石芳　黎克雙

摘要：高校治理作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的核心內(nèi)容，是推動(dòng)高等教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計(jì)作為高校治理的重要組成部分，在新常態(tài)下正面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。文章討論了高校治理與內(nèi)部審計(jì)的互動(dòng)關(guān)系，內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用，并根據(jù)高校治理的特點(diǎn)，提出了內(nèi)部審計(jì)應(yīng)在功能定位、職責(zé)范圍等方面主動(dòng)適應(yīng)、把握和引領(lǐng)高校治理新常態(tài)。

關(guān)鍵詞：高校治理 內(nèi)部審計(jì) 關(guān)系 作用

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）07-133-02

一、引言

國(guó)家加大反腐力度，教育領(lǐng)域也在其中。2015年中紀(jì)委通報(bào)了34所高校的53名領(lǐng)導(dǎo)，其中11人被“雙開(kāi)”，6人受到黨內(nèi)警告處分，另有8人受黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，16人正接受組織調(diào)查。從通報(bào)情況可以看出，高校領(lǐng)導(dǎo)干部滋生腐敗主要集中在工程建設(shè)、財(cái)務(wù)、招生、領(lǐng)導(dǎo)班子決策等領(lǐng)域。從審計(jì)署發(fā)現(xiàn)的情況看，高校和企業(yè)普遍存在盲目決策導(dǎo)致重大失誤，重大投資項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范、招投標(biāo)流于形式、重大股權(quán)變動(dòng)和資產(chǎn)處置不依法依規(guī)等決策管理漏洞。隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》的深入實(shí)施，高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，在“去行政化”改革進(jìn)程中，提高高校治理績(jī)效是保障和促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。

內(nèi)部審計(jì)作為高校治理的基本要素，是高校內(nèi)部控制專(zhuān)職評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，也是組織內(nèi)部管理干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施者，在高校內(nèi)部治理機(jī)制中，發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的功能。一方面，內(nèi)部審計(jì)向高校校務(wù)會(huì)及其所屬的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提供業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分析、獨(dú)立評(píng)估、測(cè)試調(diào)查等確認(rèn)服務(wù)；另一方面，內(nèi)部審計(jì)向二級(jí)職能部門(mén)和院系提供管理建議、業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)、內(nèi)部控制測(cè)試、員工崗位培訓(xùn)等咨詢(xún)服務(wù)?！拔宕蟀l(fā)展”新概念對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出新要求，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)針對(duì)內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化和深化改革的要求，將其職能由傳統(tǒng)的查錯(cuò)防弊向防范和改善風(fēng)險(xiǎn)管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制與幫助組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。內(nèi)部審計(jì)通過(guò)促進(jìn)頂層戰(zhàn)略決策、全過(guò)程跟蹤防范內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)、完善內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)堵塞經(jīng)營(yíng)管理漏洞，是高校內(nèi)部管理與內(nèi)部控制的有機(jī)組成部分，正逐漸滲透到高校治理的方方面面，對(duì)高校治理起著重要的促進(jìn)作用。

二、高校治理與內(nèi)部審計(jì)的互動(dòng)關(guān)系

由受托責(zé)任理論可知，受托責(zé)任建立在委托關(guān)系基礎(chǔ)之上。高校治理產(chǎn)生于委托關(guān)系，內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生于受托責(zé)任，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離，二者之間相互制衡。高校治理宏觀(guān)把握全局，內(nèi)部審計(jì)作為“推動(dòng)者”，促進(jìn)組織發(fā)展不斷健全和完善，二者有著共同的目標(biāo)、共同的利益群體，因此，高校治理與內(nèi)部審計(jì)之間是密不可分、相輔相成的關(guān)系。

（一）內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)高校治理不斷健全和完善

一是內(nèi)部審計(jì)是高校治理的“推動(dòng)者”。內(nèi)部審計(jì)不僅可以查錯(cuò)防弊，規(guī)范學(xué)校的財(cái)政財(cái)務(wù)行為，增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息的可靠性，而且是高校治理中形成權(quán)力制衡機(jī)制并促使其有效運(yùn)行的重要手段。

二是內(nèi)部審計(jì)有效防范內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)可以對(duì)本單位及所屬單位內(nèi)部控制制度的健全性和有效性以及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行評(píng)審，揭示其存在的問(wèn)題，提出合理化建議，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善內(nèi)部控制，防范高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

三是通過(guò)咨詢(xún)服務(wù)促進(jìn)頂層戰(zhàn)略決策科學(xué)化。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家法律、法規(guī)等規(guī)定，對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和決策機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督與檢查，有針對(duì)性地提出相關(guān)建議和意見(jiàn)，為高校決策發(fā)揮其咨詢(xún)參謀作用。

四是維護(hù)高校資產(chǎn)的安全完整，提高資金的使用效益。通過(guò)事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)等方式，盡可能做到高校資源得到合理有效配置，保證資產(chǎn)安全完整，發(fā)揮高校資金使用效益。

