陸鋒

摘 要：根據(jù)委托代理理論，社會(huì)公眾通過(guò)合法的程序委托行政事業(yè)單位行使公共權(quán)力的同時(shí)，要求行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，以了解和監(jiān)督行政事業(yè)單位公務(wù)的效率和效果。文章研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢，其原因是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在機(jī)制不健全、有些單位動(dòng)力不足、人才匱乏的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策，即加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)、推行內(nèi)部控制信息公開(kāi)、加強(qiáng)外部監(jiān)督審計(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：委托代理 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F063.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）06-116-02

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在機(jī)制不健全、有些單位動(dòng)力不足、人才匱乏的問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢。近日，筆者閱讀了美國(guó)保羅·海恩等學(xué)者合著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式》，該教材引導(dǎo)讀者學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的推理方式，像經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣思考和分析問(wèn)題。本文運(yùn)用這種思維方式，結(jié)合教材中提到的委托代理理論、供需理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)以及內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，進(jìn)一步提出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思路。

一、基于委托代理理論的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論基礎(chǔ)

（一）委托代理理論概述

現(xiàn)代企業(yè)建立在所有權(quán)與控制權(quán)相分離的基礎(chǔ)之上，企業(yè)的所有者將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托給企業(yè)管理者代表其經(jīng)營(yíng)企業(yè)并支付報(bào)酬，此時(shí)，企業(yè)所有者和管理者形成了委托代理關(guān)系。另外，由于企業(yè)內(nèi)部存在內(nèi)部科層結(jié)構(gòu)，企業(yè)內(nèi)部科層之間也會(huì)形成類(lèi)似的委托代理關(guān)系。由于委托人和代理人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，代理人為了最大化自身利益，有可能會(huì)采取有損委托人利益的行為；而委托人為了防止出現(xiàn)這種情況，會(huì)采取很多方法約束委托人，這就產(chǎn)生了委托代理問(wèn)題。主要原因一是委托代理契約不完整，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定彼此的權(quán)力義務(wù)；二是信息不對(duì)稱(chēng)，代理人比委托人掌握更全面的企業(yè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)信息；三是經(jīng)營(yíng)環(huán)境具有不確定性，導(dǎo)致委托人難以評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)果有多少是來(lái)自于代理人的努力。上述原因會(huì)導(dǎo)致代理人傾向于采取有損委托人利益的行為。為了解決委托代理問(wèn)題，委托人應(yīng)采取激勵(lì)和監(jiān)督等措施來(lái)平衡其與代理人之間的利益，這種措施包括內(nèi)部控制。

（二）行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)因

相對(duì)于企業(yè)，行政事業(yè)單位的情況不太一樣。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，基于公共管理理論的視角，社會(huì)公眾通過(guò)選舉人大代表，將其意愿通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)上升為國(guó)家意志，以合法的程序委托行政事業(yè)單位行使公共權(quán)力，管理和使用公共資金，從而形成了社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位之間的委托人與代理人的關(guān)系。在委托的同時(shí)，社會(huì)公眾要求行政事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)高效率的服務(wù)，同時(shí)提供服務(wù)的成本盡可能低，因此有強(qiáng)烈的意愿和動(dòng)力要求對(duì)行政事業(yè)單位管理使用公共資金的情況加以監(jiān)管，但由于信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏經(jīng)濟(jì)而有效的手段等原因，導(dǎo)致其普遍無(wú)法直接監(jiān)管，因此有強(qiáng)烈的愿望要求行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制并對(duì)外公開(kāi)相關(guān)信息，以使社會(huì)公眾得以了解和監(jiān)督行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)和要求

根據(jù)委托代理理論和供需理論，社會(huì)公眾最為關(guān)心的是政府能否高效率地完成施政目標(biāo)，因此行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制不一樣之處在于，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)除了遵守法律法規(guī)、信息真實(shí)可靠、確保資產(chǎn)安全等目標(biāo)以外，還包括防止行政事業(yè)單位人員濫用公權(quán)力或不作為。因此行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)外披露單位內(nèi)部控制的相關(guān)信息，讓社會(huì)公眾（委托方）評(píng)估行政事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)的效益和效果，了解其對(duì)公共資金管理使用的安全性、合規(guī)性、有效性，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2012年，財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并發(fā)布了一系列文件來(lái)推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施，但是，截止目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)展仍不盡如人意，主要原因如下：

