晏呂霞 王玉明

摘 要：近年來(lái)，環(huán)境合作協(xié)議在跨區(qū)域環(huán)境合作治理中打破了行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域環(huán)境治理一體化，是一種區(qū)域聯(lián)防共治的有效模式。本文立足于珠三角政府間的主要環(huán)境合作協(xié)議，在對(duì)珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)政府間環(huán)境合作協(xié)議的建議。

關(guān) 鍵 詞：區(qū)域政府；環(huán)境合作協(xié)議；制度效力

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）09-0001-09

收稿日期：2016-03-31

作者簡(jiǎn)介：晏呂霞（1989—），女，湖北咸寧人，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾?；王玉明?962—），男，湖南邵陽(yáng)人，中共廣東省委黨校行政學(xué)部教授，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

一、珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)的背景

（一）政府間跨界公共環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)

珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議廣泛締結(jié)于2009年前后。這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣東的大氣、河流污染日趨嚴(yán)重。2008年，珠三角近半河段被污染；[1]2010年，全國(guó)水質(zhì)量報(bào)告顯示：珠江廣州中斷河流重度污染，深圳河為重度污染。[2]由于大氣、河流等環(huán)境資源的整體性和流動(dòng)性以及行政區(qū)劃既定等特點(diǎn)，環(huán)境污染很難限定在某個(gè)區(qū)域，而是呈現(xiàn)出區(qū)域污染連片化的趨勢(shì)。如果一個(gè)行政區(qū)內(nèi)排放的污染物突破行政邊界，影響周邊行政區(qū)域，就會(huì)產(chǎn)生跨界污染；如果每個(gè)行政區(qū)都從自身利益出發(fā)，將難以界定的環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁給鄰域，跨界污染得不到治理，就會(huì)出現(xiàn)交叉污染的結(jié)果。隨著污染的不斷加劇，跨界環(huán)境污染隨之產(chǎn)生，不僅制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，也將成為政府間環(huán)境治理面臨的新課題。面對(duì)政府間跨界公共環(huán)境問(wèn)題，各行政區(qū)政府間加強(qiáng)了對(duì)話協(xié)商，使合作成為一種常態(tài)。政府間環(huán)境合作協(xié)議作為一種書(shū)面的、正式的契約形式開(kāi)始得以廣泛應(yīng)用，珠三角政府間也積極采納這一模式推動(dòng)跨區(qū)域環(huán)境合作治理。

（二）治理理論與契約型治理模式的影響

1989年，世界銀行首次提出了“治理”理論的概念。治理理論主張多元主體以協(xié)商、調(diào)和為基礎(chǔ)，構(gòu)筑一個(gè)非正式制度化的合作網(wǎng)絡(luò)，從而增強(qiáng)主體間的互動(dòng)性和依賴性。由于受傳統(tǒng)的“官本位”、全能政府思想的影響，我國(guó)地方政府之間缺少合作和互動(dòng)，而運(yùn)用治理理論使我國(guó)各級(jí)政府間打破了行政壁壘，促進(jìn)了政府間橫向關(guān)系的發(fā)展，不同層級(jí)間的地方政府在各個(gè)領(lǐng)域也加強(qiáng)了合作。受治理理論的影響，跨行政區(qū)環(huán)境合作治理也成為各級(jí)政府合作的重點(diǎn)。在跨區(qū)域環(huán)境合作治理過(guò)程中，治理方式又受到契約型治理模式的影響。我國(guó)傳統(tǒng)的治理模式是上級(jí)憑借政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行直接、全面的管理；而契約型治理模式主張多元主體平等自愿、自由合意、互利共贏，其權(quán)威來(lái)源于雙方合作達(dá)成的共識(shí)。契約型治理模式彌補(bǔ)了我國(guó)傳統(tǒng)治理方式的內(nèi)在缺陷，既為我國(guó)政府間的合作提供了全新的治理理念和模式，也為我國(guó)政府間環(huán)境合作治理提供了全新的思路。在治理理論和契約型治理模式的影響下，作為改革開(kāi)放前沿陣地的珠三角也積極尋求多元主體平等協(xié)商、合作共贏的環(huán)境治理路徑，開(kāi)展跨區(qū)域環(huán)境治理。

（三）生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)

