孫萍　何陽

摘 要 隨著民間糾紛多樣化和復(fù)雜化，人民調(diào)解時(shí)常表現(xiàn)出力不從心，由此政府嘗試轉(zhuǎn)變?nèi)嗣裾{(diào)解生產(chǎn)模式，積極探索購買人民調(diào)解創(chuàng)新機(jī)制。政府購買人民調(diào)解機(jī)制不僅對政府解壓和人民調(diào)解解紛具有重要價(jià)值，而且對社會(huì)組織發(fā)展擁有現(xiàn)實(shí)意義，符合國際社會(huì)發(fā)展趨勢。當(dāng)前中國尚未形成穩(wěn)定的政府購買運(yùn)行模式，縱觀國內(nèi)實(shí)踐狀況和國外購買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其至少應(yīng)包括確立需求、立項(xiàng)、宣傳、招標(biāo)與簽訂合同、評估及監(jiān)督，而要確保政府購買順利完成和實(shí)現(xiàn)政府購買初衷，還須構(gòu)建配套的政府購買保障機(jī)制與科學(xué)的人民調(diào)解運(yùn)行流程。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解；政府購買；運(yùn)行模式；保障機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F123.82 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）07-0046-06

政府購買人民調(diào)解是指政府依照一定的規(guī)則和程序，利用合同外包、委托授權(quán)等公共管理手段將人民調(diào)解交付給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，并按既定標(biāo)準(zhǔn)對提供服務(wù)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用的一種服務(wù)供給機(jī)制。作為人民調(diào)解供給創(chuàng)新模式，運(yùn)用政府購買方式盡管增加了公共財(cái)政支出，但可以提升解紛服務(wù)的效率和質(zhì)量，便于及時(shí)化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。本文基于公共物品供給理論視角，力求探討政府購買人民調(diào)解的必要性、運(yùn)作模式和保障機(jī)制，以及政府購買下人民調(diào)解的發(fā)展，從而賦予人民調(diào)解新的時(shí)代特征。

一、政府購買人民調(diào)解：基于公共物品供給理論視角

何為人民調(diào)解？法學(xué)界對此認(rèn)識(shí)不一，最早對其作出權(quán)威學(xué)術(shù)釋義的是宋太朗，他認(rèn)為，人民調(diào)解就是得到國家法律肯定的、接受基層人民法院指導(dǎo)的、調(diào)解民間糾紛的基層群眾自治性組織——人民調(diào)解委員會(huì)（包括其組織成員）站在發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人的中間進(jìn)行斡旋，以黨的政策、國家法律、社會(huì)公德、民間進(jìn)步習(xí)俗以及社會(huì)主義思想意識(shí)等規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容，勸說雙方當(dāng)事人互諒、互讓，自主、自愿達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的活動(dòng)[1]。此概念理性地揭示出人民調(diào)解的主體、依據(jù)、原則和客體等內(nèi)容，反映了人民調(diào)解的本質(zhì)，但難免給人留下冗長繁雜印象。為此，我們主張采用《中華人民共和國人民調(diào)解法》相關(guān)釋義對其作出界定：人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。

眾所周知，政府存在辦事效率低下和不計(jì)成本現(xiàn)象，究其原因，政府總是處于壟斷地位，具有唯一性，其他任何組織都難將其替代，以致政府較長時(shí)間將提供者、生產(chǎn)者與安排者角色齊聚一身，努力實(shí)現(xiàn)打造全能政府目標(biāo)，但結(jié)果卻以失敗告終。沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)危機(jī)讓政府不得不思考如何節(jié)約成本和提高行政效率，新公共管理運(yùn)動(dòng)蓄勢而發(fā)，提倡政府應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”[2]以及注重引入競爭機(jī)制[3]等，從而激活政府能動(dòng)性，塑造企業(yè)家政府。作為新事物的企業(yè)家政府遭受普遍質(zhì)疑，以登哈特的“新公共服務(wù)理論”為典型代表，但新公共管理運(yùn)動(dòng)的成效卻不容小覷，諸如幫助英國、新西蘭等順利地解決了債務(wù)危機(jī)，促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其成功的關(guān)鍵要素之一即是依據(jù)以競爭性和排他性為基礎(chǔ)建立的物品供給理論。當(dāng)時(shí)政府將其生產(chǎn)的所有物品劃分歸類，僅保留純公共物品、部分準(zhǔn)公共物品以及外部性較強(qiáng)的某些物品繼續(xù)由政府生產(chǎn)，而其他公共物品生產(chǎn)均利用市場化手段拋售給政府以外的社會(huì)主體，這說明公共物品的供給和生產(chǎn)是可以分離的，公共物品的生產(chǎn)者既可是政府，也可是其他組織。以物品供給理論來看，雖然人民調(diào)解具有競爭性和排他性特征，屬于私人物品行列，本不該通過政府提供，但其外部性很強(qiáng)，人民調(diào)解是司法訴訟等其他權(quán)威糾紛解決機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)制，由此政府購買行為并未違背原則。