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制不健全

我國(guó)由財(cái)政部一個(gè)部門(mén)推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，由于其權(quán)力有限，雖然要求行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，但由于缺乏內(nèi)部監(jiān)督、外部評(píng)價(jià)、績(jī)效考評(píng)等機(jī)制強(qiáng)制推動(dòng)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，有些行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范是財(cái)政部頒布的，單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任是督促和支持財(cái)務(wù)部門(mén)開(kāi)始內(nèi)部控制建設(shè)，單位內(nèi)部其他部門(mén)和員工不關(guān)心內(nèi)部控制建設(shè)工作，而單位財(cái)務(wù)部門(mén)業(yè)務(wù)繁忙，沒(méi)有太多時(shí)間和精力與單位負(fù)責(zé)人及其他部門(mén)溝通，使行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作難以落實(shí)。

（二）有些行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)力不足

主要原因一是我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究始于2010年，主要的研究成果集中在2011-2015年間，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵理解普遍較為膚淺，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)僅僅局限于要建立內(nèi)控制度，但至于為什么要建設(shè)內(nèi)控、如何建設(shè)、建設(shè)之后如何評(píng)價(jià)實(shí)施的效果等問(wèn)題的理解不深。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，有非常大的動(dòng)力實(shí)施內(nèi)部控制；而行政事業(yè)單位的目標(biāo)是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，其主動(dòng)實(shí)施內(nèi)控的動(dòng)力不足。三是社會(huì)公眾囿于信息不對(duì)稱(chēng)，且缺乏有效的監(jiān)督手段，行政事業(yè)單位缺乏實(shí)施內(nèi)部控制的外在推動(dòng)力。

（三）有些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)人才匱乏

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)涉及單位所有部門(mén)、所有人員的工作，內(nèi)容非常多，專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，需要既懂業(yè)務(wù)、又懂財(cái)務(wù)的內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)人才來(lái)?yè)?dān)當(dāng)重任。這項(xiàng)工作雖然明確財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭實(shí)施，但行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員非常緊缺，能夠熟練開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)的人才更是鳳毛麟角，造成行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)缺乏人才保障，給行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制帶來(lái)不利的影響。

三、加強(qiáng)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

一是以政府的名義或者由財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察等三部門(mén)聯(lián)合制定和頒布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)，強(qiáng)制要求各行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制。二是財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察以及行政事業(yè)單位內(nèi)部分別建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)制度，積極開(kāi)展日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)檢查，將單位和個(gè)人實(shí)施內(nèi)部控制的情況與干部考核和問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)工作。三是加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使這些內(nèi)部控制規(guī)章制度深入人心，培養(yǎng)具有豐富內(nèi)部控制建設(shè)知識(shí)的人才，幫助行政事業(yè)單位重視和加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（二）推行內(nèi)部控制信息公開(kāi)

信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)將社會(huì)公眾關(guān)心的重要信息置于社會(huì)監(jiān)督之下，從而提高信息的真實(shí)性和可靠性?？梢酝ㄟ^(guò)要求行政事業(yè)單位定期或者不定期按照規(guī)定的要求或標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公眾公開(kāi)本單位的內(nèi)部控制信息。對(duì)外公開(kāi)的內(nèi)部控制信息包括單位內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告、內(nèi)部控制聲明書(shū)等，同時(shí)要由單位主要負(fù)責(zé)人簽字，對(duì)內(nèi)部控制公開(kāi)材料及其真實(shí)性和有效性承擔(dān)責(zé)任。這樣可使社會(huì)公眾充分了解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況并加以監(jiān)督，幫助行政事業(yè)單位完善內(nèi)控。

（三）加強(qiáng)外部監(jiān)督審計(jì)機(jī)制

一是由政府審計(jì)部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的情況進(jìn)行審計(jì)，包括確認(rèn)和評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和內(nèi)控運(yùn)行缺陷和缺陷等級(jí)，分析缺陷形成原因，提出改進(jìn)內(nèi)部控制建議，督促行政事業(yè)單位完善其內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作。二是由監(jiān)察部門(mén)結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，指導(dǎo)和督促行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制，處理濫用權(quán)力和不作為的公務(wù)人員。三是建立和完善政府績(jī)效考核部門(mén)，將行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控的情況納入績(jī)效考核，考核的結(jié)果與公務(wù)人員的收入掛鉤，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

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（作者單位：廣西壯族自治區(qū)民政廳 廣西南寧 530012）

（責(zé)編：賈偉）