摘要：實踐證明，土地儲備制度作為調控土地和房地產(chǎn)市場不可或缺的重要制度，其改革方向的正確性是不容質疑的，只能在深化相關制度改革中進一步興其利、除其弊。為此我們有必要依據(jù)土地儲備制度發(fā)展的現(xiàn)狀，參照相關制度完善措施，對現(xiàn)存問題進行剖析總結，提出完善土地儲備制度的建議。

關鍵詞：土地儲備；法律制度；完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0055-01

我國房地產(chǎn)制度主要包括一級市場制度、二級市場制度和三級市場制度，其中一級市場主要是指國家壟斷市場，市政府出讓國有土地使用權的市場，即是指國家和房地產(chǎn)開發(fā)商的單方面的出讓市場。一級市場制度的主要內容包括土地出讓制度、土地儲備制度、征收制度、土地年租制度、土地劃撥制度。本文主要對土地儲備制度存在的問題和完善措施進行分析和總結。

一、土地儲備制度概述

土地儲備制度是指由政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體你規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接進行前期開發(fā)后儲備，并以公開招標、拍賣方式按需供應土地，調控各類建設用地需求的制度。建立土地儲備制度是地方政府為促進城市土地集約利用而進行的積極探索，是地方政府在經(jīng)歷了土地市場跌宕起伏后，順應土地制度和市場基本規(guī)律，配置土地資源的制度創(chuàng)新。土地儲備制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，其主流工作的內容已基本穩(wěn)定，土地儲備制度的建立，增強了政府調控土地市場的能力，促進了土地市場的發(fā)育，促進了土地節(jié)約集約利用。土地儲備制度在我國擁有極其重要的地位，直接關系到地方政府的財政利益。①

具體而言，土地土地儲備制度的特征主要表現(xiàn)為：一是我國土地儲備機構具有特定性，土地儲備的具體工作由土地儲備機構來實施，即是由法規(guī)明確授權，獨立的帶有事業(yè)單位性質的法人組織，可以獨立行使職權并且承擔相應責任。二是土地儲備范圍具有法定性，相關法律法規(guī)明確規(guī)定了其范圍，具體包括：依法收回的國有土地；行使優(yōu)先購買權取得的土地；收購的土地；已辦理農用地的轉用、土地征收批準手續(xù)而取得的土地；其他依法取得的土地。三是土地儲備運作具有一體性，土地儲備制度的運作包括土地收購取得、儲備、出讓三個環(huán)節(jié)，它們通過產(chǎn)權、資金的流轉互相聯(lián)系，形成了土地收購，土地儲備，土地供應循環(huán)機制。

二、我國土地儲備制度存在的問題

首先，從立法層面而言，我國土地儲備法律層級較低，目前我國的土地儲備法律制度的主要內容是國土資源部制定的《土地儲備管理辦法》，從法律層級上來說，僅僅是部門規(guī)章。其效力層級太低，不足以指導全國性的土地儲備工作，僅僅依靠一部國土資源部的部門規(guī)章，難以有效處理土地儲備這一關系到國家經(jīng)濟發(fā)展的重要基本問題。為此，我們應該制定更高層級的立法。與此同時，我國土地儲備現(xiàn)行立法內容規(guī)定也較為分散，各種政策、規(guī)章之間的沖突較多，缺乏統(tǒng)一性。土地儲備的探索和推行，具體以地方政府為主，在內容上存在差異。②

其次，監(jiān)督管理土地儲備機構的機制缺乏。法律法規(guī)本身就賦予了土地儲備機構不少“實權”，而對其職責和義務的規(guī)定又較為模糊和原則性，因此在這種情況下，制度制約的缺失必然會導致權力的濫用。于是對土地儲備機構實施嚴格的監(jiān)管是勢在必行的。但是我國對土地儲備機構及其上級單位的監(jiān)管卻十分匱乏。主要表現(xiàn)如下兩個方面：一是內部監(jiān)管缺少有效制約，二是監(jiān)管標準缺失。

最后，現(xiàn)有的集體所有制難以保障農民的權利。主要表現(xiàn)為：一是我國集體土地的流轉在現(xiàn)有法律框架下，只能對土地承包經(jīng)營權在不改變農用地性質的前提下，進行轉包、出租、互換等等方式的流轉。二是在政府征收時，也是以集體為單位與政府進行補償協(xié)商，個體農民在協(xié)商過程中幾乎不可能有發(fā)言權，無法通過合同制度有效維護自己的利益。

三、我國土地儲備制度的完善

第一，應當提高土地儲備的立法層級，統(tǒng)一立法規(guī)范。這就要求由更高級別的立法主體來制定相關的法律法規(guī)，將其作為土地使用和管理制度的一項重要內容，納入土地使用和管理法律規(guī)范之中，實行統(tǒng)一的土地儲備供應制度。此外對于比較抽象，不具有可操作性的規(guī)定要進行詳細規(guī)定，更具有實際操作性，要嚴格監(jiān)督管理土地儲備機構的各種行為，也要注意各種法律法規(guī)之間的一致性與協(xié)調性，必須避免它們相互之間發(fā)生沖突。

第二，應當建立更加嚴格的土地監(jiān)管機制。土地儲備是一種行政行為，如果缺乏有效的監(jiān)督制度，那么這種權利會不受控制的被加以濫用。所以，建立土地儲備的監(jiān)督管理機構和監(jiān)督管理措施是有其重要意義的。首先是對土地儲備主體的權力進行監(jiān)督。具體要求主要包括兩個方面，一是要引入針對國土系統(tǒng)的專職監(jiān)管部門，二是要引入民主監(jiān)督的機制，如土地儲備機構在制定土地儲備計劃之后可以召開聽證會，聽取市民代表的建議等。③其次是要構建土地儲備行為的績效評價體系。最后，還要構建土地儲備的定期公示制度，切實保障制度透明化、公正化。

第三，應當保障集體所有制土地主體的權益。城鄉(xiāng)土地二元制度是一個歷史性問題，并不是一朝一夕便可以改變的，因此，我們應當在這一制度存在的基礎之上，另辟蹊徑，從而更好的保障集體所有制土地主體的權益。首先，應當建立農村土地流轉中介機構，將閑置的土地承包經(jīng)營權出讓，即避免了在農用地征地中必須面對政府的問題。其次，應當在土地儲備中擴大民眾參與，保障農民在征地過程中的話語權，這對于保障其合法權益具有舉足輕重的意義。

結語

我國土地市場的政府主導性特征是顯而易見的，針對目前土地市場存在的一系列問題，我們必須加緊步伐，將問題逐個擊破，不斷提出完善的舉措，從而更好的保障我國相關土地制度的制定與落實?？偠灾?，我國土地制度，尤其是土地儲備制度尚存在問題，完善改革任重道遠。

注釋：

①劉國有.土地儲備法律制度研究[D].哈爾濱工程大學，2011. P8-9

②喻霞.論我國土地儲備法律制度的完善[D].西南交通大學，2013. P36-37

③李蕓.我國土地儲備法律制度的完善[J]. 商業(yè)文化（上半月）.2011.07.12. P12

參考文獻：

[1]高飛：《集體土地所有權主體制度研究》法律出版社2012年版。

[2]陸國飛：“從征收的“回歸”看土地儲備的法律命運”，載《中國不動產(chǎn)法研究》2012年第1期。

[3]崔建遠：“土地儲備制度及其實踐之評析”，載《國家行政學院學報》2011年第2期。

作者簡介：李澤陽（1991年—），女，漢族，河北省廊坊市人，現(xiàn)為西北政法大學2014級經(jīng)濟法學碩士研究生。