美國學(xué)者薩瓦斯曾經(jīng)指出，某種公共物品到底由誰來生產(chǎn)，即提供者和生產(chǎn)者是否應(yīng)當(dāng)分離，取決于分離與否的成本核算。公共物品提供和生產(chǎn)的相對分離意味著公共物品的供給可以多元化。即具有公共品特性的公共服務(wù)，可以根據(jù)成本—收益的核算將“提供”和“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)分離，由企業(yè)、非政府組織或者個(gè)人等其它社會(huì)主體“生產(chǎn)服務(wù)”，政府根據(jù)自身的需求購買服務(wù)。[4]

作為一種新型的公共服務(wù)提供方式，政府購買公共服務(wù)的核心是公共服務(wù)提供的市場化，在購買過程中，政府讓渡的是生產(chǎn)而非供給或監(jiān)管的責(zé)任。[5]人民調(diào)解作為民間糾紛解決方式，調(diào)解主體是人民調(diào)解委員會(huì)及其成員，人民調(diào)解委員會(huì)在本質(zhì)上屬于非營利組織的范疇，其成員往往是自愿參與調(diào)解活動(dòng)，無償提供服務(wù)項(xiàng)目，但中國的慈善文化基礎(chǔ)薄弱，僅僅依靠會(huì)員繳納會(huì)費(fèi)不足以支撐機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作，以致資金匱乏長期以來都是中國非營利組織詬病的癥結(jié)所在，也是其難以成功地走上國際化道路的重要影響因素，何況人民調(diào)解委員會(huì)沒有收取任何會(huì)費(fèi)和較少獲得國家財(cái)政補(bǔ)助，倘政府能夠購買人民調(diào)解，解決人民調(diào)解委員會(huì)或者擁有相似職能的其他社會(huì)主體的資金來源問題，采用政府—非營利組織、政府—企業(yè)以及政府—企業(yè)—非營利組織等社會(huì)服務(wù)供給模式，[6]勢必可以激發(fā)它們的活力，促使其更好地解決民間糾紛。

二、政府購買人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)意義

從2009年開始，成都市龍泉驛區(qū)政府率先采用“政府購買服務(wù)”解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)問題，實(shí)踐證明政府購買對政府和人民調(diào)解，甚至對社會(huì)組織發(fā)展均具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

首先，政府購買人民調(diào)解，對政府的價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，減輕政府負(fù)擔(dān)。民間糾紛數(shù)量驟然上升，完全寄希望于依靠司法機(jī)關(guān)來解決所有糾紛并不切合實(shí)際，政府理應(yīng)承擔(dān)部分解紛責(zé)任，不過直接由政府親力親為，會(huì)給政府造成壓力，也會(huì)成為機(jī)構(gòu)膨脹和編制人員劇增的借口，購買則不存在這些問題。其二，節(jié)約政府成本。相較于生產(chǎn)行為，購買行為節(jié)約了政府成本，政府面對復(fù)雜的社會(huì)問題定然要尋找解決之道，要么建立職能部門，直接生產(chǎn)公共服務(wù)，要么培養(yǎng)其他生產(chǎn)組織，間接購買公共服務(wù)，競爭比壟斷更有效率，由此購買行為的經(jīng)濟(jì)性更強(qiáng)。其三，塑造政府形象。政府購買人民調(diào)解，一方面從成本上縮減了政府財(cái)政支出，另一方面打破了政府對人民調(diào)解的壟斷，引入了競爭機(jī)制，激活了服務(wù)市場，市場規(guī)律更易作用出優(yōu)質(zhì)的服務(wù)商品，其均利于政府形象塑造，此外，政府購買人民調(diào)解是政府購買公共服務(wù)的嘗試，一定程度上也說明中國政府正在積極與國際社會(huì)發(fā)展趨勢接軌。