黨的十七大報(bào)告提出：必須堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，各級(jí)政府越來(lái)越注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)和治理，跨區(qū)域環(huán)境合作治理作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分也被提上了議事日程。2014年4月修改后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）規(guī)定，國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治的措施。

二、珠三角政府間主要環(huán)境合作協(xié)議

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)政府間環(huán)境合作協(xié)議的研究較少，僅有幾位學(xué)者的文章有所涉及。其中，車(chē)犇認(rèn)為，環(huán)保行政協(xié)議即以書(shū)面形式締結(jié)的公法性契約，是具有環(huán)保職能的行政機(jī)關(guān)就區(qū)域間環(huán)境污染防治等環(huán)境保護(hù)專門(mén)事務(wù)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的、以共同推動(dòng)環(huán)境保護(hù)為目的并以特定形式為表現(xiàn)的公法性契約。[3]何曉妍認(rèn)為，區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作行政協(xié)議是指互無(wú)隸屬關(guān)系的行政主體之間以環(huán)境保護(hù)為目的，基于相關(guān)行政事務(wù)或者合作的需要，在平等、自愿、協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成合意的行政行為，具有主體的特定性，目的的行政性，遵循平等、自愿、協(xié)商一致原則，具有抽象行政行為的效力。[4]

筆者認(rèn)為，政府間環(huán)境合作協(xié)議即區(qū)域政府間環(huán)境合作協(xié)議是兩個(gè)及兩個(gè)以上政府或者環(huán)保機(jī)構(gòu)之間，為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境目標(biāo)，基于環(huán)境合作需要，運(yùn)用行政權(quán)力，在平等協(xié)商、 互惠共利、合作共贏和意思表示一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的包含環(huán)境權(quán)利和義務(wù)但不具備法律強(qiáng)制力的書(shū)面協(xié)議。這種環(huán)境合作協(xié)議既可以是兩個(gè)以上不同級(jí)別的政府，也可以是不同級(jí)別的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)以及環(huán)境機(jī)構(gòu)與政府之間簽訂的協(xié)議。協(xié)議的表現(xiàn)形式可以是宣言、備忘錄、協(xié)議（定）、規(guī)劃、計(jì)劃等。筆者根據(jù)網(wǎng)上公開(kāi)資料對(duì)珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議進(jìn)行了整理。見(jiàn)下表：

2009年之后，政府間環(huán)境合作協(xié)議在珠三角地區(qū)廣泛締結(jié)。如上表所示，無(wú)論是代表大珠三角政府的粵港澳政府，還是代表小珠三角政府的廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、清遠(yuǎn)、肇慶9城政府，都參與到了政府間環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)中來(lái)，而且小珠三角9城下屬的一些縣區(qū)也都參與到了環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)中來(lái)，如荔灣和南海締結(jié)的《荔灣區(qū)南海區(qū)同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》。這些政府間環(huán)境合作協(xié)議以自由合意為前提，以治理跨區(qū)域水污染、大氣污染，實(shí)現(xiàn)珠三角生態(tài)平衡為目的，以平等互利為原則，建立了一整套基本上以聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，以環(huán)境合作協(xié)議機(jī)構(gòu)為運(yùn)作機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域聯(lián)防共治模式，打破了城市的行政“碎片化”壁壘，在珠三角地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境合作治理中扮演著重要的角色。但這種合作機(jī)制并不成熟，還存在一些問(wèn)題。

三、珠三角政府間主要環(huán)境合作協(xié)議存在的問(wèn)題和成因

（一）珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議存在的問(wèn)題

⒈政府間環(huán)境合作協(xié)議的預(yù)期效用不明顯。政府間環(huán)境合作協(xié)議打破了政府間的行政區(qū)劃壁壘，在跨區(qū)域環(huán)境治理中大量運(yùn)用，單就小珠三角而言，從2009年到2015年，廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、清遠(yuǎn)、肇慶9個(gè)政府之間相互簽訂的具有代表性的環(huán)境合作協(xié)議就有20余個(gè)。但筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是近年來(lái)，霧霾幾乎覆蓋了整個(gè)中國(guó)，全國(guó)十大水系水質(zhì)差，污染嚴(yán)重。據(jù)《2014年中國(guó)環(huán)境質(zhì)量公告》顯示，我國(guó)一些流域的干流、支流水質(zhì)情況差異較大，尤其是支流方面，污染情況更為嚴(yán)重，如淮河干流水質(zhì)全年都在Ⅳ類(lèi)水以上，但主要支流的劣Ⅴ類(lèi)水體超過(guò)23%；[5]在各大水系中，海河的劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)程度最高，國(guó)控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，干流劣Ⅴ類(lèi)達(dá)37%、支流劣Ⅴ類(lèi)達(dá)44%。另?yè)?jù)《2015年中國(guó)環(huán)境質(zhì)量公告》顯示，生態(tài)環(huán)境較好的珠三角流域存在25%的斷面水質(zhì)受到不同程度污染的情況，其中約有12%達(dá)到重度污染。[6]