五是內(nèi)部審計(jì)有助于高校治理績(jī)效的提高。培養(yǎng)人才和科技創(chuàng)新是高校治理績(jī)效評(píng)價(jià)的兩大使命，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量對(duì)高校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究成果有著顯著的正向影響，對(duì)高校治理績(jī)效有著積極良好的促進(jìn)作用。

（二）高校治理直接影響內(nèi)部審計(jì)的效果

一是影響內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)的基本準(zhǔn)則，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立設(shè)置，審計(jì)人員是否足額配置，審計(jì)制度是否健全完善，都將影響到審計(jì)部門(mén)能否依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是否卓有成效地開(kāi)展審計(jì)工作。

二是影響內(nèi)部審計(jì)工作環(huán)境。審計(jì)環(huán)境是對(duì)審計(jì)有影響的一切因素的總和，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的多因素集合體，而高校治理是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，它影響到高校的辦學(xué)理念、內(nèi)部控制及人員素質(zhì)等方面。只有樹(shù)立“大審計(jì)”觀(guān)念，才能形成“內(nèi)部審計(jì)越發(fā)展，高校治理的環(huán)境就越好”的理念。

三是影響內(nèi)審工作的成效。高校治理結(jié)構(gòu)的不同，內(nèi)部審計(jì)的地位和權(quán)威也不一樣，從而影響到學(xué)校各部門(mén)、院系對(duì)審計(jì)工作是否積極配合，審計(jì)工作能否正常順利進(jìn)行，能否客觀(guān)公正地評(píng)價(jià)以及審計(jì)成果能否有效運(yùn)用，對(duì)審計(jì)質(zhì)量與效果產(chǎn)生重大影響。

三、內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用

《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容、范圍、功能及目標(biāo)，內(nèi)部審計(jì)的職能已經(jīng)從傳統(tǒng)概念上的查錯(cuò)防弊向高校管理服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。我們可以從法理學(xué)、受托責(zé)任、高校治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)職能等角度來(lái)分析內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用。

（一）法理學(xué)

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》確定內(nèi)部審計(jì)的主要職能是監(jiān)督與評(píng)價(jià)，從理論上對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了合理定位；依法審計(jì)，適法而為等審計(jì)原則，為內(nèi)部審計(jì)樹(shù)立了權(quán)威，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)“有為才有位”意識(shí)；內(nèi)部審計(jì)本質(zhì)上是組織內(nèi)部對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行自我監(jiān)督的行為，從組織上對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了合理定位，并為內(nèi)部審計(jì)“有為”提供保障。

（二）受托責(zé)任

內(nèi)部審計(jì)因受托責(zé)任而存在，對(duì)各層次委托人負(fù)有匯報(bào)、公正評(píng)價(jià)的義務(wù)。因此，受托責(zé)任是高校內(nèi)部審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是歸宿點(diǎn)。內(nèi)部審計(jì)在高校治理中通過(guò)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、檢查內(nèi)部控制、鑒定工作質(zhì)量、提高治理效率、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)等方式發(fā)揮效能。

（三）內(nèi)部審計(jì)職能

內(nèi)部審計(jì)應(yīng)發(fā)揮服務(wù)職能。第一，評(píng)價(jià)與監(jiān)督。通過(guò)對(duì)高校財(cái)務(wù)收支和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行檢查，對(duì)照一定的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和有效性，提出改進(jìn)意見(jiàn)，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。第二，咨詢(xún)與服務(wù)。以為學(xué)校中心工作服務(wù)為前提，圍繞學(xué)校工作重心開(kāi)展工作，通過(guò)建議、流程設(shè)計(jì)、培訓(xùn)服務(wù)、顧問(wèn)等方式改進(jìn)學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理和控制程序，增加學(xué)校組織價(jià)值。第三，促進(jìn)制度建設(shè)。通過(guò)參與學(xué)校治理，審查相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的合規(guī)性、內(nèi)部控制的適當(dāng)性，促進(jìn)高校完善管理機(jī)制、防范風(fēng)險(xiǎn)，建立健全現(xiàn)代高校制度。

四、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，完善高校治理

（一）進(jìn)一步推進(jìn)高校章程建設(shè)，完善高校治理結(jié)構(gòu)

大學(xué)章程作為高等學(xué)校的憲章，是高校治理法治化的集中體現(xiàn)，是高校管理的根本大法。根據(jù)《高等學(xué)校章程制定辦法》（教育部令31號(hào)）規(guī)定：學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組成、職責(zé)、管理體制等……科學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架。高校要通過(guò)認(rèn)真制定大學(xué)章程，明確學(xué)校各相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)，界定黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和師生個(gè)人權(quán)力的基本范圍，及各權(quán)力主體的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)制定相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。把高校治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行規(guī)則建立在法制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。