然后，政府購買人民調(diào)解，對人民調(diào)解的價(jià)值也體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，解決了資金短缺狀況。調(diào)解機(jī)構(gòu)解決民間糾紛不收取任何費(fèi)用，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，國民意識(shí)發(fā)生著翻天覆地變化，僅靠精神層面恐怕難以維持系統(tǒng)運(yùn)作，提供物質(zhì)支持是必要的，但誰有能力和意愿為此買單？唯有政府。其二，提高了解紛專業(yè)性。既然屬于購買行為，理應(yīng)挑選物美價(jià)廉的商品，或者說性價(jià)比較高的商品，政府購買人民調(diào)解也不例外，對待投入和回報(bào)關(guān)系，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，自然會(huì)選擇服務(wù)優(yōu)良的社會(huì)組織，確保解紛專業(yè)性。其三，落實(shí)了工作責(zé)任。當(dāng)前未曾追究調(diào)解組織及其成員的責(zé)任問題，緣于它們秉承志愿者精神從事調(diào)解工作，未從其他地方獲取穩(wěn)定回報(bào)，倘追究調(diào)解責(zé)任，勢必會(huì)銳減他們的工作積極性，但政府購買人民調(diào)解則有效地改變了這種尷尬境況，使雙方處于接受法律保護(hù)的合同狀態(tài)，當(dāng)事雙方必須按照合同約定的權(quán)利與義務(wù)履行合同內(nèi)容，倘在工作中出現(xiàn)紕漏，可以要求對方承擔(dān)責(zé)任。

最后，政府購買人民調(diào)解，能夠激活社會(huì)組織參與國家治理的積極性。因?yàn)檎⒉皇侨f能的，政府也存在失敗現(xiàn)象，尤其是我們正處在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，它所呈現(xiàn)給我們的基本時(shí)代特征是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性[7]，完全依靠政府去解決所有社會(huì)問題基本不現(xiàn)實(shí)，或者說不經(jīng)濟(jì)，只有從合作的角度出發(fā)，發(fā)揮合作個(gè)體的優(yōu)勢，更利于社會(huì)和諧發(fā)展，政府購買人民調(diào)解正是將政府、營利組織、非營利組織等各類社會(huì)主體齊聚到同一復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)，通過彼此合作方式來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的實(shí)例。

三、政府購買人民調(diào)解的運(yùn)行模式

中國政府購買公共服務(wù)的立法和制度建設(shè)明顯滯后，2003年實(shí)施的《中華人民共和國采購法》規(guī)定的政府采購內(nèi)容大多是工程和貨物，在細(xì)化的《政府采購品目分類表》中涉及到的服務(wù)項(xiàng)目主要針對行政部門的后勤服務(wù)，而大多數(shù)公共服務(wù)如教育、公共衛(wèi)生、公共福利等并未納入。[8]因此，當(dāng)前政府購買人民調(diào)解還尚未形成統(tǒng)一的、規(guī)范的運(yùn)行模式，筆者只能依據(jù)現(xiàn)階段中國政府購買人民調(diào)解的實(shí)踐現(xiàn)狀并借鑒國外公共服務(wù)市場化改革經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建符合中國國情的政府購買人民調(diào)解運(yùn)行模式，該模式主要包括五個(gè)流程：確立需求、立項(xiàng)、宣傳、招標(biāo)與簽訂合同、服務(wù)評估及監(jiān)督。

1.確立需求

依據(jù)供需理論，各級(jí)政府是否有必要購買人民調(diào)解，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)對象對人民調(diào)解的需求為判斷依據(jù)，如果管轄地區(qū)現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制可以妥善處理既有糾紛，那么政府則沒有必要購買人民調(diào)解。因?yàn)檎徺I必定會(huì)增加公共財(cái)政支出，將人民調(diào)解的性質(zhì)由“無償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袃敗?，平添了政府的后顧之憂。但中國民間糾紛數(shù)量呈逐年遞增趨勢，且基數(shù)異常龐大，如2013年全國法院共受理各類案件1 337萬多件，[9]這無疑對司法機(jī)關(guān)的效率提出更高要求，繼而對司法公正形成挑戰(zhàn)，由此中國對于糾紛解決機(jī)制存在現(xiàn)實(shí)需求，人民調(diào)解作為具有中國特色的糾紛解決方式理應(yīng)發(fā)揮解紛功效。若政府可以發(fā)展人民調(diào)解對糾紛實(shí)施分流而治，勢必可以減輕司法機(jī)關(guān)工作壓力，將依法治國更好地落到實(shí)處。當(dāng)然中國管轄地域廣闊，地方糾紛數(shù)量存在差異，司法機(jī)關(guān)之間實(shí)力也存在差異，是地區(qū)局部推行還是全國普遍實(shí)施由各級(jí)政府依據(jù)管轄范圍內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況確定。

