余坦 王益民

摘 要：電子政務(wù)是信息技術(shù)與政府改革相結(jié)合的產(chǎn)物，它帶來(lái)的影響是非常廣泛和深遠(yuǎn)的。目前，對(duì)電子政務(wù)的研究主要關(guān)注的是電子政務(wù)給政府帶來(lái)的績(jī)效、給公眾帶來(lái)的便利等。這些研究雖闡述了電子政務(wù)的直接作用，但還存在一定的局限，特別是對(duì)電子政務(wù)影響范圍的研究還不夠。本文嘗試從公共價(jià)值角度出發(fā)，以電子政務(wù)如何生成公共價(jià)值為關(guān)注點(diǎn)，建立覆蓋國(guó)家、社會(huì)、公眾三個(gè)層次的電子政務(wù)分析框架，擴(kuò)展了分析的范圍，是對(duì)電子政務(wù)理論研究的積極補(bǔ)充。

關(guān) 鍵 詞：電子政務(wù)；政府改革；公共價(jià)值；生成機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）05-0001-09

收稿日期：2016-03-25

作者簡(jiǎn)介：余坦（1982—），男，湖南張家界人，國(guó)家行政學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)；王益民（1969—），男，河南平頂山人，國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心主任，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃“新興技術(shù)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014GXS1B004。

一、問(wèn)題的提出

政府改革與信息技術(shù)的結(jié)合產(chǎn)生了電子政務(wù)，電子政務(wù)實(shí)際上是以信息技術(shù)為支撐，為適應(yīng)信息化時(shí)代治理環(huán)境和需求發(fā)生的變化，對(duì)政府進(jìn)行的變革、重塑。信息技術(shù)本身是中性的，而電子政務(wù)具有的根本意義在于其對(duì)政府改革起到的重要作用。從世界各國(guó)的電子政務(wù)實(shí)踐來(lái)看，運(yùn)用信息技術(shù)推動(dòng)政府向扁平化、整體化、透明化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更合理的政務(wù)流程、更高的行政效率、更優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而獲得更高的合法性（公信力、政治支持），是各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的共識(shí)和方向。但如果將電子政務(wù)發(fā)展和電子商務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)行一個(gè)對(duì)比，很容易就可以得出電子商務(wù)發(fā)展極大地領(lǐng)先于電子政務(wù)的結(jié)論。電子商務(wù)早在幾年前就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全程在線、個(gè)性化定制服務(wù)，而電子政務(wù)還在為信息如何共享、業(yè)務(wù)如何協(xié)同、服務(wù)如何交付等基礎(chǔ)性問(wèn)題苦苦探索。造成這種差距的原因是多方面的，其主要原因是受政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制僵化的掣肘，政府的決策和執(zhí)行體制缺少企業(yè)的那種靈活性。還有就是投入不足的影響。從整體上看，雖然各國(guó)在電子政務(wù)建設(shè)上投入的資金、人力都不少，但政府組織龐大，一個(gè)國(guó)家一年的電子政務(wù)建設(shè)投資分散到各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門就顯得不是那么充裕了。而現(xiàn)有的電子政務(wù)理論研究在審視電子政務(wù)績(jī)效、引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展目標(biāo)方面存在的不足也是無(wú)法忽視的原因。

已經(jīng)有很多學(xué)者意識(shí)到了這些問(wèn)題的存在，他們從技術(shù)應(yīng)用的成熟度、公眾滿意度、價(jià)值導(dǎo)向、政務(wù)流程、電子政務(wù)產(chǎn)出的多層次等多個(gè)視角對(duì)電子政務(wù)的作用和成效進(jìn)行了研究，這些研究為本文提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和研究方法。雖然這些研究具有很強(qiáng)的科學(xué)性，分析得都很有道理，但它們對(duì)電子政務(wù)的本質(zhì)——信息技術(shù)與政府改革的融合以及政府改革的目的還缺乏廣泛的關(guān)注與深入的研究。政府改革是為了回應(yīng)不斷變化的公眾需求，創(chuàng)造更多的公共價(jià)值，研究電子政務(wù)如果不考慮公共價(jià)值提升，就無(wú)法將電子政務(wù)的發(fā)展引向創(chuàng)造公共價(jià)值這一終極目的，反而可能通過(guò)淺層次的績(jī)效分析固化原有的政府結(jié)構(gòu)和政務(wù)流程，對(duì)政府的深度改革產(chǎn)生不利影響?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，有必要進(jìn)一步明確發(fā)展電子政務(wù)的根本目的，厘清電子政務(wù)的產(chǎn)出、結(jié)果和影響；以更深遠(yuǎn)的公共價(jià)值目標(biāo)，而不僅僅是將最直觀的效率提升、服務(wù)改善等作為依據(jù)來(lái)審視電子政務(wù)的作用。因此，本文探討了電子政務(wù)的公共價(jià)值內(nèi)涵、生成機(jī)制等問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了一個(gè)電子政務(wù)公共價(jià)值基本框架，并以此作為電子政務(wù)理論研究的一個(gè)新的視角和路徑。