⒉縱向政府間環(huán)境合作協(xié)議缺失。政府間環(huán)境合作協(xié)議的簽訂主體及其關(guān)系劃分在政府間環(huán)境合作協(xié)議的簽訂中扮演著重要角色，按照政府間環(huán)境合作協(xié)議的簽訂主體及其關(guān)系，筆者認(rèn)為，政府間環(huán)境合作協(xié)議應(yīng)分為橫向政府間環(huán)境合作協(xié)議、縱向政府間環(huán)境合作協(xié)議、斜向政府間環(huán)境合作協(xié)議和混合型政府間環(huán)境合作協(xié)議。橫向政府間環(huán)境合作協(xié)議是指平級(jí)政府間及平級(jí)政府機(jī)構(gòu)間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議?？v向政府間環(huán)境合作協(xié)議是指具有隸屬關(guān)系或者存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的政府之間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議。斜向政府間環(huán)境合作協(xié)議是指不平級(jí)又不存在隸屬關(guān)系的政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議?；旌闲驼g環(huán)境合作協(xié)議是指簽訂協(xié)議的主體之間既存在平級(jí)與不平級(jí)的關(guān)系，也存在隸屬與不隸屬的關(guān)系，這樣的環(huán)境合作協(xié)議通常表現(xiàn)為大區(qū)域內(nèi)的聯(lián)防共治。按照政府間環(huán)境合作協(xié)議的類(lèi)型，筆者收集了網(wǎng)上公開(kāi)的珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議并對(duì)其進(jìn)行了歸類(lèi)。

近年來(lái)，珠三角政府間簽訂了一系列環(huán)境合作協(xié)議，主要有以下幾種類(lèi)型：橫向政府間環(huán)境合作協(xié)議，如《粵港政府改善珠三角空氣質(zhì)素合作框架》；斜向政府間環(huán)境合作協(xié)議，如《廣州市佛山市同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》；混合型政府間環(huán)境合作協(xié)議，如《深圳市東莞市惠州市大氣污染防治合作協(xié)議》。其中，混合型政府間環(huán)境合作協(xié)議的比重較大，所占比例高達(dá)65%；橫向政府間環(huán)境合作協(xié)議的比重占25%，斜向政府間環(huán)境合作協(xié)議所占的比重是10%，但尚沒(méi)有縱向政府間環(huán)境合作協(xié)議。

⒊政府間環(huán)境合作協(xié)議的內(nèi)容不完整，缺乏可操作性。筆者在整理珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議時(shí)發(fā)現(xiàn)，珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議一般由基本標(biāo)題條款、介紹性條款、安排性條款和簽署日期條款等組成?？梢?jiàn)，權(quán)利和義務(wù)條款、成本與收益條款、效力條款、違約條款和糾紛解決機(jī)制條款等在珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議中明顯缺失。權(quán)責(zé)條款是締約各方權(quán)利和責(zé)任的具體劃分；成本和收益條款在政府間環(huán)境合作協(xié)議中是對(duì)合作締約各方應(yīng)承擔(dān)的人、財(cái)、物責(zé)任的具體規(guī)定，以及合作治理后各方受益情況的具體約定；效力條款是環(huán)境合作協(xié)議的執(zhí)行依據(jù)；違約條款和糾紛解決機(jī)制條款是政府間環(huán)境合作協(xié)議的疏通渠道。從某種程度上說(shuō)，這些條款是解決政府間合作治理跨界環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵，條款越詳細(xì)，操作性越強(qiáng)，反之亦然。如2011年?yáng)|莞和惠州因流沙河上游惠州博羅縣園洲、石灣等鎮(zhèn)的污水排放導(dǎo)致下游東莞石龍鎮(zhèn)水質(zhì)惡化、發(fā)黑發(fā)臭，東莞市試圖通過(guò)《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》第四次聯(lián)席會(huì)議與惠州協(xié)調(diào)共同治理流沙河；惠州市則認(rèn)為流沙河是博羅境內(nèi)的主要排污河，不屬于跨界河，而且認(rèn)為《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》中無(wú)明確治理流沙河的污水排放事項(xiàng)，無(wú)法進(jìn)行操作。[7]