2.立項(xiàng)

購買人民調(diào)解是否可以上升到公共政策層面不僅取決于群眾是否對其存在需求，更重要的是此問題的迫切性和重要性，因?yàn)槿罕姷男枨罂偸羌姺倍鄻拥模豢赡芡耆鉀Q群眾的所有需求，畢竟政府的精力和物力都有限，那么政府只能從需求的重要性和迫切性兩個(gè)方面來審視，是否將其上升到公共政策層面。關(guān)于政府購買人民調(diào)解的重要性，可以從維穩(wěn)的視角來看，維穩(wěn)歷來是中國高層始終關(guān)注的領(lǐng)域，國家也不惜花費(fèi)巨大成本開展維穩(wěn)工作，政府購買人民調(diào)解的初衷是解決民間糾紛，改善社會(huì)關(guān)系，民間糾紛恰好是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要構(gòu)成部分，多數(shù)社會(huì)不穩(wěn)定因素均源于此，其重要性自然不言而喻；關(guān)于政府購買人民調(diào)解的迫切性，可以從管轄地域的糾紛數(shù)量和糾紛擴(kuò)散幅度著手，因?yàn)榈赜蚣m紛數(shù)量多或者糾紛擴(kuò)散幅度廣，說明既有制度在解決矛盾糾紛過程內(nèi)存在問題，不能有效地和及時(shí)地處理糾紛，需要?jiǎng)?chuàng)新糾紛解決制度來滿足現(xiàn)實(shí)的需求。綜上，只要某地區(qū)民間糾紛爆發(fā)頻次高或者擴(kuò)散幅度廣，當(dāng)?shù)卣梢粤㈨?xiàng)購買人民調(diào)解。

3.宣傳

政府確認(rèn)購買人民調(diào)解之后，亟待解決的問題是開展宣傳工作，宣傳是招標(biāo)的前期環(huán)節(jié)，原本應(yīng)將其與招標(biāo)流程放在一塊，但此處特將其作為單獨(dú)項(xiàng)目列出的目的在于提高宣傳地位，引起政府和群眾的重視。因?yàn)樾麄鞴ぷ魇欠竦轿徊粌H影響服務(wù)質(zhì)量的高低，而且可以有效制約政府工作人員的尋租腐敗行為。開展宣傳工作須注意兩個(gè)方面的問題：一是宣傳手段的多樣性，二是宣傳時(shí)間的持續(xù)性。關(guān)于宣傳手段的多樣性問題，政府除了印制官方紙質(zhì)文件和將購買信息懸掛于政務(wù)網(wǎng)站以外，還需充分利用電視傳媒、城市公交廣告等其他媒介發(fā)布信息，以期充分利用新媒體時(shí)代的各種傳播工具，擴(kuò)大招標(biāo)信息的傳播廣度；關(guān)于宣傳時(shí)間的持續(xù)性問題，宣傳時(shí)間短并不利于宣傳效應(yīng)的擴(kuò)散，因?yàn)楫?dāng)前政府很少完全控制某個(gè)傳播媒介集中時(shí)間發(fā)布某一政務(wù)消息，除非是關(guān)系國計(jì)民生的重大事件，招標(biāo)社會(huì)組織承接人民調(diào)解生產(chǎn)責(zé)任自然達(dá)不到要求，但過長的宣傳時(shí)間又難免會(huì)造成資源的浪費(fèi)，實(shí)踐證明將宣傳時(shí)間控制在15～30日之內(nèi)最為科學(xué)，政府可以依據(jù)實(shí)際情況的緩急決定宣傳周期的長短，但盡量滿足至少15日的標(biāo)準(zhǔn)。

