理監(jiān)督中涉及的技術(shù)問題，從而降低了監(jiān)督的力度，進(jìn)而導(dǎo)致政府可能憑借壟斷優(yōu)勢(shì)而進(jìn)行權(quán)力尋租。

三、基于獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政府購買

服務(wù)模式優(yōu)化

（一）政府購買模式發(fā)展的基本方向

由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，社會(huì)組織發(fā)展較為滯后，因此，政府購買服務(wù)的模式并不統(tǒng)一。以購買主體間的關(guān)系、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度兩個(gè)維度劃分，可將其分為依賴非競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)和獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)三種購買模式，且以前兩種為主。在依賴非競(jìng)爭(zhēng)模式下，購買方與服務(wù)方之間存在著依附關(guān)系，是形式上的購買。這一模式雖在一定程度上解決了公共服務(wù)供給不足的問題，但由于政府實(shí)質(zhì)上仍壟斷資源，因此其購買透明度不高，供給效率較低且易產(chǎn)生腐敗。在獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)模式下，買賣雙方雖是獨(dú)立的主體，但在購買程序上，政府更多地是憑借主觀意志去選擇社會(huì)組織來提供公共服務(wù)。這一模式雖借鑒了市場(chǎng)機(jī)制來提高供給效率，但仍缺少競(jìng)爭(zhēng)性和透明度，因此很難對(duì)政府購買行為進(jìn)行有效的監(jiān)控。只有獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式是以公開競(jìng)爭(zhēng)的方式確定服務(wù)方。在這種方式下，購買方能夠綜合考慮價(jià)格、效益等要素，從而提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。目前，我國(guó)對(duì)于獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式的實(shí)踐較少，但可以預(yù)見，它是未來政府購買模式發(fā)展的基本方向，因?yàn)橹挥歇?dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式能夠?qū)崿F(xiàn)政府購買服務(wù)的市場(chǎng)化、制度化和程序化管理。

（二）獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式的優(yōu)化——雙階段競(jìng)爭(zhēng)購買模式

政府購買公共服務(wù)時(shí)應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地保持購買主體的獨(dú)立性。[8]獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式被視為最理想的購買模式，其原因在于：一是買賣雙方彼此獨(dú)立，無資源依附關(guān)系；二是購買程序具備競(jìng)爭(zhēng)性；三是買賣雙方均受到購買合同的約束。由此可見，該模式有利于減少供給成本，提升服務(wù)效率。但該模式在實(shí)踐中存在著兩大問題：一是獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式下，各承接競(jìng)爭(zhēng)方可能以低價(jià)換取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致無序惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響服務(wù)供給質(zhì)量與效率；二是隨著政府提供服務(wù)類型的多元化，加之政府購買管理經(jīng)驗(yàn)的欠缺，很多情況下政府只能提出購買服務(wù)的目標(biāo)而無法確定購買的過程和質(zhì)量，這兩個(gè)方面不利于公開招標(biāo)的進(jìn)行。鑒于上述問題，本文提出了雙階段競(jìng)爭(zhēng)的購買模式思路，以期對(duì)獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)模式進(jìn)行優(yōu)化完善。

第一階段，在公開招標(biāo)前，由政府公布必要的購買信息，成立意向承接方匯報(bào)組，同時(shí)引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，召開“政府——承接方——第三方”討論會(huì)。集合多方力量探討提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性問題，最終由第三方機(jī)構(gòu)確定購買標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)意向承接方進(jìn)行第一輪篩選。這一階段的關(guān)鍵是如何通過制度設(shè)計(jì)確保第三方的獨(dú)立性與公正性。第二階段，公布購買服務(wù)的質(zhì)、價(jià)、量等需求標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)上公開招標(biāo)。參與招標(biāo)的主體不局限于通過第一輪篩選的意向承接方，也面向未參與討論會(huì)的符合標(biāo)準(zhǔn)的意向承接方。各意向承接方提交服務(wù)供給方案，由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合價(jià)格、技術(shù)、服務(wù)等要素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)而確定中標(biāo)方，完成公共服務(wù)供給。

四、政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制路徑

政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制是一個(gè)系統(tǒng)問題，不僅涵蓋對(duì)行為主體的規(guī)制，還需以法律邏輯對(duì)行為程序、責(zé)任認(rèn)定、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。只有在嚴(yán)格的法律規(guī)制下，才能實(shí)現(xiàn)政府購買的制度化。

（一）完善政府購買公共服務(wù)法律體系

目前，我國(guó)尚未對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行專門立法，只有《政府采購法》可作為依據(jù)，但該法對(duì)“服務(wù)”的理解并不完全涵蓋公共服務(wù)。雖然2015年1月發(fā)布的《政府采購法實(shí)施條例》對(duì)服務(wù)的解釋增加了“公共服務(wù)”的字眼，但國(guó)家層面的法律規(guī)范仍未對(duì)政府購買公共服務(wù)作出原則性的規(guī)定?；诖?，首先，有必要通過專門立法，規(guī)定購買主體、客體、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等基礎(chǔ)性內(nèi)容；其次，各級(jí)政府應(yīng)制定地方性法規(guī)或規(guī)章，確定購買范圍、目錄、評(píng)估等具體性內(nèi)容。當(dāng)前，要依據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)政府購買公共服務(wù)的要求，建立一套有效的政府購買公共服務(wù)的法律體系，實(shí)現(xiàn)政府購買的法制化，使購買各環(huán)節(jié)都有法可依。