⒋政府間環(huán)境合作協(xié)議的效力等級(jí)較低?！拔覈?guó)的行政協(xié)議雖然有民間認(rèn)同的事實(shí)上的合法性，但是卻沒(méi)有制定法上的合法性”。[8]政府間環(huán)境合作協(xié)議作為政府間的行政協(xié)議既沒(méi)有制定法的合法性，也沒(méi)有合法的先例?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)組織法》《中華人民共和國(guó)行政法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》《組織法》和《行政法》）均沒(méi)有對(duì)政府間環(huán)境合作協(xié)議作出任何規(guī)定，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然提出要建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治的措施，但沒(méi)有對(duì)政府間聯(lián)防共治的環(huán)境合作協(xié)議作任何規(guī)定。另外，政府間環(huán)境合作協(xié)議的形式類(lèi)似于行政合同，而《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）明確規(guī)定其調(diào)整的是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但政府間環(huán)境合作協(xié)議的主體是具有公權(quán)力的政府，涉及到的是行政責(zé)任和權(quán)力，因此，政府間環(huán)境合作協(xié)議不在《合同法》調(diào)整的范疇之內(nèi)。同時(shí)，行政規(guī)章、條例和規(guī)范性文件中也沒(méi)有對(duì)政府間環(huán)境合作協(xié)議作出任何規(guī)定，如《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》第五條要求，省人民政府建立區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，采取的措施包括協(xié)調(diào)解決跨地市行政區(qū)域大氣污染糾紛，協(xié)調(diào)各地、各部門(mén)建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)政策。雖然支持和推動(dòng)跨行政區(qū)政府間就跨界環(huán)境污染問(wèn)題展開(kāi)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合作治污，卻沒(méi)有對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理中合作機(jī)制之一的政府間環(huán)境合作協(xié)議予以認(rèn)可，也沒(méi)有作出任何說(shuō)明。這從客觀上就決定了政府間環(huán)境合作協(xié)議缺乏法律法規(guī)的強(qiáng)制力和約束力，因此，政府間環(huán)境合作協(xié)議的效力低于法律法規(guī)甚至低于政府規(guī)范性文件。

⒌政府間環(huán)境合作協(xié)議的產(chǎn)生程序不夠民主。民主來(lái)源于希臘語(yǔ)“demos”，意為人民。其定義為：在一定的階級(jí)范圍內(nèi)，按照平等原則來(lái)共同管理國(guó)家事務(wù)的國(guó)家制度。[9]民主政府不是公權(quán)力至高無(wú)上的政府，也不是上下級(jí)放權(quán)的政府，而是人民的政府，是保證公眾參與決策權(quán)和知情權(quán)的政府。我國(guó)《憲法》規(guī)定，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人。我國(guó)《組織法》也明確規(guī)定保障人民的參與決策權(quán)和知情權(quán)。在環(huán)境領(lǐng)域，我國(guó)《水污染防治法》《環(huán)境噪音污染防治法》和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等都明確提出公眾有參與權(quán)，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與》中還把可以讓公眾參與改成了必須讓公眾參與。由此可見(jiàn)，公眾在跨界環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)中也有參與決策權(quán)和知情權(quán)。