4.招標(biāo)與簽訂合同

招標(biāo)是政府購買的核心部分，也是最容易出現(xiàn)紕漏的地方，唯有設(shè)計(jì)嚴(yán)密的招標(biāo)流程才能充分運(yùn)用“市場這只看不見的手”來生產(chǎn)人民調(diào)解。第一，發(fā)布招標(biāo)公告的時(shí)間與開展招標(biāo)活動(dòng)的時(shí)間之間隔不能相差過大，因?yàn)殚g隔相差過大容易給投標(biāo)者提供疏通人脈關(guān)系的機(jī)會(huì)，影響投標(biāo)公平性；第二，除政府人員之外，政府還應(yīng)當(dāng)聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家出席審評投票活動(dòng)，他們更能從專業(yè)的角度對比投標(biāo)者信息，給予政府合適的參考意見；第三，政府人員與外聘評委之比例應(yīng)控制在外聘人員多于政府人員的局面，其意在調(diào)動(dòng)外聘評委的積極性和降低政府尋租腐敗的概率；第四，外聘人員名單的確定時(shí)間僅限于招標(biāo)活動(dòng)前幾小時(shí)，且決定外聘人員名單的參會(huì)者到招標(biāo)工作開始之前均須處于隔離狀態(tài)，不得以任何形式與外界取得聯(lián)系，以免造成評委信息泄露；第五，政府整個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)要配置至少2名監(jiān)察人員參與，且每個(gè)步驟的合法性均須監(jiān)察人員共同簽名予以確認(rèn)，否則招標(biāo)結(jié)果無效，當(dāng)然監(jiān)察人員承擔(dān)連帶責(zé)任。政府與成功競標(biāo)者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系以合同形式予以確認(rèn)，不過，政府與成功競標(biāo)者處于平等地位，只有對方未完全依照合同行事或者明顯違反法律法規(guī)，另一方才能依法主張權(quán)利，否則政府不能私自動(dòng)用公權(quán)干涉社會(huì)組織提供解紛服務(wù)。

5.服務(wù)評估及監(jiān)督

服務(wù)評估更多涉及對合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行項(xiàng)目評估，項(xiàng)目評估是指根據(jù)預(yù)定的項(xiàng)目目標(biāo)，對項(xiàng)目的適當(dāng)性、效益、效果、社會(huì)影響和持續(xù)性進(jìn)行的判定與評價(jià)，[10]須建立系列的評價(jià)指標(biāo)來完成，具體到人民調(diào)解，可以細(xì)化為解紛的數(shù)量和質(zhì)量評估兩個(gè)方面，對于解紛數(shù)量評估設(shè)計(jì)較為簡單，更易操作，因?yàn)榻饧姅?shù)量是客觀的，通過對比歷年以來的記錄數(shù)據(jù)即可判別，不過需留意數(shù)據(jù)的真實(shí)性問題，這就要求調(diào)解組織認(rèn)真?zhèn)浒该糠菝芗m紛內(nèi)容，留下當(dāng)事人和調(diào)解員的個(gè)人信息及其聯(lián)系方式，以便評估時(shí)辨別數(shù)據(jù)的真?zhèn)?；而解紛質(zhì)量評估是主觀的，顯得更為復(fù)雜，政府需要深入群眾內(nèi)部開展調(diào)研活動(dòng)，積極了解群眾對調(diào)解工作的認(rèn)可程度。要有效保證評估的客觀性和真實(shí)性，引入第三方評估值得推廣，因?yàn)榈谌较鄬τ诋?dāng)事人能夠更加客觀地和科學(xué)地對待既有事實(shí)，提升評估結(jié)果的準(zhǔn)確性?！罢徺I服務(wù)”意味著政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，但是，政府職能的轉(zhuǎn)變不能簡單地等同于“政府退出”[11]，其實(shí)，政府只是將生產(chǎn)人民調(diào)解的責(zé)任委托給了社會(huì)組織，整個(gè)生產(chǎn)過程內(nèi)政府應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督社會(huì)組織的責(zé)任，畢竟人民調(diào)解屬于公共服務(wù)的范疇，若社會(huì)組織胡作非為或者不依法辦事，極易對政府的形象造成惡劣影響。關(guān)于監(jiān)督手段，政府可以定期或者不定期地查閱糾紛備案，審核糾紛處理的正當(dāng)性，也可以設(shè)置投訴電話，賦予群眾投訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

四、政府購買人民調(diào)解的保障機(jī)制

政府購買人民調(diào)解意在增強(qiáng)解紛質(zhì)量，但不得不承認(rèn)其也面臨些許問題，相應(yīng)的保障機(jī)制有待構(gòu)建。

1.加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，為政府購買人民調(diào)解提供制度保障

當(dāng)前法律法規(guī)并未對政府購買人民調(diào)解做出明確規(guī)定，政府購買的依據(jù)來源于政府購買公共服務(wù)。中國頒布的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第9條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生。”以此來看，政府購買行為并不符合人民調(diào)解委員會(huì)委員的產(chǎn)生程序，違背了程序正義原則。要保證政府購買人民調(diào)解行為與其他法律不沖突，《中華人民共和國人民調(diào)解法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：“政府可以通過購買方式提供人民調(diào)解”，使其的產(chǎn)生不完全局限于基層組織選舉，當(dāng)然與之相矛盾的其他法律內(nèi)容也須相應(yīng)作出合理調(diào)整，因?yàn)楝F(xiàn)行法律要求人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任，而單純依靠基層選舉也難以符合法律要求，畢竟農(nóng)村地區(qū)的人才儲(chǔ)備有限，只有法律明確認(rèn)可政府購買人民調(diào)解行為，政府方能安心開展此項(xiàng)活動(dòng)。除了有條不紊地做到有法可依，依法辦事以外，政府購買人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)制度等也須構(gòu)建，盡量做到多渠道籌集經(jīng)費(fèi)，而不是僅僅依靠公共財(cái)政支出。