二、公共價(jià)值的概念和內(nèi)涵

公共價(jià)值的概念出現(xiàn)較早，上個(gè)世紀(jì)初在西方就已經(jīng)有文獻(xiàn)提到public value的概念；我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)60年代就有學(xué)者從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出了“公共價(jià)值”的概念，但當(dāng)時(shí)的“公共價(jià)值”意涵與后來(lái)成為公共行政學(xué)研究方向的公共價(jià)值存在根本區(qū)別。公共價(jià)值成為公共行政學(xué)研究的新方向是在上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初。1995年，哈佛大學(xué)的莫爾教授出版了《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書，莫爾教授的這本著作被后來(lái)的公共價(jià)值研究學(xué)者作為必讀的基礎(chǔ)性文獻(xiàn)。此后，公共價(jià)值逐漸成為西方公共行政學(xué)研究的一個(gè)新視角和新方向。

在當(dāng)前的公共價(jià)值研究中，還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。莫爾教授在他的著作里也沒(méi)有提出一個(gè)明確的公共價(jià)值概念，只是給出了一個(gè)很寬泛的描述。莫爾認(rèn)為，公共價(jià)值作為一種框架，將“政府認(rèn)為重要和需要資源的公共服務(wù)供給”與“公眾認(rèn)為重要的需求”連接起來(lái)。公共價(jià)值的達(dá)成取決于公眾的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。

關(guān)于公共價(jià)值究竟是什么，學(xué)界研究的出發(fā)點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是從價(jià)值論的角度出發(fā)，按照“價(jià)值—>公共價(jià)值”的演進(jìn)路線來(lái)探尋公共價(jià)值的內(nèi)涵；二是從企業(yè)管理中的顧客價(jià)值理論出發(fā)，將社會(huì)公眾作為政府的顧客，進(jìn)而闡述公共價(jià)值的內(nèi)涵。

（一）以價(jià)值論為基礎(chǔ)的公共價(jià)值

基于價(jià)值論視角的公共價(jià)值將社會(huì)公眾作為主體，以政府行為以及政府行為產(chǎn)生的公共產(chǎn)品作為客體，從主體需求和客體能否滿足及如何滿足主體需求的角度考察和評(píng)價(jià)公共價(jià)值。

胡敏中（2008）認(rèn)為，價(jià)值是客體屬性和主體需要之間的意義和效用關(guān)系，也就是客體對(duì)主體的意義和效用。所謂公共價(jià)值，就是客體同時(shí)滿足不同主體甚至是公眾需要所產(chǎn)生的效用和意義。公共客體（包括公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等）是公共價(jià)值存在的客觀基礎(chǔ)，主體（公眾）的共同需求是公共價(jià)值存在的主觀依據(jù)。[1]

汪輝勇（2008）從價(jià)值論的視角出發(fā)，構(gòu)建了一種公共價(jià)值的闡述框架。[2]他認(rèn)為，公共價(jià)值包括客體的公共效用、主體的公共表達(dá)和規(guī)范的公益導(dǎo)向三部分。何謂客體的公共效用？因?yàn)閮r(jià)值是客體中存在的對(duì)滿足主體的欲望、需求、目的有用的屬性，而公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)公共性，當(dāng)客體滿足某一主體的欲望、需求、目的時(shí)，同時(shí)對(duì)其他主體（在場(chǎng)或不在場(chǎng)）也產(chǎn)生效用，并且不能排除其他主體也獲得效用，即客體的效用不具有排他性，也可以認(rèn)為這一客體具有公共效用。主體的公共表達(dá)，則是因?yàn)榭腕w只有在滿足主體需求的時(shí)候才有價(jià)值，所以，從這個(gè)意義上講，價(jià)值也是表達(dá)主體本質(zhì)和尺度的概念。而公共價(jià)值就是眾多主體（公眾）的內(nèi)在尺度或本質(zhì)，是一種公共表達(dá)。主體的公共表達(dá)首先是公開(kāi)的表達(dá)，同時(shí)還應(yīng)該是一種共識(shí)性的表達(dá)。公共價(jià)值觀念是一種典型的主體的公共表達(dá)，我國(guó)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀就屬于此范疇。對(duì)于什么是規(guī)范的公益導(dǎo)向，汪輝勇（2008）認(rèn)為，價(jià)值觀念需要轉(zhuǎn)換成價(jià)值規(guī)范，才能具有指導(dǎo)實(shí)踐的作用，因而公共價(jià)值觀念也必然要轉(zhuǎn)換成公共價(jià)值規(guī)范。

（二）以顧客價(jià)值為基礎(chǔ)的公共價(jià)值

關(guān)于以顧客價(jià)值為基礎(chǔ)的公共價(jià)值，馬克·莫爾的理論比較具有代表性。馬克·莫爾在其著作中提到：政府行為的最終消費(fèi)者決定了哪些是更值得公共部門生產(chǎn)的，這些價(jià)值是最終判斷政府項(xiàng)目是否有價(jià)值的依據(jù)。而政府行為的最終消費(fèi)者并非是直接消費(fèi)者。例如：警察抓小偷的行為，直接消費(fèi)者是在這一行為中直接被警察保護(hù)的個(gè)人和被警察抓住并進(jìn)行強(qiáng)制的小偷，但是警察抓小偷這一行為的最終消費(fèi)者并非被保護(hù)的個(gè)人和被強(qiáng)制的小偷，而是全體公眾及其代表、人權(quán)保護(hù)組織等。