葉必豐教授在對(duì)長(zhǎng)三角政府間締結(jié)的行政協(xié)議進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“長(zhǎng)三角地區(qū)政府在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)并未給予公眾參與的機(jī)會(huì)，公眾的意愿和要求得不到很好的體現(xiàn)和反映，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中市場(chǎng)與政府互動(dòng)不充分，甚至連最終締結(jié)的行政協(xié)議都沒(méi)有公開(kāi)”。[10]這一現(xiàn)象在珠三角政府間締結(jié)的環(huán)境合作協(xié)議中也有體現(xiàn)。由本文第二部分可知，珠三角政府間締結(jié)的環(huán)境合作協(xié)議的程序有談判、草擬和簽署。第一，極少有公眾參與到珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的締結(jié)中來(lái)，有的協(xié)議雖然提到了公眾參與機(jī)制，但在實(shí)際操作中并沒(méi)有得到落實(shí)。通過(guò)查閱網(wǎng)上公開(kāi)資料筆者發(fā)現(xiàn)，珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議在草擬過(guò)后沒(méi)有公開(kāi)征求公眾的意見(jiàn)。第二，政府間環(huán)境合作協(xié)議缺少公示環(huán)節(jié)。筆者在搜集珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，珠三角政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議無(wú)法從政府官網(wǎng)和其它網(wǎng)上途徑查到，只能從媒體的報(bào)道中找到相關(guān)內(nèi)容。 第三，政府間環(huán)境合作協(xié)議的簽訂存在迫于上級(jí)環(huán)境指標(biāo)要求之嫌。從本文第二部分珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議中缺少縱向的上下級(jí)政府之間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議可以看出，是因?yàn)閺V東省人民政府采取了規(guī)章制度和規(guī)范性文件直接替代環(huán)境合作協(xié)議的方式，同時(shí)規(guī)范性文件中規(guī)定各地方政府要對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出處理，才使得珠三角各地方政府簽訂了一系列流于表面形式的環(huán)境合作協(xié)議。因此，筆者認(rèn)為，珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的產(chǎn)生程序并不夠民主。

⒍政府間環(huán)境合作協(xié)議的沖突解決機(jī)制有限。珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的沖突處理模式主要有兩種：一是自行解決模式。這一模式在珠三角跨界環(huán)境合作沖突中具體表現(xiàn)為聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)席會(huì)議，締約各方通過(guò)會(huì)面協(xié)商解決沖突，如《廣州市佛山市同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》第三條第三點(diǎn)要求，通過(guò)建立聯(lián)合調(diào)查機(jī)制解決污染糾紛。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式。這一模式在珠三角體現(xiàn)為當(dāng)締約政府在協(xié)商無(wú)果之后訴諸廣東省人民政府，要求省人民政府協(xié)調(diào)監(jiān)督。珠三角環(huán)境合作協(xié)議締約政府間一般優(yōu)先選擇自行協(xié)商解決的方式，只有在無(wú)法解決的情況下才尋求第二種解決模式——上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決。如2011年，東莞和惠州因流沙河上游惠州博羅縣園洲、石灣等鎮(zhèn)的污水排放導(dǎo)致下游東莞石龍鎮(zhèn)水質(zhì)惡化、發(fā)黑發(fā)臭的問(wèn)題，東莞市試圖與惠州協(xié)調(diào)共同治理流沙河，但惠州市則認(rèn)為，流沙河是博羅境內(nèi)的主要排污河，不屬于跨界河，因此，東莞市水務(wù)局建議省人大環(huán)資委去現(xiàn)場(chǎng)查看，申請(qǐng)省人大督辦。[11]由于珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的效力低下，因此兩條僅存的沖突解決路徑備受質(zhì)疑：其一，雙方通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等渠道協(xié)商自行解決，由于雙方討價(jià)還價(jià)，最后使沖突不了了之；其二，通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決，但行政協(xié)議沒(méi)有經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的審批，使得上級(jí)政府在環(huán)境合作協(xié)議中的權(quán)威大打折扣，再加上雙方各執(zhí)一詞，最后導(dǎo)致環(huán)境合作協(xié)議之間的沖突沒(méi)有得到有效的解決。在僅存兩種解決機(jī)制的條件下，珠三角政府間跨界環(huán)境合作收效甚微即在所難免。