2.積極發(fā)展人民調(diào)解市場

政府購買人民調(diào)解是一項(xiàng)市場交易行為，要用有限的物力實(shí)現(xiàn)利益的最大化，勢必需要培養(yǎng)完全競爭市場，單有購買方或者少數(shù)商家，市場的功效都難以得到最佳發(fā)揮。以人民調(diào)解來看，該市場在中國的發(fā)展尚未成熟，因?yàn)檎徺I人民調(diào)解僅在局部地方推行，影響力稍顯薄弱，以致較少機(jī)構(gòu)設(shè)置有人民調(diào)解項(xiàng)目。要發(fā)展人民調(diào)解市場，可以充分利用既有的和專業(yè)的糾紛解決機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所或者以解決糾紛為宗旨建立的非營利組織，該類組織的職責(zé)即是化解民間糾紛，緩和社會(huì)關(guān)系，并且其成員往往具有較高的法律素養(yǎng)，可以從專業(yè)的角度對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，將調(diào)解內(nèi)容上升到“法”的層次，而不止停留在“情”和“理”方面。不過，調(diào)解工作是一項(xiàng)較為復(fù)雜的活動(dòng)，僅僅具有法律知識(shí)儲(chǔ)備并非可以勝任，它還涉及調(diào)解技巧、對糾紛當(dāng)事人心理的把控以及隨機(jī)應(yīng)變的能力等，為此，即便是政府購買人民調(diào)解，司法行政部門也有必要對擬從事人民調(diào)解工作的人員組織集中培訓(xùn)，聘請有關(guān)方面的專家或者專業(yè)培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)開展理論教學(xué)和現(xiàn)場調(diào)解活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的結(jié)合，當(dāng)然并不是參與了培訓(xùn)環(huán)節(jié)的人選均能成為人民調(diào)解員，只有通過培訓(xùn)測試后方能上崗從事調(diào)解工作，若不能通過隨即淘汰。

3.充分鼓勵(lì)非營利組織的參與

國際經(jīng)驗(yàn)表明，各種品種齊全、結(jié)構(gòu)合理、素養(yǎng)優(yōu)良的非營利組織是政府購買服務(wù)的重點(diǎn)選擇，也代表了社會(huì)福利改革的發(fā)展方向。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，非營利組織的“非約束分配特征”使其具有提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢，它們提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性和異質(zhì)性，是政府有力的公私合作伙伴，[12]加上人民調(diào)解具有民間性特征，與非營利組織的定位不謀而合，從傳統(tǒng)習(xí)俗來看，更有利于其開展調(diào)解工作，況且相較于營利組織，與非營利組織合作還可以節(jié)約政府購買行為的成本，不過，當(dāng)前我國以調(diào)紛為服務(wù)宗旨的非營利組織數(shù)量并不多見，并且往往帶有官方色彩，要妥善發(fā)揮非營利組織的功效，政府需要積極挖掘它們提供人民調(diào)解的潛力。為此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)為非營利組織的發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境，縮減行政審批流程，從政策上引導(dǎo)社會(huì)組織朝解紛方向發(fā)展，并通過稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予其經(jīng)濟(jì)支持，以維系組織的日常運(yùn)作；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)合理轉(zhuǎn)變行政職能，理順其與非營利組織之間關(guān)系，引導(dǎo)和規(guī)范非營利組織發(fā)展，促使其不斷地提高服務(wù)質(zhì)量，滿足日益增長的糾紛調(diào)解需要，并非完全操控非營利組織，將其作為政府的職能部門予以管理，否則即改變了非營利組織的性質(zhì)，難以將非營利組織的優(yōu)勢發(fā)揮到極致。