對(duì)以上兩種觀點(diǎn)并不能做完全的分割，因?yàn)樗鼈冎g存在著比較緊密的聯(lián)系。一方面以顧客價(jià)值為基礎(chǔ)的公共價(jià)值觀，其最終的理論依據(jù)也是基于客體對(duì)主體的效用；另一方面，兩種觀點(diǎn)都將社會(huì)公眾作為公共價(jià)值的主體，認(rèn)為公眾是公共價(jià)值的裁判。由此得出的公共價(jià)值的定義有兩種類型：[3]一是傾向于將公共價(jià)值看成是一種結(jié)果，即公共價(jià)值是政府行政行為的目的和結(jié)果。二是將公共價(jià)值看成是一個(gè)過(guò)程，存在于政府治理行為的過(guò)程之中。

歸納各種觀點(diǎn)，其共同點(diǎn)如下：⑴公共價(jià)值是由公共部門創(chuàng)造的；⑵公共價(jià)值的主體是社會(huì)公眾；⑶公共價(jià)值的承載物是公共產(chǎn)品和服務(wù)（也包括規(guī)則），且對(duì)社會(huì)公眾具有公共效用。

三、電子政務(wù)公共價(jià)值的來(lái)源

電子政務(wù)通過(guò)將信息技術(shù)應(yīng)用到政府的組織、行為中來(lái)改變傳統(tǒng)的非電子化的政府組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程等，進(jìn)而生成公共價(jià)值。具體來(lái)講，就是電子政務(wù)公共價(jià)值是通過(guò)對(duì)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的作用、對(duì)政府的社會(huì)治理能力的作用以及對(duì)政務(wù)服務(wù)的作用等所生成的。

（一）公共性是電子政務(wù)公共價(jià)值的基礎(chǔ)

電子政務(wù)的公共性是其公共價(jià)值的根本來(lái)源。非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性是公共產(chǎn)品的兩個(gè)根本特征，而電子政務(wù)所提供的服務(wù)從理論上講具有典型的公共產(chǎn)品特征。

首先，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)接受電子政務(wù)服務(wù)時(shí)，無(wú)法排除他人同時(shí)接受該項(xiàng)服務(wù)。當(dāng)然，不能否認(rèn)的是，由于數(shù)字鴻溝的存在，客觀上導(dǎo)致了一部分公眾及群體不能享受到電子政務(wù)服務(wù)。但這并不是電子政務(wù)本身造成的，而是社會(huì)信息化發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的，所以，不能因此否定電子政務(wù)的非排他性。其次，在電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)完成后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)面向全社會(huì)提供服務(wù)，在超過(guò)一定的閾值之前，不管是否有人接受服務(wù)或者有多少人接受服務(wù)，相關(guān)的設(shè)備、系統(tǒng)都在運(yùn)轉(zhuǎn)，不會(huì)因?yàn)樵黾咏邮芊?wù)的人數(shù)而導(dǎo)致成本的增加，所以，邊際成本為零。再次，在達(dá)到電子政務(wù)服務(wù)硬件設(shè)備運(yùn)算能力閾值之前，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。而隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)承載能力、設(shè)備的計(jì)算和存儲(chǔ)能力都在成指數(shù)級(jí)增加，電子政務(wù)設(shè)施的服務(wù)承載能力往往都具有較大的性能冗余，所以，電子政務(wù)服務(wù)的邊際擁擠成本也接近于零。

上文在對(duì)公共價(jià)值理論進(jìn)行梳理時(shí)已經(jīng)提到，公共價(jià)值的承載物是公共產(chǎn)品和服務(wù)，而電子政務(wù)的公共產(chǎn)品特征決定了它是創(chuàng)造和提升公共價(jià)值的基礎(chǔ)。

（二）正外部性擴(kuò)大了電子政務(wù)公共價(jià)值的范圍

外部性是指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策使另一個(gè)人或一群人受損或受益的情況。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)個(gè)人或機(jī)構(gòu)在行動(dòng)時(shí)并不付出行動(dòng)的全部成本或獲得行動(dòng)的全部收益就存在外部性。當(dāng)行動(dòng)使外部利益受損就是負(fù)的外部性，反之如果行動(dòng)使外部受益就是正的外部性。

由于政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中處于重要地位，因而電子政務(wù)給政府帶來(lái)的變化就不僅僅局限于政府內(nèi)部和電子政務(wù)直接利益相關(guān)者。事實(shí)上，政府的信息化是整個(gè)社會(huì)信息化的關(guān)鍵甚至核心。電子政務(wù)除了直接帶來(lái)政府效率提升、服務(wù)水平提升等內(nèi)部效益外，還帶來(lái)很多社會(huì)和公眾效益。鄧崧（2006）將電子政務(wù)的效益分為顯性的和隱性的，社會(huì)效益、公眾效益都屬于隱性效益。[4]例如：提高政府透明度、減少腐敗存量、擴(kuò)大政府服務(wù)的覆蓋范圍、提升公眾參與度、提高公眾的信息化意識(shí)等都屬于社會(huì)效益和公眾效益，而電子政務(wù)的外部性主要通過(guò)隱性效益來(lái)體現(xiàn)。正的外部性的存在使電子政務(wù)公共價(jià)值的存在范圍超越了政府邊界，由外部性帶來(lái)的公共價(jià)值提升是電子政務(wù)研究中容易被忽視的，也是最難以衡量的部分。