（二）珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議存在困境的成因

⒈政府間環(huán)境合作協(xié)議簽訂較晚。我國(guó)政府間環(huán)境合作協(xié)議始于2002年的江蘇盛澤和浙江王江涇由于邊界水域污染簽訂的《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》，2004年，我國(guó)第一個(gè)政府間環(huán)境合作協(xié)議在長(zhǎng)江流域簽訂。隨著生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，2008年之后區(qū)域政府間環(huán)境合作協(xié)議才大規(guī)模簽訂。從第一個(gè)政府間環(huán)境合作協(xié)議簽訂至今，政府間環(huán)境合作協(xié)議的發(fā)展歷程也只有10多個(gè)年頭。另外，政府間環(huán)境合作協(xié)議作為跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決模式一直處于探索階段，可操作性不強(qiáng)，如《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》第三條第三款第三項(xiàng)規(guī)定：“由于水污染事故造成經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，……如系政府有關(guān)部門(mén)管理不善或不作為造成的污染引起的損失，由相關(guān)政府賠償全部損失。如無(wú)法形成共識(shí)時(shí)，受害方可要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)直接介入調(diào)查，并依法處理?！盵12]該協(xié)議約定了違約責(zé)任的承擔(dān)方式是“賠償損失”，但是并未約定損失的計(jì)算方式、標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，因而協(xié)議不具有可操作性。珠三角政府間廣泛簽訂環(huán)境合作協(xié)議是在2009年，當(dāng)年珠三角政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議不少于10個(gè)。短短幾年時(shí)間，珠三角政府在借鑒其它流域不成熟的經(jīng)驗(yàn)之后，簽訂了珠三角區(qū)域內(nèi)的政府間環(huán)境合作協(xié)議，毋庸置疑，這些協(xié)議的內(nèi)容和可操作性、協(xié)議的效力以及協(xié)議的程序和運(yùn)作機(jī)制必然是不成熟的。

⒉科層制的影響。 隨著跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，平級(jí)政府或者不存在隸屬關(guān)系的政府間被動(dòng)合作，在環(huán)境合作協(xié)議締約的內(nèi)容和流程上較少采納公眾的建議，在協(xié)議運(yùn)作過(guò)程中更不允許第三方對(duì)環(huán)境合作協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管。從第二部分珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的種類(lèi)中我們發(fā)現(xiàn)，政府間縱向環(huán)境合作協(xié)議缺失，正是受科層制影響的結(jié)果。

⒊相關(guān)法律制度不健全。政府間環(huán)境合作協(xié)議之所以廣泛簽訂有其自身的優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)打破區(qū)域壁壘，初步實(shí)現(xiàn)了政府間跨界環(huán)境治理的合作，也可以因地制宜地解決環(huán)境污染問(wèn)題。然而，我國(guó)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)政府間環(huán)境合作協(xié)議給予相應(yīng)的規(guī)定，包括地方規(guī)范性文件也沒(méi)有對(duì)政府間環(huán)境合作協(xié)議予以承認(rèn)。政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議游離于法律規(guī)章之外，缺乏法律效力，直接弱化了這些協(xié)議在處理環(huán)境跨界污染問(wèn)題中的權(quán)威性；同時(shí)，在協(xié)議的執(zhí)行中，如果一方違約，因無(wú)法訴諸法律渠道，協(xié)議將面臨失效的風(fēng)險(xiǎn)，違約一方卻不用承擔(dān)責(zé)任。這些客觀狀況進(jìn)一步導(dǎo)致了政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議流于形式，進(jìn)而成為一種追求政績(jī)的“面子工程”。

四、珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議完善之路徑

（一）減少環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)過(guò)程中的行政干預(yù)

⒈轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)上下級(jí)政府間在跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題中的縱向合作?？鐓^(qū)域環(huán)境問(wèn)題應(yīng)打破行政區(qū)劃，不再是某個(gè)行政區(qū)內(nèi)部的事務(wù)，而是多個(gè)行政區(qū)或者某片區(qū)域的事務(wù)，上級(jí)政府在跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題中不能再扮演置身事外的“指揮官”角色，而是要深入到環(huán)境污染區(qū)域，與地方政府一起推動(dòng)環(huán)境治理。

⒉轉(zhuǎn)變治理方式，減少協(xié)議締結(jié)過(guò)程中的行政干預(yù)。如改變過(guò)去的環(huán)境指標(biāo)、環(huán)境考核等硬性環(huán)境治理辦法為縱向因地制宜的合作。上級(jí)政府與下級(jí)政府在跨區(qū)域環(huán)境合作協(xié)議中共同承擔(dān)職責(zé)，上級(jí)政府需要在跨區(qū)域環(huán)境合作治理中承擔(dān)一部分經(jīng)費(fèi)支出、技術(shù)支持和物資供給職責(zé)?？鐓^(qū)域環(huán)境問(wèn)題中的縱向合作不僅能夠加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理的監(jiān)督，也能夠充分調(diào)動(dòng)下級(jí)政府跨區(qū)域環(huán)境治理的積極性。