五、政府購買下人民調(diào)解的發(fā)展

既然利用政府購買方式來創(chuàng)新人民調(diào)解，那么除上述內(nèi)容外，政府購買下人民調(diào)解的發(fā)展也是要考慮的問題。

人民調(diào)解作為政府購買的對象，順理成章地成為了市場交易的商品，而此商品究竟怎樣才能更加滿足購買者政府的要求？這與人民調(diào)解的定位及時(shí)解決民間糾紛相關(guān)，只要緊緊圍繞此定位設(shè)計(jì)科學(xué)的運(yùn)作流程即能提升滿意度。當(dāng)前人民調(diào)解還沒有一套科學(xué)的運(yùn)作流程對解紛活動(dòng)給予指導(dǎo)，這也是人民調(diào)解衰敗的因素之一，但政府購買人民調(diào)解之后，人民調(diào)解行業(yè)協(xié)會(huì)必須對其予以明確。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)接處警的運(yùn)作流程值得借鑒，具體內(nèi)容詳載于《110接處警工作規(guī)則》，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的職能與人民調(diào)解的職能存有某些相似地方，并且實(shí)踐證明公安機(jī)關(guān)接處警的運(yùn)作流程與工作性質(zhì)相符，有效地打擊了國家的違法犯罪現(xiàn)象，介于此，將人民調(diào)解的具體運(yùn)作流程設(shè)計(jì)為：人民調(diào)解組織在機(jī)構(gòu)所在地設(shè)立信息收集處理中心，當(dāng)其接到群眾求助之后，需安排人民調(diào)解員第一時(shí)間趕到事發(fā)地或者機(jī)構(gòu)所在地對矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解，并要對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。對其作出如此設(shè)計(jì)與以下幾個(gè)問題密不可分。

首先，對人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高要求。雖然國家要求各基層組織都依法設(shè)立人民調(diào)解組織，但人民調(diào)解組織并沒有配備固定的辦公場所和簡單的辦公用品，即便存在，這些機(jī)構(gòu)也未形成系統(tǒng)的工作制度，大多處于閑散慵懶狀態(tài)，以致群眾遇事難以求助于人民調(diào)解，由此人民調(diào)解組織需要完善機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立辦公場地與購買辦公用品，以免四處流動(dòng)或者宣傳不到位縮減其影響力，而且這樣也方便群眾到機(jī)構(gòu)所在地解決矛盾糾紛，但這只是解紛的一種形式，因?yàn)橐?dāng)事人到機(jī)構(gòu)所在地才能收集糾紛信息顯得過于麻煩，不符合解紛時(shí)效性，為此，主張建立信息收集處理中心，即在人民調(diào)解機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置相關(guān)部門專門負(fù)責(zé)矛盾糾紛信息的收集與人民調(diào)解員的調(diào)動(dòng)工作，并為求助人民調(diào)解組織開通一項(xiàng)專用熱線，讓群眾熟知專用熱線的聯(lián)系方式，當(dāng)其遇到矛盾糾紛時(shí)，即可撥打熱線求助人民調(diào)解組織，信息收集處理中心收到求助信息之后，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)度人民調(diào)解員前往現(xiàn)場解紛，此項(xiàng)工作的開展勢必需要機(jī)構(gòu)配備多部電話與適量的交通工具。

其次，對人民調(diào)解組織解紛權(quán)力的來源給予合理闡釋。人民調(diào)解的運(yùn)作需要遵循不求不理原則，其原因很簡單，一方面矛盾糾紛數(shù)量巨大，類型復(fù)雜，倘要求人民調(diào)解組織主動(dòng)提供解紛服務(wù)，勢必降低解紛的質(zhì)量與效率，畢竟人民調(diào)解組織的規(guī)模有限；另一方面，人民調(diào)解組織缺乏主動(dòng)干涉矛盾糾紛的權(quán)力，因?yàn)檎麄€(gè)活動(dòng)的具體開展完全依托的是社會(huì)組織，至今有些社會(huì)組織在中國的合法性仍值得商榷，為此，與其說社會(huì)組織是接受政府委托而提供解紛服務(wù)，不如說是接受當(dāng)事人授權(quán)而提供解紛服務(wù)，且政府并不反感這種行為。倘將接受當(dāng)事人授權(quán)作為行動(dòng)依據(jù)，那么在未獲得群眾求助之前，社會(huì)組織并沒有干預(yù)別人矛盾糾紛的權(quán)力，這也在一定程度上將其與國家機(jī)關(guān)的行動(dòng)進(jìn)行了區(qū)分，即社會(huì)組織是不具有強(qiáng)制力的，其不能主觀上要求其他個(gè)體或者組織必須從事某項(xiàng)活動(dòng)，由此將人民調(diào)解組織運(yùn)作流程要求為須接到群眾求助之后方能派遣人民調(diào)解員開展調(diào)解活動(dòng)。當(dāng)然違法犯罪情形除外，因?yàn)閲屹x予了公民和社會(huì)組織同違法犯罪現(xiàn)象進(jìn)行斗爭的權(quán)利。