（三）信息技術(shù)與政府改革的互補(bǔ)是電子政務(wù)提升公共價(jià)值的渠道

企業(yè)信息化價(jià)值研究的結(jié)果表明，信息技術(shù)并不會(huì)自然地帶來(lái)價(jià)值的提升，而只能提供一種可能性。信息技術(shù)的應(yīng)用必須伴隨著相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和變革才能真正地發(fā)揮作用。電子政務(wù)就是信息技術(shù)與政府改革相結(jié)合的產(chǎn)物，其只有與政府改革形成互補(bǔ)才能提升公共價(jià)值。信息技術(shù)與政府改革的互補(bǔ)程度甚至是否能形成良性互補(bǔ)，取決于電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的方向、戰(zhàn)略、策略和方法是否正確。在信息化的不同階段，信息化帶來(lái)的價(jià)值提升的程度是不同的：一般性的規(guī)律是隨著信息化程度的提升，信息技術(shù)與企業(yè)改革的互補(bǔ)水平越高，價(jià)值提升的越高。在電子政務(wù)發(fā)展的不同階段，信息技術(shù)與政府改革的互補(bǔ)也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，進(jìn)而帶來(lái)的公共價(jià)值提升也存在程度不一的現(xiàn)象。但有一點(diǎn)是明確的，要充分體現(xiàn)電子政務(wù)的價(jià)值，必須將信息技術(shù)與政府改革融合。改革力度越大，融合程度越高，電子政務(wù)的價(jià)值也就體現(xiàn)得越充分。

四、電子政務(wù)公共價(jià)值的生成機(jī)制

上文的分析已經(jīng)表明，公共性、外部性以及信息技術(shù)與政府改革的互補(bǔ)是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)公共價(jià)值的關(guān)鍵。電子政務(wù)的公共性是顯而易見(jiàn)的，政府本來(lái)就是典型的公共部門，其行為具有天然的公共性。所以，在對(duì)電子政務(wù)公共價(jià)值生成機(jī)制的研究中，本文主要關(guān)注的是電子政務(wù)的正外部性和信息技術(shù)與政府改革如何互補(bǔ)。上文在公共價(jià)值內(nèi)涵和來(lái)源的理論梳理中已經(jīng)提到，公共部門或者說(shuō)政府是公共價(jià)值的創(chuàng)造者，政府對(duì)國(guó)家、社會(huì)的治理行為創(chuàng)造公共價(jià)值。電子政務(wù)是信息技術(shù)與政府改革相結(jié)合的產(chǎn)物，信息技術(shù)與政府改革相結(jié)合帶來(lái)的公共價(jià)值提升就是電子政務(wù)創(chuàng)造的公共價(jià)值。

（一）信息技術(shù)在政府管理中的作用

當(dāng)信息技術(shù)滿足政府組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程變革對(duì)技術(shù)的需要，而變革的政府結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程又能更好地發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)時(shí)，互補(bǔ)就形成了。信息技術(shù)與政府改革主要通過(guò)政府的最終產(chǎn)品——公共產(chǎn)品和服務(wù)、政府的業(yè)務(wù)過(guò)程——政務(wù)流程、政府的組織結(jié)構(gòu)三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)相互作用。

⒈與公共服務(wù)和產(chǎn)品的結(jié)合。公共服務(wù)和產(chǎn)品是政府輸出的終端，其范圍非常廣泛。國(guó)防、公共環(huán)境、社會(huì)安全、社區(qū)服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施都屬于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的范疇。關(guān)于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的議題，學(xué)界已有非常深入和廣泛的研究，本文不再展開(kāi)。電子政務(wù)與公共服務(wù)結(jié)合的產(chǎn)品可能發(fā)生的改變有兩個(gè)：一是改變公共服務(wù)和產(chǎn)品的形態(tài)，將傳統(tǒng)的公共服務(wù)和產(chǎn)品賦予信息化特征。例如：國(guó)家工商總局建設(shè)的全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，該系統(tǒng)面向社會(huì)提供企業(yè)信用信息查詢服務(wù)，用戶可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢到有關(guān)企業(yè)的信用狀況。以往這樣的服務(wù)需要用戶到工商行政管理部門面對(duì)面地獲取，而該系統(tǒng)的上線運(yùn)行改變了服務(wù)的形式。二是改變公共服務(wù)和產(chǎn)品的交付方式，通過(guò)信息化渠道或者在信息化渠道的幫助下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和產(chǎn)品的交付。例如：長(zhǎng)沙市公安交警部門通過(guò)微信平臺(tái)向駕駛?cè)颂峁┑母鼡Q駕駛證服務(wù)，需要換證的駕駛?cè)送ㄟ^(guò)網(wǎng)站注冊(cè)獲得注冊(cè)碼，然后通過(guò)微信轉(zhuǎn)發(fā)所需的材料、支付相應(yīng)的費(fèi)用，交警部門受理后，通過(guò)快遞將更換的駕駛證交付給換證者。這一新的服務(wù)交付方式就是依靠現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐完成的。