（二）完善政府間環(huán)境合作協(xié)議的內(nèi)容

⒈政府間環(huán)境合作協(xié)議需要在保留原有原則性條款的同時(shí)加入一些條款，如權(quán)利義務(wù)條款、成本收益條款、效力條款、違約條款和糾紛解決機(jī)制條款，還可以在協(xié)議中載明政府間環(huán)境合作協(xié)議的程序條款，并且這些條款應(yīng)該作為政府間環(huán)境合作協(xié)議的必備條款。同時(shí)，在新加入的政府間環(huán)境合作協(xié)議條款中要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、成本收益均衡，使政府間環(huán)境合作協(xié)議更加科學(xué)、合理。

⒉可以細(xì)化政府間環(huán)境合作協(xié)議的安排性條款，如明確跨界環(huán)境合作的領(lǐng)域和運(yùn)作機(jī)構(gòu)的具體職能；明確各方在跨界環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)、成本收益條款，對(duì)治理成本進(jìn)行預(yù)算；明確各方財(cái)政負(fù)擔(dān)、資金給付方式、資金到位截止日期；明確各方的收益比例；在文本中載明環(huán)境合作協(xié)議的生效日期，退出政府間環(huán)境合作協(xié)議的方式；拓寬政府間環(huán)境合作協(xié)議的糾紛解決渠道；明確違約方在違約時(shí)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

（三）提高政府間環(huán)境合作協(xié)議的制度效力

⒈完善相關(guān)立法。如在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》等相關(guān)法律中對(duì)政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議進(jìn)行說(shuō)明并進(jìn)行規(guī)范，賦予政府間環(huán)境合作協(xié)議以法律的效力，使政府間環(huán)境合作協(xié)議不流于形式。締約政府作為法人主體，有權(quán)對(duì)按照環(huán)境合作協(xié)議治理所產(chǎn)生的跨區(qū)域環(huán)境沖突提起行政訴訟，行政訴訟可以參考美國(guó)的做法，既可以選擇行政仲裁，也可以直接提起訴訟。這樣，政府間環(huán)境合作協(xié)議就有了法律保障。

⒉落實(shí)政府間環(huán)境合作協(xié)議上級(jí)審批制度。我國(guó)在進(jìn)行行政審批制度改革過(guò)程中，提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，讓地方政府擁有更多的自主權(quán)，那么，這與落實(shí)上級(jí)政府在政府間環(huán)境合作協(xié)議中的審批權(quán)是否矛盾？筆者認(rèn)為二者并不矛盾。一方面，我國(guó)行政區(qū)劃眾多，跨區(qū)域環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境合作協(xié)議能夠避免出現(xiàn)行政區(qū)劃“碎片化”現(xiàn)象；另一方面，政府間環(huán)境合作協(xié)議效力不強(qiáng)，在跨區(qū)域環(huán)境合作治理中效能不明顯，如果通過(guò)上級(jí)政府的審批，增加政府間環(huán)境合作協(xié)議的制度權(quán)威，從而推動(dòng)跨區(qū)域環(huán)境合作治理，這與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的初衷相一致。具體做法包括：一是人大審批制度。人大審批主要是締約的各級(jí)政府在約定達(dá)成修訂稿以后，提交同級(jí)人大審批，同級(jí)人大審批通過(guò)，政府間環(huán)境合作協(xié)議可以生效。這一類(lèi)審批制度適用于聯(lián)防監(jiān)測(cè)等未涉及流域內(nèi)的重大污染造成的跨行政區(qū)治理，可以報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審批。二是上級(jí)政府審批制度。締約的各級(jí)政府尋求上級(jí)政府的審批，這一類(lèi)審批制度適用于涉及流域內(nèi)重大的污染治理，如省際政府簽訂的關(guān)于區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境污染的政府間環(huán)境合作協(xié)議可以由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批，出臺(tái)批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，一旦省際政府間環(huán)境合作協(xié)議獲得批準(zhǔn)，那么政府間環(huán)境合作協(xié)議就相當(dāng)于規(guī)章條例；否則，政府間環(huán)境合作協(xié)議就失去了法律效力。其他的由于省內(nèi)重大環(huán)境污染所產(chǎn)生的政府間環(huán)境合作協(xié)議則只需要省際政府批準(zhǔn)。依此類(lèi)推，地方政府在處理地方重大跨流域污染中所簽訂的環(huán)境合作協(xié)議時(shí)，只需要本級(jí)政府的上級(jí)政府審批。