再次，對人民調(diào)解組織服務(wù)時(shí)間的效度進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)。正規(guī)的司法訴訟機(jī)制雖然存有權(quán)利實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性和程序權(quán)利保障規(guī)范等優(yōu)勢，但也存有解決糾紛周期長的不足，而時(shí)間與矛盾糾紛是否會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大直接關(guān)聯(lián)，多數(shù)社會(huì)影響惡劣事件的發(fā)生均緣于小事件沒能得到及時(shí)處理，司法機(jī)關(guān)難以克服司法程序剛性化對處理時(shí)間的消耗，由此創(chuàng)新發(fā)展人民調(diào)解的目的之一是為彌補(bǔ)司法訴訟機(jī)制的不足之處，自然要將人民調(diào)解的及時(shí)性發(fā)揮得淋漓盡致。為此，有必要著重強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解員須在第一時(shí)間到達(dá)事發(fā)地現(xiàn)場或者機(jī)構(gòu)所在地對矛盾糾紛進(jìn)行處理，雖然第一時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，但是其完全可以揭示解紛工作的緊迫性，而且可以在具體規(guī)章制度內(nèi)對其進(jìn)行詳細(xì)解釋，彌補(bǔ)運(yùn)行流程規(guī)定的不足，何為第一時(shí)間？可以參照公安機(jī)關(guān)的接處警時(shí)間規(guī)定，當(dāng)前多數(shù)公安機(jī)關(guān)的要求是處警原則上不超過10分鐘，而有些地方的規(guī)定更為嚴(yán)苛，考慮到人民調(diào)解轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期，因此將時(shí)間規(guī)定為10分鐘以內(nèi)較為合適，但隨著業(yè)務(wù)的不斷嫻熟，第一時(shí)間的界定可以順勢而改。

最后，對人民調(diào)解組織指導(dǎo)協(xié)議的權(quán)威作出顯著提升。既然人民調(diào)解已趨向于正規(guī)化發(fā)展，理所當(dāng)然地可以提升人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威，如果繼續(xù)依照現(xiàn)有制度的相關(guān)規(guī)定，是否對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，完全由簽訂協(xié)議當(dāng)事人自由決定，那么人民調(diào)解組織及其工作人員的付出極可能付之東流、前功盡棄，因?yàn)楫?dāng)事人可以在事后撕毀人民調(diào)解協(xié)議，向司法機(jī)關(guān)和政府部門尋求救助，而對于擅自毀約的行為卻不用承擔(dān)任何責(zé)任。此外，經(jīng)手人民調(diào)解組織的具體事件，當(dāng)矛盾糾紛當(dāng)事人向法院或者政府部門尋求救助時(shí)，法院和政府部門又需要重新了解事件原委，并再次對其提出補(bǔ)救方案，這也不利于減輕法院或者政府部門的工作力度，明顯違背了政府購買人民調(diào)解的政策初衷。為此，有必要對人民調(diào)解協(xié)議逐一進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予其司法效力，使之與司法調(diào)解協(xié)議地位平等，從而提升人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解以及司法調(diào)解三者之間的有效聯(lián)動(dòng)。對于人民調(diào)解協(xié)議與訴訟救濟(jì)之間的銜接，參照司法調(diào)解協(xié)議與訴訟救濟(jì)的具體程序即可。

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Abstract： With civil disputes becoming various and complex，the strength of people's mediation begins to dismatch with its ambition. Therefore，the government is trying to transform the operating mode of people's mediation，and actively exploring on an innovative mechanism of government purchase patterns of people's mediation service. Adopting this mechanism is not only of significant value to relieve the pressure on the government and people's mediation，but also is of realistic meaning to the development of social organization and conforms to the development trend of international community. Currently，China has not form its stable operating mode of government purchase. Through observing domestic practice situation and overseas service purchase experience，the formation of this operating mode requires at least five procedures，including demands confirming，projects approving，propagating，bidding and contracting，assessing，and supervising. Still，to guarantee the successful completion of government purchase and to achieve the goal of government purchase，corresponding safeguard mechanism of government purchase and scientific operational process of people's mediation should be constructed.

Key words： people's mediation；government purchase；operational model；safeguard mechanism

（責(zé)任編輯：張丹郁）