信息技術(shù)與公共服務(wù)和產(chǎn)品相結(jié)合會(huì)直接帶來(lái)公共價(jià)值的提升，但信息技術(shù)與公共服務(wù)和產(chǎn)品相結(jié)合帶來(lái)的公共價(jià)值提升絕不僅僅局限于此，還有很多隱性的或者非直接的公共價(jià)值提升容易被忽視。工商行政管理部門通過(guò)在線發(fā)布企業(yè)信用信息提高了對(duì)企業(yè)監(jiān)管的威懾力，使企業(yè)違法、違規(guī)所付出的代價(jià)更大，企業(yè)因此更加注重誠(chéng)實(shí)守信、合法經(jīng)營(yíng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有正向的促進(jìn)作用，由此間接地提升了消費(fèi)者的利益。

所以，信息技術(shù)與公共服務(wù)和產(chǎn)品的結(jié)合帶來(lái)的公共價(jià)值提升是多元的，既可以通過(guò)公共服務(wù)本身直接提升公共價(jià)值，也可以通過(guò)其他間接的影響生成公共價(jià)值。

⒉與政府組織和流程的結(jié)合。信息技術(shù)與政府組織和流程的結(jié)合是第二種互補(bǔ)渠道。這種結(jié)合加快了政務(wù)流程的信息化、促進(jìn)了政務(wù)流程的再造甚至催生了政府組織變革。淺層次的互補(bǔ)是利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對(duì)原有的政務(wù)流程進(jìn)行改造，將以往通過(guò)紙質(zhì)文件等物理載體傳遞的信息改由網(wǎng)絡(luò)來(lái)傳遞，但是信息流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)和流程不發(fā)生重大的變化，這就是政務(wù)流程信息化。深層次的互補(bǔ)是用現(xiàn)代信息技術(shù)支撐政務(wù)流程的變革，利用現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)在以往技術(shù)條件下無(wú)法實(shí)現(xiàn)的流程設(shè)計(jì)，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行重構(gòu)、再造。

在電子政務(wù)實(shí)踐中，這兩種情形都很常見(jiàn)。例如在線的政府招投標(biāo)采購(gòu)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布招標(biāo)采購(gòu)信息，企業(yè)在線查閱、下載相關(guān)材料，在線進(jìn)行資格審核，支付相關(guān)費(fèi)用，最后集中開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)確定中標(biāo)企業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，招投標(biāo)的流程沒(méi)有發(fā)生重大的變化，但是流程的實(shí)現(xiàn)方式卻是依托于網(wǎng)絡(luò)的，這就是典型的政務(wù)流程信息化。政務(wù)流程重構(gòu)的案例也很多，例如：寧夏回族自治區(qū)銀川市政府在新浪和騰訊微博平臺(tái)開(kāi)設(shè)了“問(wèn)政銀川”政務(wù)微博。公眾可以通過(guò)該政務(wù)微博反映各種問(wèn)題，“問(wèn)政銀川”的運(yùn)營(yíng)部門將公眾反映的問(wèn)題反饋給具體的職能部門，并對(duì)各部門解決問(wèn)題的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤，定期發(fā)布各部門解決公眾問(wèn)題的數(shù)量、進(jìn)程，對(duì)職能部門進(jìn)行考核。公眾反映的問(wèn)題可能涉及政府的各個(gè)職能部門，而“問(wèn)政銀川”的運(yùn)營(yíng)部門是銀川市委市政府。①按照以往的政務(wù)流程，公眾教育方面的問(wèn)題應(yīng)該向教育部門反映，醫(yī)療方面的問(wèn)題向衛(wèi)生部門反映，市委市政府辦公廳并不直接面對(duì)公眾。但是“問(wèn)政銀川”改變了傳統(tǒng)的政府與社會(huì)的互動(dòng)模式，公眾可以直接向市委市政府的中樞機(jī)構(gòu)反映問(wèn)題，由中樞機(jī)構(gòu)將公眾反映的問(wèn)題交辦給職能部門并監(jiān)督解決，這對(duì)與原來(lái)的政務(wù)流程來(lái)講，是一個(gè)比較重大的變革。

在上述兩個(gè)例子中，政府在線采購(gòu)平臺(tái)通過(guò)信息的在線發(fā)布、企業(yè)資格的在線審核等，為參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè)提供了極大的便利，這種便利是面向所有可能參與政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的，所以它直接地提升了公共價(jià)值。而招投標(biāo)流程的全程公開(kāi)，體現(xiàn)了招投標(biāo)的公平性，既對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序、政府廉潔都具有正向的影響，又對(duì)公共價(jià)值產(chǎn)生了間接的促進(jìn)作用?！皢?wèn)政銀川”政務(wù)微博受理公眾訴求，對(duì)公眾反映的問(wèn)題進(jìn)行轉(zhuǎn)辦、督辦，對(duì)職能部門的工作進(jìn)行督查問(wèn)責(zé)，為公眾解決了很多實(shí)際問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)這是最直接的公共價(jià)值提升。而通過(guò)政務(wù)微博與公眾的互動(dòng)，匯集民智、體察社情，成為政府制定公共政策和科學(xué)決策的重要的信息來(lái)源，進(jìn)而產(chǎn)生了次級(jí)公共利益，這又是間接的公共價(jià)值提升。