（四）在政府間環(huán)境合作協(xié)議締結(jié)過(guò)程中引入公眾參與機(jī)制

一方面，可以鼓勵(lì)公眾通過(guò)批評(píng)、建議和信訪等形式參與到政府間環(huán)境合作協(xié)議的締結(jié)過(guò)程中來(lái)；另一方面，政府在締結(jié)環(huán)境合作協(xié)議前必須按照《立法法》《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、電話訪談等形式聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，進(jìn)而通過(guò)告知、陳述、申辯、提供證據(jù)、辯論等途徑使環(huán)境合作協(xié)議真正體現(xiàn)公眾的意愿。公眾的參與和監(jiān)督應(yīng)包括：達(dá)成環(huán)境合作協(xié)議前充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，必須對(duì)環(huán)境合作協(xié)議文本締結(jié)的理由與法律依據(jù)依次進(jìn)行說(shuō)明；達(dá)成環(huán)境合作協(xié)議草擬文本后，各方政府必須向公眾公開(kāi)征集意見(jiàn)，在充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)后再對(duì)草擬文本進(jìn)行修訂，修訂后的表決應(yīng)有公眾代表參與。政府間環(huán)境合作協(xié)議一旦簽訂生效，環(huán)境合作協(xié)議的正式文本必須對(duì)公眾公開(kāi)，在全社會(huì)范圍內(nèi)接受監(jiān)督。

（五）建立多元化的政府間環(huán)境合作協(xié)議沖突解決機(jī)制

⒈應(yīng)在環(huán)境契約中約定違約所需要承擔(dān)的具體責(zé)任，明確環(huán)境合作協(xié)議爭(zhēng)議處理辦法和環(huán)境合作協(xié)議沖突處理方案，實(shí)現(xiàn)協(xié)商解決。在通過(guò)契約無(wú)法解決的情況下，締約各方應(yīng)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商，在各方妥協(xié)退讓的條件下達(dá)成協(xié)議的一致。

⒉實(shí)現(xiàn)仲裁調(diào)解。政府間環(huán)境合作協(xié)議沖突在契約和協(xié)商都無(wú)法解決的情況下，締約的一方或多方可以申請(qǐng)共同的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解；暢通司法解決渠道，在契約解決、協(xié)商解決、仲裁調(diào)解無(wú)效的情況下，締約政府可以對(duì)違約的一方政府進(jìn)行起訴，負(fù)責(zé)處理訴訟的人民法院必須是締約各方政府的上級(jí)法院。如果是縱向的環(huán)境合作協(xié)議，為避免上級(jí)政府通過(guò)上級(jí)人民法院壓制下級(jí)人民政府，可以采取申請(qǐng)上級(jí)人民政府的更上一級(jí)人民政府來(lái)處理跨界環(huán)境訴訟，以此保障協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)為，建立我國(guó)政府間環(huán)境合作協(xié)議沖突解決機(jī)制，首先要建立合作協(xié)議糾紛解決機(jī)制，雙方約定在何種情況下為構(gòu)成合作協(xié)議沖突，違背協(xié)議一方應(yīng)向其他締約各方支付賠償金等；其次要發(fā)揮上級(jí)行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中的作用；再次要暢通協(xié)議沖突解決機(jī)制的司法渠道，使締約各方做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

總之，政府間通過(guò)簽訂環(huán)境合作協(xié)議，消除環(huán)境治理中的“單打獨(dú)斗”和“碎片化”現(xiàn)象，整合資源，既有利于推動(dòng)環(huán)境治理一體化，也有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。筆者以行政法和區(qū)域合作治理為視角，對(duì)珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議的現(xiàn)狀進(jìn)行了初步分析，找到了珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議存在的問(wèn)題并提出了相應(yīng)的對(duì)策。然而，目前學(xué)界對(duì)我國(guó)政府間環(huán)境合作協(xié)議的研究基本上處于空白狀態(tài)， 珠三角政府間簽訂的環(huán)境合作協(xié)議也無(wú)從全部獲知，代表性文本所反映的這一契約型治理模式不可能面面俱到。因此，期待有更多的學(xué)者關(guān)注這一研究領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)政府間環(huán)境合作協(xié)議的規(guī)范化、民主化、制度化和科學(xué)化，以此推動(dòng)跨區(qū)域環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。

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（責(zé)任編輯：高 靜）