（二）健全內(nèi)部審計(jì)職能，強(qiáng)化審計(jì)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的靈魂，只有保證審計(jì)的獨(dú)立性，才能對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效地、客觀(guān)地監(jiān)督與評(píng)價(jià)。目前，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)的較少，與紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公的較多；內(nèi)審部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)是學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的較少，是副校長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記等副職的較多，這些都在一定程度上影響了審計(jì)的獨(dú)立性。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，首先，學(xué)校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，避免與紀(jì)檢、監(jiān)察或財(cái)務(wù)部門(mén)合署辦公的情形，保證審計(jì)富有成效的開(kāi)展工作。其次，提高內(nèi)部審計(jì)管理與報(bào)告的層次，建議內(nèi)部審計(jì)向?qū)W校黨委書(shū)記負(fù)責(zé)的模式。高等教育法規(guī)定：公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。由于高校所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，是高校治理的執(zhí)行人，內(nèi)部審計(jì)的主要職責(zé)是對(duì)校長(zhǎng)及各管理層的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，因而審計(jì)工作應(yīng)采用向黨委書(shū)記報(bào)告，由黨委書(shū)記主管的模式，以更好地適應(yīng)高校的治理制度。再次，充分保障審計(jì)機(jī)構(gòu)在人員、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)上的相對(duì)獨(dú)立性，為審計(jì)工作創(chuàng)造良好的審計(jì)環(huán)境，進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)的地位和權(quán)威，才能最大限度地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的治理效果。

（三）創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)技術(shù)和方法，推行治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式

從內(nèi)部審計(jì)逐漸形成一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科，成為獨(dú)立的職業(yè)起，內(nèi)部審計(jì)工作先后經(jīng)歷了財(cái)務(wù)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)、業(yè)務(wù)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)、管理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)等階段，根據(jù)國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（ⅡA）對(duì)內(nèi)部審計(jì)的最新定義，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該作用于組織治理的思想得到了充分體現(xiàn)，確立了內(nèi)部審計(jì)在組織治理中的地位，是內(nèi)部審計(jì)在發(fā)展過(guò)程中又一次飛躍。治理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)是指以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)組織的價(jià)值增值為目標(biāo)，由具備復(fù)合型才能的審計(jì)人員所從事的重在監(jiān)督和評(píng)價(jià)組織治理有效性的保證和咨詢(xún)活動(dòng)。高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)積極推行治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，運(yùn)用高校治理的評(píng)價(jià)技術(shù)，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)方法等手段對(duì)學(xué)校的內(nèi)部控制環(huán)境、治理水平進(jìn)行評(píng)估，在審計(jì)技術(shù)方法上，既要傳承原有審計(jì)模式的方法手段，也要融合高校治理評(píng)價(jià)的方法程序，實(shí)現(xiàn)審計(jì)技術(shù)和方法上的突破與創(chuàng)新。治理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)在審計(jì)過(guò)程中，不僅考慮組織的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理，而且考慮組織治理的效果，這樣，不但有助于改善高校治理的水平，還可以有效地分配審計(jì)資源，提高審計(jì)的效率，充分發(fā)揮高校審計(jì)的“內(nèi)向性”服務(wù)功能，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)高校治理的作用。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，全面提升審計(jì)人員素質(zhì)

提高內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)關(guān)系到內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)選拔德才兼?zhèn)涞膯T工作為審計(jì)人員。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，審計(jì)人員不僅要有良好的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，而且還必須具備特定的內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)業(yè)技能。因此對(duì)審計(jì)人員要嚴(yán)格實(shí)行資格準(zhǔn)入制度，以勝任內(nèi)部審計(jì)工作的需要。其次，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)審人員的結(jié)構(gòu)。隨著內(nèi)部審計(jì)職能的擴(kuò)展，內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)也在不斷變化，對(duì)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)提出了新的要求，不僅需要具有財(cái)務(wù)、審計(jì)、工程等背景的專(zhuān)業(yè)人員，而且還需要精通經(jīng)濟(jì)管理、法律、計(jì)算機(jī)等方面的復(fù)合型人才，形成一支數(shù)量適中、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，以適應(yīng)高校審計(jì)工作需要。再次，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)，促進(jìn)交流，提高審計(jì)人員工作水平。內(nèi)部審計(jì)人員只有不斷學(xué)習(xí)培訓(xùn)，才能掌握運(yùn)用相關(guān)新知識(shí)、新技能、新法規(guī)。要不斷更新觀(guān)念，積極在內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)域推行CIA職業(yè)資格考試，同時(shí)大量推行計(jì)算機(jī)審計(jì)，提高內(nèi)審人員的工作效率和專(zhuān)業(yè)勝任能力，更好地發(fā)揮審計(jì)治理的作用。最后，完善審計(jì)人員的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行年度考核，評(píng)選先進(jìn)工作者，進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，讓內(nèi)審人員看到自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，以便更好地激發(fā)審計(jì)人員的工作熱情。