（二）電子政務(wù)公共價(jià)值的產(chǎn)生

⒈電子政務(wù)生成公共價(jià)值的渠道。電子政務(wù)提升公共價(jià)值的方式有三種：一是直接提升公共價(jià)值，這是通過(guò)直接向公眾和社會(huì)交付特定的公共產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。二是間接地提升公共價(jià)值，這是通過(guò)對(duì)政府治理能力的提升以及對(duì)環(huán)境因素的影響實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，這需要建立在政府是良性的這一假設(shè)前提之上。三是前兩者的結(jié)合，既直接提升公共產(chǎn)品價(jià)值，也通過(guò)對(duì)政府治理能力的提升營(yíng)造更好的治理環(huán)境。

⑴通過(guò)政府提供的服務(wù)直接產(chǎn)生公共價(jià)值。當(dāng)電子政務(wù)被直接嵌入到公共產(chǎn)品或服務(wù)交付過(guò)程，即信息技術(shù)與公共服務(wù)和產(chǎn)品相結(jié)合時(shí)，就會(huì)通過(guò)政府提供的服務(wù)直接產(chǎn)生公共價(jià)值。服務(wù)方式、內(nèi)容的改變提高了服務(wù)過(guò)程中的公眾或者公務(wù)人員的價(jià)值，總的價(jià)值可能是很多分離的價(jià)值的總和，如降低公務(wù)人員的服務(wù)成本、增加公眾對(duì)服務(wù)的滿意度、提高政府的信任度等。

很多電子政務(wù)研究的文獻(xiàn)中都有受這種類型的電子政務(wù)影響的案例。例如：稅費(fèi)繳納系統(tǒng)、在線預(yù)約事務(wù)辦理、在線查詢信息、填報(bào)表格等等。更為典型的案例還有目前我國(guó)很多地方政府都在建設(shè)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，這些平臺(tái)將一級(jí)政府面向社會(huì)公眾提供的所有政務(wù)事項(xiàng)都放在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)窗口進(jìn)行展示，其中，有的可以在線提交一些信息，有的可以下載表格或其他材料，有的則只能展示辦理事項(xiàng)的流程、所需的材料以及辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式等。在這些案例中公共價(jià)值提升最明顯的表現(xiàn)就是成本和時(shí)間的節(jié)約，但是其公共價(jià)值提升的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)成本、時(shí)間因素，還包括服務(wù)質(zhì)量、范圍、渠道、公正等很多內(nèi)容。拋開(kāi)公共價(jià)值的內(nèi)容細(xì)節(jié)，這種直接影響所帶來(lái)的公共價(jià)值提升可以表示為圖1，電子政務(wù)帶來(lái)的公共價(jià)值實(shí)際上是政府在這一領(lǐng)域所創(chuàng)造的公共價(jià)值的提升。

設(shè)電子政務(wù)通過(guò)直接服務(wù)影響帶來(lái)的公共價(jià)值為Vd，那么Vd應(yīng)該等于政府通過(guò)電子政務(wù)渠道直接向公眾交付服務(wù)所產(chǎn)生的公共價(jià)值Ve，減去政府在傳統(tǒng)渠道下向公眾交付服務(wù)所產(chǎn)生的公共價(jià)值Vn，即Vd=Ve-Vn。

⑵通過(guò)政府內(nèi)部流程或環(huán)境間接生成公共價(jià)值。當(dāng)對(duì)信息技術(shù)與政務(wù)流程或政府組織結(jié)構(gòu)變革相結(jié)合時(shí)就會(huì)通過(guò)政府內(nèi)部流程或環(huán)境間接產(chǎn)生公共價(jià)值（圖2）。相對(duì)于直接服務(wù)的渠道，在非直接服務(wù)影響方式下，電子政務(wù)的架構(gòu)先作用于政府的組織結(jié)構(gòu)、流程和環(huán)境，與政府變革形成互補(bǔ)，然后通過(guò)新的政府組織、流程和環(huán)境帶來(lái)公共價(jià)值的提升。

在第一種機(jī)制中，對(duì)公眾的價(jià)值反映在與政府政務(wù)流程的互動(dòng)中。然而由于電子政務(wù)帶來(lái)的流程改變，至少移除了與公眾的相互作用的步驟。因?yàn)檫@個(gè)非直接路徑，在第二種案例中，清晰、不含糊地追蹤電子政務(wù)與公眾的聯(lián)系可能更加困難。同樣，由于依賴于與電子政務(wù)沒(méi)有關(guān)系的業(yè)務(wù)流程變化，投資效力的風(fēng)險(xiǎn)更大。電子政務(wù)在很多業(yè)務(wù)流程中都可能有潛在的影響，而且與其他技術(shù)相互作用，更進(jìn)一步讓價(jià)值影響鏈變得模糊了。例如：正在建設(shè)的國(guó)家法人單位信息庫(kù)，雖然也有面向社會(huì)提供法人單位信息查詢的服務(wù)，但是其主要服務(wù)對(duì)象還是政府內(nèi)部。這些電子政務(wù)系統(tǒng)/設(shè)施的主要影響是在政府內(nèi)部，通過(guò)這些系統(tǒng)/設(shè)施，各政務(wù)部門原來(lái)的協(xié)同方式因此發(fā)生了變化，協(xié)同工作的流程也被重構(gòu)了，有時(shí)甚至是新的流程被引入其中。這種內(nèi)部影響對(duì)公眾個(gè)體或組織利益收益的作用可能是非常積極和廣泛的，但這些項(xiàng)目/設(shè)施所涉及到的政務(wù)流程與公眾沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，公眾并不能感受到這些項(xiàng)目/設(shè)施帶來(lái)的變化。