（二）引入正當(dāng)法律程序

其一，規(guī)范信息公開程序。政府購買公共服務(wù)的資金主要來自財(cái)政性資金，理應(yīng)進(jìn)行信息公開。公開信息能夠保障公眾的知情權(quán)，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)服務(wù)方的競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)供給效率。一是政府對(duì)承接方的信息公開，包括服務(wù)的各項(xiàng)內(nèi)容、服務(wù)方的資質(zhì)要求等；二是政府對(duì)公眾的信息公開，包括招標(biāo)程序、合同履行、結(jié)果評(píng)估等方面。信息公開方式可以是政府按照相關(guān)規(guī)定公開或由社會(huì)組織或公眾申請(qǐng)公開，其最終目的都是要保證受益方的權(quán)益不受損害。

其二，規(guī)范公眾參與程序。由于政府購買的公共服務(wù)在很多時(shí)候并未進(jìn)行公益性、效益性的論證，因此需要建立社會(huì)公眾與專家學(xué)者參與的聽證制度，以確保政府提供服務(wù)的有效性。此外，由于購買服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)難以制定，對(duì)其評(píng)估在技術(shù)層面上存在一定難度，這就要求建立服務(wù)效果公眾評(píng)價(jià)制度，并在法律上賦予公眾評(píng)價(jià)的效力，以增加政府決策的嚴(yán)肅性，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

其三，構(gòu)建第三方評(píng)估機(jī)制?；诜沙绦蛘?dāng)?shù)慕嵌龋谌皆u(píng)估是有效評(píng)價(jià)公共服務(wù)的科學(xué)選擇。通過成立包括相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、律師、會(huì)計(jì)師等在內(nèi)的獨(dú)立評(píng)估小組，采用過程與結(jié)果結(jié)合的評(píng)估方式，對(duì)購買服務(wù)的成本、效益等指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范化評(píng)估。對(duì)評(píng)估不合格的服務(wù)，可作為追究責(zé)任人的依據(jù)。[9]并對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以相應(yīng)的告誡或處罰，以約束購買過程中存在的不合理行為。

（三）建立合同契約關(guān)系，規(guī)避“責(zé)任真空”

在相關(guān)法律規(guī)范缺失的情況下，政府購買公共服務(wù)的購買方與服務(wù)方之間較易產(chǎn)生責(zé)任真空、推諉扯皮等問題。解決這一問題最有效的方式是以競(jìng)爭(zhēng)性的合同購買形式購買公共服務(wù)，建立包括可行性研究、投標(biāo)意向和資質(zhì)認(rèn)定、策劃“管理者參與的競(jìng)爭(zhēng)”、評(píng)價(jià)標(biāo)書等在內(nèi)的立約步驟，[10]在合同中明確購買方與服務(wù)方的責(zé)任。必須明確的是，政府移交的只是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而非服務(wù)責(zé)任。[11]也就是說，政府將供給義務(wù)轉(zhuǎn)移給服務(wù)方的過程并不伴隨著服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移。雖然政府在供給上的壓力減小，但對(duì)服務(wù)方的監(jiān)管責(zé)任卻在加大，其目的是確保社會(huì)力量能夠有效地提供公共服務(wù)。而當(dāng)政府因?yàn)樽陨肀O(jiān)管上的失責(zé)而導(dǎo)致社會(huì)公眾權(quán)利受損時(shí)，則不僅要追究服務(wù)方的責(zé)任，也應(yīng)對(duì)政府追責(zé)。

（四）建立權(quán)利救濟(jì)體系

其一，受益人的權(quán)利救濟(jì)。當(dāng)服務(wù)方違背相關(guān)法規(guī)或合同的規(guī)定，以低劣的公共服務(wù)給受益方的權(quán)利造成損害時(shí)，服務(wù)方應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，購買方則承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任；當(dāng)服務(wù)方無能力擔(dān)責(zé)時(shí)，購買方還應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。受益方有權(quán)通過協(xié)商、調(diào)節(jié)、訴訟等權(quán)利救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)求償權(quán)。特別需要說明的是，在采取訴訟方式時(shí)，可將代表某一群體利益的社會(huì)團(tuán)體作為原告進(jìn)行救濟(jì)。其二，對(duì)購買合同糾紛的救濟(jì)。購買雙方所簽訂的合同屬于行政合同，其爭(zhēng)議在行政訴訟的受理范圍內(nèi)。但在實(shí)踐中，因協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式的效果更優(yōu)，故應(yīng)優(yōu)先考慮，而最后考慮訴訟途徑。目前，相關(guān)法規(guī)規(guī)定服務(wù)方只能就采購監(jiān)管部門的投訴處理決定提起訴訟，所以，有必要拓展司法救濟(jì)的審查范圍，將購買方的購買行為納入到審查中來。[12]

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（責(zé)任編輯：劉 丹）