值得注意的是，除了信息技術(shù)與政府流程或組織變革的結(jié)合能帶來(lái)“這種渠道”的公共價(jià)值外，信息技術(shù)與公共服務(wù)和產(chǎn)品的結(jié)合同樣有可能通過(guò)“這種渠道”產(chǎn)生間接的公共價(jià)值。例如：很多地方政府通過(guò)在線政務(wù)大廳向公眾提供服務(wù)，在線服務(wù)既能直接通過(guò)服務(wù)產(chǎn)生公共價(jià)值，也能通過(guò)分流實(shí)體大廳的人流，提高到實(shí)體大廳辦事公眾的感受，這就是通過(guò)對(duì)環(huán)境的影響間接地生成公共價(jià)值。

⑶混合服務(wù)和環(huán)境價(jià)值影響。在第三種影響機(jī)制中，公共價(jià)值鏈條更加復(fù)雜（圖3）。在這里，直接價(jià)值機(jī)制為Vd，與前兩種機(jī)制相同，它也為公眾、公務(wù)人員或者群體帶來(lái)價(jià)值的增長(zhǎng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，電子政務(wù)還與社會(huì)環(huán)境以及受益人和社會(huì)中其他實(shí)體（個(gè)人、群體和組織）關(guān)系的改變相關(guān)。這個(gè)非直接的機(jī)制可以通過(guò)政府外部其他個(gè)人或組織的相互作用帶來(lái)額外的公共價(jià)值。環(huán)境的變化還可能在與政府相關(guān)的事務(wù)之外帶來(lái)公共價(jià)值。

例如：河北省食品藥品監(jiān)督管理局推出的“藥安食美”手機(jī)應(yīng)用，至少產(chǎn)生了兩個(gè)類似的影響。公眾通過(guò)該應(yīng)用使其在食品藥品安全方面得到了一定的保障，避免了潛在的損失；食品藥品監(jiān)督管理的各個(gè)部門通過(guò)公眾的反饋可以更快、更好地對(duì)食品藥品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這就是微觀層面的直接的公共價(jià)值提升。該應(yīng)用在公眾中的廣泛使用有助于建立良好的食品藥品安全治理秩序，這是社會(huì)層面的直接價(jià)值提升。而與食品藥品相關(guān)的企業(yè)在更加嚴(yán)格的監(jiān)管之下，會(huì)注重產(chǎn)品質(zhì)量，因而有助于企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范化，提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提升公眾對(duì)我國(guó)食品藥品企業(yè)的信任度，這是與政務(wù)不相關(guān)的、通過(guò)環(huán)境帶來(lái)的間接的公共價(jià)值提升。

⒉電子政務(wù)公共價(jià)值在三個(gè)層面上的表現(xiàn)。

⑴電子政務(wù)在國(guó)家層面（宏觀）的公共價(jià)值提升。在信息時(shí)代，電子政務(wù)是治國(guó)理政不可或缺的工具和途徑。在信息技術(shù)全面滲透到人類社會(huì)生活方方面面的背景下，國(guó)家安全、宏觀調(diào)控、民主政治都離不開(kāi)電子政務(wù)的支持，通過(guò)信息技術(shù)與政府改革的融合發(fā)展，政府獲得了更強(qiáng)的治理能力。政府的信息化程度已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在全球競(jìng)爭(zhēng)中提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵性要素，也是提升國(guó)家和地區(qū)全球競(jìng)爭(zhēng)力，占據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，電子政務(wù)在國(guó)家層面的公共價(jià)值提升主要表現(xiàn)在其對(duì)國(guó)家治理績(jī)效的產(chǎn)出，包括對(duì)國(guó)家安全、宏觀調(diào)控、政治民主、意識(shí)形態(tài)、國(guó)家財(cái)政、宏觀制度安排等的貢獻(xiàn)上。

以我國(guó)《“十二五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》中所列的執(zhí)政能力建設(shè)信息化工程為例：該工程以充分運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)黨的建設(shè)，優(yōu)化配置黨的執(zhí)政資源，為不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高執(zhí)政能力提供信息支持為目標(biāo)。該規(guī)劃提出的建設(shè)內(nèi)容包括：整合利用各級(jí)黨委、政府和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的信息資源，建設(shè)完善黨的決策指揮管理系統(tǒng)、執(zhí)政資源配置和運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、懲治和預(yù)防腐敗系統(tǒng)、社會(huì)管理和群眾工作服務(wù)系統(tǒng)。由此可見(jiàn)，該工程主要是為提升黨的執(zhí)政能力做支撐，通過(guò)對(duì)黨的執(zhí)政能力的提升來(lái)實(shí)現(xiàn)更高的公共價(jià)值。這種價(jià)值提升主要表現(xiàn)在國(guó)家宏觀層面，對(duì)社會(huì)和公眾利益的直接影響相對(duì)較小，更多的是間接影響。

⑵電子政務(wù)在社會(huì)層面（中觀）的公共價(jià)值提升。隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)的復(fù)雜程度越來(lái)越高，各種社會(huì)問(wèn)題也日益凸顯。政府作為社會(huì)治理最重要的主體，其能力大小對(duì)社會(huì)治理的效果具有決定性的影響。電子政務(wù)在社會(huì)層面帶來(lái)的公共價(jià)值提升主要通過(guò)其對(duì)政府社會(huì)治理能力提升的促進(jìn)作用來(lái)體現(xiàn)，政府通過(guò)信息化手段提高社會(huì)治理能力，是電子政務(wù)社會(huì)層面公共價(jià)值的來(lái)源。信息技術(shù)與政府社會(huì)治理體制、機(jī)制改革形成互補(bǔ)，促進(jìn)社會(huì)治理體系的變革。政府與其他治理主體之間形成良性互動(dòng)，提高社會(huì)治理水平，促進(jìn)了社會(huì)層面公共價(jià)值的提升。例如：我國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管信息化工程，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)政務(wù)部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)加強(qiáng)價(jià)格調(diào)控監(jiān)管，防范市場(chǎng)投機(jī)炒作和價(jià)格異常波動(dòng)，提升重要商品的市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警、價(jià)格調(diào)控、監(jiān)督檢查以及公共服務(wù)能力和效率為目標(biāo)。對(duì)我國(guó)形成良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序做出了非常重要的貢獻(xiàn)，其公共價(jià)值主要通過(guò)建立良好的經(jīng)濟(jì)秩序體現(xiàn)在社會(huì)層面上。

⑶電子政務(wù)在公眾層面（微觀）的公共價(jià)值提升。信息技術(shù)在人們?nèi)粘Ｉ钪械膹V泛應(yīng)用給人們帶來(lái)了很多便利，人們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以非常便捷地進(jìn)行溝通并獲取各種信息和服務(wù)。電子政務(wù)的微觀層面影響主要體現(xiàn)在公眾與政府交流和獲取政府信息和服務(wù)方式的改變上。換句話說(shuō)，電子政務(wù)在微觀層面帶來(lái)的公共價(jià)值提升主要是通過(guò)其對(duì)公眾群體或個(gè)體利益的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這種影響最直接的表現(xiàn)方式就是政府通過(guò)電子政務(wù)對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容和交付方式的改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低公眾獲得公共服務(wù)的成本。此外，通過(guò)電子政務(wù)渠道，增強(qiáng)公共事務(wù)中的公眾參與，也是電子政務(wù)公眾層面的公共價(jià)值。例如：很多地方的出入境管理部門都推出了在線辦理出入境證件服務(wù)，需要辦理出入境證件的公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)下載相關(guān)的表格，提前準(zhǔn)備好相關(guān)材料并預(yù)約辦理的時(shí)間。有的地方甚至可以在線提交材料，約定具體的時(shí)間到辦證機(jī)構(gòu)核定身份、支付費(fèi)用和領(lǐng)取證件。這些服務(wù)極大地降低了公眾辦理相關(guān)事項(xiàng)的時(shí)間成本，提高了服務(wù)體驗(yàn)。這些都是典型的微觀層面的公共價(jià)值提升。

需要注意的是，雖然電子政務(wù)公共價(jià)值表現(xiàn)在這三個(gè)層面上，但并不是說(shuō)這三個(gè)層面是相互獨(dú)立，互不關(guān)聯(lián)的。這三個(gè)層面之間存在一定的相互影響，國(guó)家治理對(duì)社會(huì)、公眾有直接或間接的影響，社會(huì)的和諧穩(wěn)定與否與國(guó)家的政治穩(wěn)定、民主富強(qiáng)和公眾的切身利益緊密相關(guān)，公眾利益的保障程度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、民主法治進(jìn)步也有密切的聯(lián)系。有的電子政務(wù)項(xiàng)目同時(shí)在三個(gè)層面達(dá)到公共價(jià)值產(chǎn)出值，有的則重點(diǎn)在某一個(gè)層次達(dá)到公共價(jià)值產(chǎn)出值?？傊@三個(gè)層面的相互關(guān)系就像宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與微觀經(jīng)濟(jì)體之間的關(guān)系一樣無(wú)法分割，但在具體的研究中，還是可以將這三者做一個(gè)相對(duì)的區(qū)分的。

從公共價(jià)值角度來(lái)分析電子政務(wù)的影響擴(kuò)展了目前電子政務(wù)績(jī)效研究的范圍，厘清電子政務(wù)的公共價(jià)值生成機(jī)制，可以更好地把握電子政務(wù)發(fā)展方向和方式方法，這既豐富和發(fā)展了電子政務(wù)理論，也對(duì)電子政務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和當(dāng)下實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。本文僅僅是建立了一個(gè)基于公共價(jià)值的研究框架，還有很多問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。例如電子政務(wù)的公共價(jià)值如何衡量，在具體的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中，如何發(fā)揮公共價(jià)值的導(dǎo)向作用等等。這些問(wèn)題需要結(jié)合評(píng)估理論和方法、組織理論等相關(guān)知識(shí)進(jìn)行深入探討。

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（責(zé)任編輯：牟春野）